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摘要：

行政處罰的設定是行政立法的一個重要環(huán)節(jié)，是行政機關行使社會管理職能行使處罰權的法律依據(jù)。行政處罰幾乎涉及到行政管理的方方面面，因此地方性法規(guī)在設定行政處罰時，如何把握好其中的合理性與適當性，就是本文主要研究的問題。本文以兩部城市管理行政處罰立法為背景，以當前地方性法規(guī)中城市管理行政處罰的設定現(xiàn)狀為出發(fā)點，分析其中的問題，并對完善城市管理行政處罰的設定提出一些建議。

關鍵詞：

地方性法規(guī)；城市管理；行政處罰；立法

一、引言

行政處罰權是行政權中的一項重要的權力，也是國家行政管理活動中一項有效的行政手段。近年來對行政處罰力度的不合理暴露出地方在城市管理行政處罰立法中違反上位法規(guī)定的問題，行政處罰的設置是否合理合法會對行政相對人的基本權利造成重要影響。為了對這一問題有更深入的理解，下面就以北京、上海、天津、河北四地為例對其城市管理的行政處罰的具體條例進行分析。

二、地方性法規(guī)對城市管理行政處罰設定的實證分析

1.城市大氣污染方面。《大氣污染防治法》第48條規(guī)定，向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準的，應當限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部處一萬元以上十萬元以下罰款。限期治理的決定權限和違反限期治理要求的行政處罰由國務院規(guī)定。行政處罰的種類主要是財產(chǎn)罰即罰款并規(guī)定其最低額為一萬元最高額為十萬元而且沒有加重處罰規(guī)定的情節(jié)。

1.1法律規(guī)定：對大氣排放的污染物超過國家標準和地方標準的。行為罰：責令限期治理財產(chǎn)罰；財產(chǎn)罰：罰款，一萬元以上十萬元以下。

1.2北京；一是排放不符合國家或本市大氣污染物排放和控制標準二是向大氣排放污染物超過排放總量指標。行為罰：責令限期治理；責令停業(yè)關閉，查封設施。財產(chǎn)罰：罰款，一萬元以上十萬元以下；五萬元以上五十萬元以下。

1.3上海：一是未持有排放許可證而排放主要大氣污染物；二是有排放許可證，但排放主要大氣污染物超過核定排放總量指標。行為罰：責令限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治；責令停業(yè)關閉。財產(chǎn)罰：罰款，五萬元以上五十萬元以下；一萬元以上十萬元以下。

1.4天津：一是未持有排放許可證或無臨時排放許可證排放污染物的；二是有排放許可證，但排放量超過核定排放量；三是有臨時排放許可證，但經(jīng)限期整改排放量仍超過核定標準。行為罰：責令停止排放污染物；吊銷許可證，責令限期治理；責令停業(yè)關閉財產(chǎn)罰：罰款，一萬元以上十萬元以下；一萬元以上十萬元以下。

1.5河北：被處罰的對象主要是已經(jīng)取得了持排污許可證的單位和個體經(jīng)營者未按許可證的具體規(guī)定排放污染物。行為罰：責令限期整改財產(chǎn)罰：罰款，五千元至五萬元。《防治法》只規(guī)定了向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準這一種處罰情形。針對《防治法》規(guī)定的處罰情節(jié)四地的行政處罰均在其范圍之內(nèi)而對于加重處罰的情節(jié)卻不盡相同，在加重處罰的情節(jié)即污染排放超過總指標的，北京處五萬到五十萬的罰款并可責令停業(yè)關閉查封排污設施，上海、天津也規(guī)定了責令停業(yè)關閉的行為罰但處罰數(shù)額還在一萬到十萬之間，在無證排污方面方面天津罰款數(shù)額在十萬元以下，而上海卻在五萬以上五十萬以下；河北的行為主體更細化是單位、個體經(jīng)營者，因此規(guī)定的罰款數(shù)額也更小，在五萬元以下；從上述分析可以看出，四地行政處罰的行為罰和財產(chǎn)罰的設定都符合法律規(guī)定，對于情節(jié)嚴重這一處罰情節(jié)，四地都做了不同的處罰規(guī)定，這些規(guī)定的合法性還有待進探討。

2.城市市容環(huán)境方面。國務院《城市市容和環(huán)境管理條例》第37條規(guī)定，凡不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或者設施，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門會同城市規(guī)劃行政主管部門，責令有關單位和個人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經(jīng)縣級以上人民政府批準，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門組織強制拆除，并可處以罰款。行政處罰的種類主要是行為罰責令整改或拆除和財產(chǎn)罰罰款。但對罰款數(shù)額并未作出明確規(guī)定，這就給了地方立法機構在罰款數(shù)額上一定的裁量權。

2.1法規(guī)規(guī)定：針對的是不符合容貌標準、環(huán)衛(wèi)標準的建筑物或者其他設施。行為罰：責令限期改造或拆除；責令強制拆除財產(chǎn)罰：罰款，未具體規(guī)定。

2.2北京：規(guī)定較為具體，主要涉及在臨街的建筑物擅自增加各種裝飾物，在建筑物頂部或其周圍堆放物品；及街道兩旁和主要地區(qū)的建筑物、構筑物及其他設施的設置應符合市容和環(huán)衛(wèi)標準，并應當保持干凈整潔。行為罰：責令限期改造整治；責令強制拆除。財產(chǎn)罰：罰款，五十元以上五百元以下。

2.3上海：明確規(guī)定任何單位和個人不得在街道及公路兩側以及其他公共場搭建影響城市整體形象，城市環(huán)境衛(wèi)生的臨時建筑物、構筑物或者其他設施。行為罰：責令限期改造整治。財產(chǎn)罰：罰款，五十元以上五百元以下。

2.4天津：可主要概括為違反城市容貌標準的；若對道路兩旁和風景地區(qū)之內(nèi)的建筑物進行重裝、改建的，應當經(jīng)有關部門批準，并且改建的建筑物及構筑物應符合城市容貌標準。行為罰：責令限期改正。財產(chǎn)罰：罰款，一千元以上五千元以下。

2.5河北：對于違反規(guī)定在城市建筑物、構筑物和其他設施上張貼宣傳品的單位及個人，應經(jīng)有關行政主管部門批準，并按規(guī)定的期限和地點張貼，期滿后及時撤除.行為罰：責令限期改正.財產(chǎn)罰：罰款，一百元以上五百元以下.法規(guī)規(guī)定了行為罰責令限期改造，但對罰款數(shù)額沒有規(guī)定。四地均設有責令限期改正的行為罰，在財產(chǎn)罰的罰款數(shù)額上就有一定的差別。北京、上海、河北三個地區(qū)的罰款數(shù)額就相對較低，最低罰款數(shù)額只有五十最高也只有五百，罰款數(shù)額最高的則是天津為五千。在上位法未規(guī)定行政處罰的數(shù)額時，地方性法規(guī)應如何設置其罰款數(shù)額，首先應合法其次應合理。因此北京、上海、河北三地罰款數(shù)額的設定是符合法律規(guī)定的，天津的設置是否提高了罰款數(shù)額應進一步研究。

三、城市管理行政處罰立法權行使的改進建議

在城市管理行政處罰權的設定等方面，地方立法不同程度地存在著違法創(chuàng)設、越權立法的問題，其中以法擴權、借法設罰的現(xiàn)象較為嚴重。因此需要對地方行政處罰的立法權進一步規(guī)制。法律、行政法規(guī)對給予行政處罰的行為規(guī)定的較為原則時，地方應結合本地實際情況作出具體規(guī)定。法律、行政法規(guī)對某種違法行為規(guī)定了罰款的具體數(shù)額，地方立法不能增加或減少，即使客觀情況發(fā)生了變化，也不能修改。法律、行政法規(guī)對某種行為并未設定罰款的，地方立法不能擅自設定罰款處罰。對于違法行為較輕，尚未造成嚴重后果的行為，可以依情況不設定罰款。對嚴重破壞社會管理秩序的違法行為，可以在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)增設加重罰款的情節(jié)，但也應有具體的罰款數(shù)額幅度。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國大氣污染防治法》第48條.

[2]《城市市容和環(huán)境管理條例》第37條.

[3]《行政處罰法》第46條，第49條，第53條.

[4]李國旗：《綜合行政執(zhí)法的特征及其理論類型》，《遼寧行政學院學報》2008年9月.

[5]李小娟郭俊.深刻的理論生動的實踐——第十二次全國地方立法研討會交流發(fā)言輯要（上）：地方性法規(guī)在行政處罰方面要與上位法銜接[J].《海南人大》2007年第1期.

作者:崔亞楠 單位:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學