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當前消防行政執法工作的壓力隨著經濟社會的不斷發展而日趨增大，消防行政處罰作為消防行政執法工作中的重要一環，切實關系到人民群眾的利益，尤為受到社會矚目。人民群眾的法制意識不斷增強，要求消防機構在進行行政處罰時慎之又慎。消防行政處罰的自由裁量權作為消防行政權的核心內容，是消防機構履行消防行政處罰職權時的一柄重劍，同時也是一柄“雙刃劍”，用得好，能夠實現個案正義;用得不好，會極大地侵害相對人的合法權益。由此看來，如何用好消防行政處罰自由裁量權，就成了消防行政執法工作是否經得起考驗的關鍵。

一、消防行政處罰自由裁量權的概念

(一)消防行政處罰自由裁量權的內涵行政自由裁量權是指行政主體依據法律、法規賦予的職責權限，基于法律、法規及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權力。筆者認為，消防行政處罰自由裁量權的內涵可概括為:公安機關消防機構在法律、法規、規章規定的原則和范圍內，對做出的行政處罰有選擇種類和幅度的權力。

(二)消防行政處罰自由裁量權的具體表現1．行政處罰幅度和種類的自由裁量消防行政處罰自由裁量權，表現為消防行政處罰幅度與種類的自由裁量，即公安機關消防機構做出消防行政處罰時，可在法定的處罰幅度和處罰種類中進行自由選擇。例如《中華人民共和國消防法》(下稱《消防法》)［1］第六十四條規定，消防機構可針對部分行為進行拘留、警告或罰款等不同的處罰種類;又如《消防法》第六十條規定，消防機構可針對不同情況，對違法行為人處五千元以上五萬元以下的罰款。2．具體行為方式采取與否的自由裁量消防行政處罰自由裁量權，表現為消防機構是否采取具體行為方式的自由裁量，即針對部分違法行為，是否進行行政處罰的自由選擇。例如《消防行政處罰裁量導則》第十二條規定違法行為人有具體五種情形，消防機構不予處罰。3．做出具體行政行為時限的自由裁量消防行政處罰自由裁量權，表現為消防機構做出具體行政行為時限的自由裁量。例如《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條規定“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”;《消防監督檢查規定》第十九條第一款規定“在消防監督檢查中，公安機關消防機構對發現的依法應當責令限期改正或者責令改正的消防安全違法行為，應當當場制作責令改正通知書，并依法予以處罰”;第二十條第一款規定“對依法責令限期改正的，應當根據改正違法行為的難易程度合理確定改正期限”。上述表述說明，公安機關消防機構在責令行政相對人進行火災隱患整改的時限上，具備自由裁量的權力。4．對事實性質認定的自由裁量消防行政處罰自由裁量權，表現為對事實性質認定的自由裁量，即消防機構對違法行為人的行為性質或者被管理事項的性質的認定可自由裁量。例如《江蘇省消防條例》第六十六條規定:“有下列情形之一，對經濟和社會生活影響較大，責令停產停業、停止使用、停止施工的，由公安機關消防機構提出意見，并由公安機關報請本級人民政府依法作出處罰決定:(一)……(四)其他對經濟和社會生活影響較大的情形。”［3］其中，“其他對經濟和社會生活影響較大的情形”的定性即是消防機構對被管理事項性質認定的自由裁量。5．對情節輕重認定的自由裁量消防行政處罰自由裁量權，表現為消防機構對違法行為人違法行為情節輕重認定的自由裁量。例如《消防法》第六十四條規定:“違反本法規定，有下列行為之一……情節較輕的，處警告或者五百元以下罰款。”法律往往不明確界定量罰的檔次，而以“情節較輕”“情節嚴重”等進行表述，這就要求消防機構自由裁量。

二、消防行政處罰自由裁量權存在的必要性

(一)法律穩定性與事實發展性的潤滑劑事物是不斷發展變化的，而隨著近四十年改革開放的不斷深化，我國經濟社會發展局面日益蓬勃，新時代暴露出的新問題不容小覷。就我國近三十年的發展實踐來看，社會財富不斷增長，而環境資源也不斷惡化，法治環境同樣受到侵害。大多數民營企業只顧自身經濟利益，罔顧安全生產形勢，部分企業甚至從未涉足自身消防安全領域，消防設施應設未設、未保持完好有效等違法行為比比皆是。而以《消防法》為代表的一批消防法律法規，具有法律天然的穩定性與滯后性的特征。新事物新情況新形勢在不斷更迭，而法律勢必無法完全適應前者的高速衍進。這就需要自由裁量權在法律的穩定性與事實的發展性之間進行潤滑。具體地，公安機關消防機構要以吃透消防法律法規精神為前提，立足實際情況，充分發揮法律賦予的自由裁量權，維護人民群眾的權益，維護法律的權威。

(二)法律普遍性與個案特殊性的聯動軸我國是一個地勢廣闊、人口眾多的發展中大國，各地因歷史沿革、自然條件、政策因素等而多有不同，每個人也有各自獨特的世界觀、價值觀。在全國各地發生的各類消防行政處罰案件也因以上種種原因而具備各自的特殊性。而法律無法實現絕對的包羅萬象，各種具體情況無法窮舉。由此，法律唯有對基本原則等作概括性的、富有彈性的描述，以便于執法人員實際操作。消防行政處罰自由裁量權作為法律普遍性與個案特殊性的紐帶，一方面維護法律尊嚴，一方面能夠靈活運用處理各具特殊性的個案。

三、消防行政處罰自由裁量權不當行使的因素

(一)消防行政處罰自由裁量權自身極易腐化消防行政處罰自由裁量權作為消防行政權力的核心組成部分，是真正的具有實質性的行政權力。而阿克頓說過，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。現在看來，此言雖有唯心之嫌，但也揭示了權力的易腐性特征，權力本身確實存在著自然腐化的傾向。消防行政處罰是是消防機構日常工作的重要一環，消防行政處罰自由裁量權則為消防機構開辟了自由選擇的通道。而行政權力本身所具備的強制力特征，使其可能成為執法人員謀取私利的工具。消防行政處罰自由裁量權給予消防機構、消防行政執法人員一定的選擇余地，同時自由裁量權的濫用所構成的違法行為相對隱蔽，這些都為違法人員提供了絕佳的客觀條件。

(二)消防行政執法隊伍整體素質與當前執法環境不適應消防行政處罰自由裁量權不當行使的重要主因是消防行政執法隊伍整體素質與日漸嚴峻的執法環境不適應。由于執法人員所學專業不對口、平時自我學習不落實、相關業務培訓成效不卓等一系列因素，導致消防行政執法隊伍的整體素質偏低。基層大隊有相當部分的執法人員從事消防執法工作的年限不長、并非真正法學專業或行政管理專業出身。這些都限制了基層大隊執法水平的提高，大大加大了消防行政處罰自由裁量權不當行使的幾率。

(三)消防行政執法監督不到位前文講到“絕對的權力導致絕對的腐敗”，而受到完善監督機制制約的權力則可以確保更大程度的正當行使。反之，一旦監督缺失，權力即可能滑向腐化。同樣，消防行政處罰自由裁量權在現實執法環境下的不當行使，很多時候都以監督機制不健全為背景。消防行政處罰自由裁量權的外延眾多，相應的，需要嚴密監督的方面和角度也很多。監督不到位，就有不當用權的危險。

四、正確行使消防行政處罰自由裁量權的必要條件

(一)嚴格遵循消防行政處罰自由裁量的根本原則《消防行政處罰裁量導則》用整整一章來規定消防行政處罰裁量的原則，以第五條作為統領———“實施消防行政處罰裁量，應當符合程序法定、過罰相當、處罰與教育相結合和公正、公開等原則，做到理性、平和、文明、規范執法，實現法律效果和社會效果的統一。”［2］筆者認為，消防行政執法人員在實際工作中，要嚴格遵循消防行政處罰自由裁量的根本原則。在辦理具體行政處罰案件時，要符合相關法律法規及各項工作規范的規定，遵循程序法定、過罰相當、處罰與教育相結合和公正、公開等原則，保護行政相對人的合法權益，維護法律的尊嚴。

(二)多途徑提升消防行政執法人員素質權力的運行需要人的支持，消防行政處罰自由裁量權的正當行使離不開消防行政執法人員素質的全面提高。一是要加強理想信念的思想教育。消防行政執法人員代表人民群眾行使行政權力，面對紛繁復雜的執法環境、日趨增加的工作壓力，要求消防行政執法人員牢記全心全意為人民服務的根本宗旨、牢固樹立忠誠可靠、服務人民、竭誠奉獻的新時期消防精神;二是要提升相關業務理論培訓的真正實效。眾多客觀因素導致執法隊伍整體素質與當前執法環境不適應。消防機構要經常性開展消防行政執法領域的業務理論、實踐能力的培訓，并要確保培訓不流于形式、不止于課堂。三是要深化廉政教育成果。當前部隊開展了一系列卓有成效的廉政教育活動，對消防行政執法人員起到了充分的警示作用。保障公權的正當行使，必須要繼續推進反腐工作、不斷深化廉政教育已取得的果實，摧毀“權力尋租”的溫床。

(三)強化消防行政執法監督強化消防行政執法監督，是確保消防行政處罰自由裁量權正當行使的堅實后盾。消防行政執法監督機制的確立和完善，敦促消防機構積極、合法、合理行使消防行政權力，有利于確保公民、法人和其他行政相對人的合法權益不受侵害、有利于維護法律的神圣與尊嚴、有利于保障公權力在陽光下運行。總之，消防行政處罰自由裁量權以其維系法律穩定性與事實發展性、法律普遍性與個案特殊性的重要作用，必須長期存在。而因其自身極易腐化、執法隊伍整體素質與當前執法環境不適應、行政執法監督不到位等不足，消防行政處罰自由裁量權又極易造成不當行使。那么，作為公安機關消防機構，就必須要嚴格遵循消防行政處罰自由裁量的根本原則、多途徑提升消防行政執法人員素質、強化消防行政執法監督，以此正確行使消防行政處罰自由裁量權，真正實現其存在價值。

作者：沈盤中 單位：無錫市公安消防支隊