行政變革行政法范文
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行政法是關(guān)于行政的法。[2]公共行政的變遷將直接影響行政法調(diào)整的內(nèi)容與范圍。因?yàn)椋瑲w根到底，法律是社會(huì)生活的產(chǎn)物，要受其調(diào)整對(duì)象的制約。學(xué)者朱蘇力在波斯納文集譯序中有這樣一段評(píng)語(yǔ)：“在波斯納那里，法律并不是從先驗(yàn)原則中推演出來(lái)的，法律始終附著于人類生活這個(gè)總體，法律事實(shí)上或在最終意義上只是人類生活的工具（但這并不等于工具主義），法律的來(lái)源是社會(huì)生活。從這種觀點(diǎn)來(lái)看，今天的‘好''''法律或法律發(fā)展并不是古代的’正確''''法律概念或理念的自然延伸或擴(kuò)展，而是對(duì)今天社會(huì)生活問(wèn)題的有效的并因而最終得到人們認(rèn)同的響應(yīng)。正如，工業(yè)社會(huì)采納的‘隱含契約''''侵權(quán)責(zé)任并不是因?yàn)檫@才是對(duì)侵權(quán)概念的正確演繹或正確理解，或是隱含在侵權(quán)概念之中的寓意，而是’根據(jù)新的目的作出的解釋''''.”[3]
回顧行政法的發(fā)展史，同樣可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)，對(duì)行政法的認(rèn)知實(shí)際上都深深扎根于各個(gè)階段的公共行政之中，從公共行政發(fā)展的背景中表述與闡明行政法問(wèn)題是一種歷史悠久的活動(dòng)，公共行政的變革常常催生與之相適應(yīng)的行政法理論，并使得產(chǎn)生于某一特定歷史階段的行政法理論失去其本來(lái)意義。
公共行政作為國(guó)家的一種職能，學(xué)界對(duì)其通常從兩個(gè)不同的角度來(lái)界定：一是從國(guó)家的性質(zhì)著眼，說(shuō)明行政的意義，稱為實(shí)質(zhì)意義上的行政；二是從行使職能的機(jī)關(guān)著眼，說(shuō)明行政的意義，稱為形式意義上的行政。[4]德國(guó)學(xué)界將實(shí)質(zhì)意義上的行政稱為行政活動(dòng)，即以執(zhí)行行政事務(wù)為目標(biāo)的國(guó)家活動(dòng)。學(xué)理上有兩種進(jìn)一步界實(shí)質(zhì)意義上的行政的方法。一種觀點(diǎn)是放棄概念定義，僅消極地界定行政的界限，將行政定義為既非立法也非司法的國(guó)家活動(dòng)，這種定義，從種種理由來(lái)看，是令人不滿意的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不能僅僅說(shuō)行政不是什么，而是應(yīng)當(dāng)提出積極的定義[5]，如沃爾夫、巴霍夫的著名定義：實(shí)質(zhì)意義上的公共行政是指按照特定條件或者出于特定目的，部分計(jì)劃地、自主地、創(chuàng)造性地執(zhí)行共同體事務(wù)的活動(dòng)，以及作為共同體管理人員予以任命的成員。[6]無(wú)論實(shí)質(zhì)意義上的行政還是組織意義上的行政，都是行政法的調(diào)整對(duì)象，這種說(shuō)法并不意味著行政法只是行政組織及其活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，更準(zhǔn)確的說(shuō)，行政法是并且正是調(diào)整行政與公民之間的關(guān)系、確立公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，只是其范圍限于行政上的關(guān)系而已。[7]
公共行政絕非默然靜止的河流，其隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的變革以及國(guó)家觀念的變化處于不停的變動(dòng)之中，且在不同的國(guó)度之間，因歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的影響，公共行政也呈現(xiàn)不同的態(tài)勢(shì)。公共行政的變革既可體現(xiàn)在行政活動(dòng)方面，也體現(xiàn)于行政組織方面。這兩方面的變革都會(huì)引起行政法內(nèi)容的改變。正如臺(tái)灣學(xué)者廖義銘所言，現(xiàn)代行政法的各種意識(shí)和概念之產(chǎn)生，無(wú)論是法德或是英美，都肇始于十九世紀(jì)的民主立憲國(guó)家時(shí)期，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)、當(dāng)時(shí)的文明和當(dāng)時(shí)的意識(shí)形態(tài)下，產(chǎn)生了迄今我們?nèi)袁槵樕峡诘膬r(jià)值判斷基準(zhǔn)，例如法治、三權(quán)分立、立法優(yōu)先、司法制衡、行政專業(yè)……等。因此，這些概念本身、隱藏在這些概念背后，以及伴隨著概念所衍生出的許多價(jià)值判斷，在歷經(jīng)百余年的發(fā)展后，有的歷久彌新，而大部分則早已面目全非。[8]“行政法的體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的體系，可以不斷地自我重整與自我再造，體系受到一些內(nèi)在與外在的挑戰(zhàn)，迫使體系一般化的工程不斷地重復(fù)啟動(dòng)。”[9]
以德國(guó)行政法為例，奧托﹒邁耶時(shí)代的公共行政與現(xiàn)今的公共行政已不在同一意義上使用了，以之為依托的行政法也發(fā)生了巨大的變化。“奧托﹒邁耶所處的時(shí)代，是德國(guó)從封建專制國(guó)家向具有專制和民主因素國(guó)家轉(zhuǎn)變的時(shí)期。在法學(xué)理論中，奧托﹒邁耶研究的目標(biāo)在于克服極權(quán)國(guó)家或警察國(guó)家的弊端和建立法治國(guó)家”。[10]奧托﹒邁耶時(shí)代，行政是國(guó)家的專屬活動(dòng)，他將行政界定為“是除立法和司法之外的國(guó)家活動(dòng)。”“行政從一開(kāi)始就被認(rèn)為是國(guó)家的活動(dòng)，而國(guó)家活動(dòng)是國(guó)家法律制度確定的，必須遵循其活動(dòng)的新的方式，并受立法的約束。”[11]與行政的特色相對(duì)應(yīng)，“行政法是特別用于調(diào)整作為管理者的國(guó)家和作為被管理者的臣民之間的關(guān)系的法律部門(mén)。”[12]為將行政控制在法律范圍之內(nèi)，法律優(yōu)先與法律保留被確定為行政法治的基本原則，以建立法治國(guó)。“法治國(guó)不只是通過(guò)法律把大量豐富的行政活動(dòng)限制起業(yè)，而是還要使行政塵埃在其內(nèi)部也逐漸形成一些確定內(nèi)容，以保證個(gè)人權(quán)利及個(gè)人對(duì)行政活動(dòng)可預(yù)測(cè)性。”[13]具體行政行為成為行政法研究的中心。為保護(hù)相對(duì)人公法上的權(quán)利，“行政事務(wù)中的法律保護(hù)”占據(jù)了奧托﹒梅耶著作三分之一強(qiáng)的篇幅。二戰(zhàn)前德國(guó)以國(guó)家行政為中心的公共行政雖然也經(jīng)歷了不斷的微調(diào)，但大的變革并未出現(xiàn)，“自由國(guó)家時(shí)代產(chǎn)生的行政法也在很大程度上保持了穩(wěn)定”。[14]
二次大戰(zhàn)后，德國(guó)的公共行政經(jīng)歷了大的調(diào)整，公共行政的內(nèi)涵與奧托﹒梅耶的時(shí)代相比有了極大的擴(kuò)展，行政不再限于管理，還包括提供物品和服務(wù)給付，“行政是一種服務(wù)活動(dòng)，不是為自己創(chuàng)造物品或給付，而是借助現(xiàn)成的手段提供產(chǎn)品或者給付”。實(shí)質(zhì)意義上的公共行政主體不再限于國(guó)家，而是指“人民的政治共同體可能處理的超越其成員個(gè)體的共同的、一般的事務(wù)。”[15]公共行政的種類也從傳統(tǒng)的秩序行政，擴(kuò)展到給付行政、可持續(xù)發(fā)展行政、后備行政、經(jīng)濟(jì)行政等多種形式。特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)生在公共行政領(lǐng)域的民營(yíng)化更是顛覆了公共行政的傳統(tǒng)形態(tài)。德國(guó)學(xué)者施密特﹒阿斯曼認(rèn)為，“行政法的發(fā)展取決于現(xiàn)代行政的狀況及其需求，而關(guān)于現(xiàn)代行政之狀況施密特﹒阿斯曼求助于一些非法律的概念來(lái)描述，包括風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、資訊社會(huì)、預(yù)防國(guó)家、合作國(guó)家與民營(yíng)化。以上這些概念不僅描述、分析國(guó)家與社會(huì)之種種現(xiàn)象，同時(shí)也是屬于行政政策的綱領(lǐng)概念，這些概念并且可以用來(lái)將行政法的觀察銜接行政學(xué)或國(guó)家學(xué)等鄰接諸學(xué)，它們大多也是討論行政規(guī)律文獻(xiàn)中所使用之概念。前述風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、民營(yíng)化等已經(jīng)成為全新的質(zhì)與密度的挑戰(zhàn)…[16]，如何看待發(fā)生在公共行政領(lǐng)域的這場(chǎng)變革？行政法應(yīng)當(dāng)作出何種回應(yīng)，已引起了德國(guó)行政法學(xué)界的熱烈討論，帶動(dòng)了傳統(tǒng)行政法總論改革的呼聲。”時(shí)至今日，無(wú)疑地必要作一種總括性的改革討論“。[17]至于在行政法改革范圍的命題之下，有一個(gè)導(dǎo)向式的話題，改革應(yīng)針對(duì)各論的行政法或針對(duì)包括性的體系理論？有學(xué)者主張應(yīng)從行政法的諸多課題出發(fā)以求其實(shí)現(xiàn)，國(guó)家目的即明白地顯示出諸多的行政課題，行政與行政法最后還是以此國(guó)家目的的實(shí)現(xiàn)作為目的。為求其有效實(shí)現(xiàn)，”法“應(yīng)使之適合此行政諸多課題的多元構(gòu)造。對(duì)此，施密特﹒阿斯蔓提出了不同的主張，他認(rèn)為從各論出發(fā)，將行政法自我設(shè)限的觀點(diǎn)不恰當(dāng)。行政法各論的觀點(diǎn)，為了其本體的成立，必須用一般性的體系加以輔位，一般性則是以個(gè)別性作為考察范圍。[18]不管從總論還是從各論出發(fā)，20世紀(jì)未期開(kāi)始的公共行政領(lǐng)域的變革已經(jīng)并將繼續(xù)影響德國(guó)行政法的變革。德國(guó)行政法已著手回答一些新課題，以回應(yīng)公共行政的需要。這些課題諸如：國(guó)家職能的重新定位；法律保留向給付行政的擴(kuò)張；行政任務(wù)的私有化；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用和秩序法的退縮；公共采購(gòu)法的現(xiàn)代化；擔(dān)保行政與調(diào)控行政的構(gòu)建等。[19]
英國(guó)行政法走了一條與法、德等大陸法系國(guó)家不同的路徑。從早期不承認(rèn)獨(dú)立行政法的存在到新世紀(jì)高等法院行政法庭的設(shè)立，英國(guó)行政法經(jīng)歷了了一條迂回之路。英國(guó)行政法的這種發(fā)展受制于歷史傳統(tǒng)、法律習(xí)慣、法哲學(xué)觀念、歐洲一體化等諸多復(fù)雜的因素，其中公共行政的發(fā)展是其中決定性的要素。公共行政在英國(guó)有兩個(gè)大的分水嶺，第一個(gè)分水嶺產(chǎn)生于1914年，以福利行政的興起為標(biāo)志。第二個(gè)分水嶺發(fā)生于1979年，以撒切爾夫人的自由化改革為標(biāo)志。
有人曾說(shuō)，“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人可以度過(guò)他的一生卻幾乎沒(méi)有意識(shí)到政府的存在。”[20]1914年以前，出于對(duì)干預(yù)最少國(guó)家的偏愛(ài)，英國(guó)的行政主要集中于治安、稅收、郵政等有限領(lǐng)域，雖然與二次工業(yè)革命相伴隨的工業(yè)化與城市化過(guò)程導(dǎo)致了政府事務(wù)之?dāng)?shù)量與復(fù)雜性相應(yīng)增長(zhǎng)，但干預(yù)行政仍是這個(gè)時(shí)期的主要特色。“因此行政法的主要目的，就是要保證政府權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民”。[21]規(guī)范主義所主張的控權(quán)論是這個(gè)時(shí)期行政法的主流，“行政法最接近的定義應(yīng)該說(shuō)是它是有關(guān)控制政府權(quán)力的法律。無(wú)論如何，這是此學(xué)科的核心。”[22]1914年左右英國(guó)開(kāi)始推行福利改革，行政的疆域得到極大的拓展，“從搖藍(lán)到墳?zāi)埂笔降慕o付催生了“行政國(guó)”。1945年與1975年先后執(zhí)政的工黨進(jìn)行了了兩次國(guó)有化運(yùn)動(dòng)，更使國(guó)家行政的規(guī)模空前高漲。以控權(quán)為核心的行政法開(kāi)始不能適應(yīng)與解釋公共行政的發(fā)展，“到了20世紀(jì)，行政法開(kāi)始落后”。[23]用威廉﹒羅布森的話來(lái)說(shuō)：“避免了行政法的快樂(lè)的英國(guó)人同受制于行政法的恐怖陰影的不幸的法國(guó)人之間的自得的對(duì)照靜悄悄地淡出了畫(huà)面。”[24]為與公共行政的這種新發(fā)展相適應(yīng)，19世紀(jì)20年代之后，行政法的功能主義范式出現(xiàn)，1928年羅布森出版了《司法與行政法》一書(shū)，此書(shū)被看作功能主義里程碑之作，功能主義法學(xué)提出“有必要用一種新的定義來(lái)描述法律與行政之間的關(guān)系，行政法成為有關(guān)行政的法。”[25]詹寧斯在1933年認(rèn)為，行政法由所有那些韋德要排除在外的法所構(gòu)成。“行政法是有關(guān)行政的法。它規(guī)定行政機(jī)構(gòu)的組織、權(quán)力和職責(zé)…”功能主義者在此所關(guān)注的是事情實(shí)際上是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的，這種理性思考引導(dǎo)詹寧斯將行政法學(xué)定位為一種新的、描述性的角色，日益強(qiáng)調(diào)法定的、規(guī)制性的體制，而不是判例法的一般原則。[26]功能主義將行政法的關(guān)注擴(kuò)大到公共行政的全過(guò)程，包括控權(quán)但不限于控權(quán)。“盡管詹寧斯的定義是一種描述性的定義，卻不應(yīng)被理解為這就意味著行政法不具有制約功能。在格里菲斯看來(lái)，關(guān)鍵的問(wèn)題在于應(yīng)當(dāng)為了什么而使用權(quán)力以及應(yīng)當(dāng)如何控制它”[27]（1952年）。應(yīng)該說(shuō)，功能主義是公共行政變革的產(chǎn)物，也更能回應(yīng)公共行政變革的現(xiàn)實(shí)。
1979年撒切爾政府拋棄了“舉國(guó)一致”的思想基礎(chǔ)（國(guó)家干預(yù)主義），通過(guò)嘗試新的“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和非官僚化的制度變革尋求新的政府治理模式。這一時(shí)期行政改革的主題是：私有化、分權(quán)、放松管制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、企業(yè)精神、服務(wù)質(zhì)量、對(duì)工會(huì)力量的限制。[28]這些主題被同為保守黨的梅杰政府所奉行，對(duì)英國(guó)行政法產(chǎn)生了巨大的影響，有人稱之為“市場(chǎng)導(dǎo)向型”行政法的形成[29]或“新古典行政法”的復(fù)興[30].這一時(shí)期，行政法的“黃燈理論”（Amberlighttheory）有了發(fā)展，黃燈理論主要是80年代以來(lái)一批法學(xué)家的主張，他們指責(zé)傳統(tǒng)公法理論“兩極分化”的現(xiàn)狀，認(rèn)為“走中間道路”更為可取。即在行政法的目的或功能上，強(qiáng)調(diào)在個(gè)人利益和行政利益為中心的多種利益間保持公正的平衡，在行政法的手段上，主張運(yùn)用法院內(nèi)外的多種解決方法建立行政自由裁量權(quán)的激勵(lì)和約束機(jī)制。[31]公共行政的變革極大改變了英國(guó)行政法傳統(tǒng)的顏色。
二、作為行政變革推動(dòng)裝置的行政法
法律的改變有時(shí)候會(huì)是肇因于行政實(shí)務(wù)上的改變，正如美國(guó)1946年時(shí)的新政，而有時(shí)候，則是反過(guò)來(lái)會(huì)導(dǎo)致行政實(shí)務(wù)的改變，例如美國(guó)1950和1980年代的情況。行政上的改變，是理念上和政治上改變的產(chǎn)物；而理念上的主流，會(huì)同時(shí)要求法律制度的配合作為基礎(chǔ)。[32]對(duì)于能否利用法制手段來(lái)積極地組織或者促進(jìn)社會(huì)變革的問(wèn)題，學(xué)者當(dāng)中一直存在著不同的看法。一部分人認(rèn)為以法制手段推動(dòng)有目的、有計(jì)劃的社會(huì)變革是現(xiàn)代化的基本機(jī)制和主要特征。而另一部分人則認(rèn)為，法在多數(shù)場(chǎng)合只能有助于形成社會(huì)變遷的條件，并不能直接組織這種變遷。因此必須在法與社會(huì)的各種條件的相互關(guān)聯(lián)中理解法的功能。[33]前一種推動(dòng)作用是直接的，后一種推動(dòng)作用是輔助式的。就行政變革與行政法的關(guān)系考察，作為直接推動(dòng)手段的行政法與作為輔助推動(dòng)手段的行政法在公共行政發(fā)展的不同階段都有不同層面的體現(xiàn)。
（一）作為直接推動(dòng)裝置的行政法
作為直接推動(dòng)裝置的行政法通常以公共行政改革啟動(dòng)器的面貌出現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)或政府通過(guò)制定新的規(guī)則替代舊的規(guī)則，直接引發(fā)公共行政改革。在現(xiàn)代法治國(guó)家，法律已成為公共行政的組成部分，對(duì)法律的修改是啟動(dòng)大規(guī)模公共行政改革的便捷之路。自19世紀(jì)末以來(lái)，在歐美社會(huì)由于自由放任主義受到挫折，對(duì)國(guó)家以及計(jì)劃理性的期待隨之抬頭，法律工具論以及技術(shù)官僚與職業(yè)法律家的合作也隨之得到強(qiáng)調(diào)。因此，整個(gè)20世紀(jì)的法學(xué)思想是歷史進(jìn)步的理念加關(guān)于社會(huì)工程的方法論。[34]在每次大的行政變革之中，都可找到行政法的助力。以美國(guó)20世紀(jì)30年代的新政為例，1929年，美國(guó)爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，1933年羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)力圖推行復(fù)興經(jīng)濟(jì)的新政，新政主要內(nèi)容是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)銀行、市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)的控制，完善社會(huì)保障制度，實(shí)行最低工資制等，為推行新政，許多獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，如證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦電訊委員會(huì)等得以建立。通過(guò)法律對(duì)這些管理機(jī)構(gòu)本身進(jìn)行調(diào)整，就成為一項(xiàng)十分急迫的任務(wù)了，行政法必須規(guī)定或確定這些行政機(jī)關(guān)對(duì)公民行使權(quán)力的界限范圍，明確公民對(duì)之提出申訴的權(quán)利。新發(fā)展起來(lái)的行政法律制度面臨的首要任務(wù)是使行政機(jī)構(gòu)的權(quán)合法化。在新政期間及新政以后更是如此。[35]
就總體而言，作為直接推動(dòng)裝置的行政法是通過(guò)積極的手段，創(chuàng)建一種外生秩序，用這種外生秩序引導(dǎo)行政變革，由于這種外在秩序是“由一個(gè)主體設(shè)計(jì)出來(lái)強(qiáng)加給共同體的”[36]，成功與否在很大程度上取決于設(shè)計(jì)者的知識(shí)與理性，根據(jù)哈耶克的“有限理性”與“無(wú)知觀”的命題，這種出于“人的設(shè)計(jì)”而非“人之行動(dòng)”的外生秩序[37]，其成功性存在相對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。特別是“當(dāng)試圖用外在制度來(lái)取代一個(gè)社會(huì)的所有內(nèi)在制度，就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題－就象20世紀(jì)的各種專制政體的情形一樣，它們推行越來(lái)越多損害市民社會(huì)內(nèi)在運(yùn)轉(zhuǎn)的外在規(guī)則，監(jiān)督和執(zhí)行成本急劇上升，人們的自發(fā)動(dòng)力萎靡不振，行政協(xié)調(diào)部門(mén)不堪重負(fù)。在那種情況下，外在規(guī)則常常導(dǎo)致行政失靈”。[38]20世紀(jì)90年代東歐與俄羅斯所采用的“震蕩治療”也是外在規(guī)則應(yīng)用不利的一種反觀，當(dāng)然，東歐的情況還有待進(jìn)一步觀察。
（二）作為輔助推動(dòng)裝置的行政法
作為輔助推動(dòng)裝置的行政法，是在行政變革的過(guò)程中，針對(duì)其出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行修正，使行政變革在追求效率的同時(shí)不至于損害公平、公正、平等、責(zé)任等基本公法價(jià)值。正如德國(guó)學(xué)者施密特所言，行政的課題與行政法之間并不存在直接的演繹關(guān)系。這些種種課題轉(zhuǎn)換至典型的法律規(guī)律要求，必須經(jīng)過(guò)一些中間過(guò)程。而這些中間過(guò)程是以創(chuàng)造性與想象力作為前提，并經(jīng)演繹與歸納而形成。這種演繹與歸納是一種積極的過(guò)程[39]，其積極性表現(xiàn)之一就是行政法應(yīng)對(duì)公共行政改革出現(xiàn)的問(wèn)題提供對(duì)策。以英國(guó)民營(yíng)化改革為例，改革初期由于所針對(duì)的主要是競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的公營(yíng)企業(yè)，同時(shí)對(duì)工人利益給予了較好的保障，改革并未引起較大的公法爭(zhēng)議。乃至1989年左右民營(yíng)化大規(guī)模地進(jìn)入公用事業(yè)與自然壟斷性行業(yè)并深入到政府機(jī)構(gòu)改革和社會(huì)福利改革的各個(gè)方面時(shí)，公法價(jià)值的多個(gè)領(lǐng)域被觸及，這個(gè)階段的民營(yíng)化招致了激烈的反對(duì)，“人們可能認(rèn)為公法以及公法所體現(xiàn)的公共服務(wù)精神在已實(shí)施民營(yíng)化的領(lǐng)域消失了”[40]，這種假想的公法的衰退也是歐洲大陸對(duì)英國(guó)經(jīng)驗(yàn)主要的批評(píng)之一。但事實(shí)上，英國(guó)通過(guò)法律的設(shè)計(jì)有效地避免了這一點(diǎn)，在已被民營(yíng)化的公共設(shè)施領(lǐng)域，公共服務(wù)法律有了新的增長(zhǎng)，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作進(jìn)行調(diào)整以及為弱勢(shì)群體提供基本公用需求的規(guī)制改革已使英國(guó)公共服務(wù)法律的成長(zhǎng)及發(fā)展成為可能。盡管有些不情愿，但英國(guó)政府確實(shí)對(duì)每一個(gè)民營(yíng)化后的公用事業(yè)都建立了相應(yīng)的規(guī)制機(jī)關(guān)。并有相應(yīng)的立法要求大臣和規(guī)制機(jī)關(guān)對(duì)消費(fèi)者利益，特別是那些居住在農(nóng)村的人、靠救濟(jì)金過(guò)活的人，以及殘疾人的權(quán)利予以特殊關(guān)注，這些義務(wù)的核心是為確保社會(huì)弱勢(shì)群體可以得到普及服務(wù)（universalservice）。在所有的個(gè)案中，滿足消費(fèi)者合理需要都成為立法的基本要素。這些義務(wù)在2000年《公用事業(yè)法》中得到了體現(xiàn)并進(jìn)一步被強(qiáng)調(diào)。[41]
行政法對(duì)行政變革的輔助性推動(dòng)是建立在一種理性觀察的基礎(chǔ)之上，通過(guò)觀察已經(jīng)進(jìn)行的公共行政改革，發(fā)現(xiàn)其中的公法問(wèn)題。這也可以說(shuō)是對(duì)公共行政改革的一種積極回應(yīng)。相對(duì)于作為直接推動(dòng)裝置的行政法而言，以輔助姿勢(shì)出現(xiàn)的行政法所導(dǎo)致的行政改革只能是漸進(jìn)式改革，這種改革由于只是針對(duì)某一方面的問(wèn)題提出對(duì)策，對(duì)原有社會(huì)秩序的沖擊較小。中國(guó)的公共行政改革走的就是這樣一條漸進(jìn)之路，行政法在中國(guó)公共行政的發(fā)展中，除在特定階段表現(xiàn)為直接推動(dòng)外，多對(duì)公共行政變革起了輔助性的推動(dòng)作用。早期的輔助更多地體現(xiàn)保障行政管理的順暢上，這個(gè)時(shí)期行政法的基礎(chǔ)理論被稱為“管理論”。1989年行政訴訟法的制定是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，自此，中國(guó)行政法的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向了控權(quán)，通過(guò)控權(quán)化解行政權(quán)對(duì)公民權(quán)的侵害，1996年的行政處罰法、2004年的行政許可法，以及正著手準(zhǔn)備的行政程序法都體現(xiàn)了對(duì)公共行政變革過(guò)程中公民權(quán)的保護(hù)。但這種控權(quán)式的輔助推動(dòng)因其消極性，以及偏重于對(duì)權(quán)力輸出結(jié)果的關(guān)注，使其無(wú)法對(duì)行政組織、以及行政革新的源頭問(wèn)題提出對(duì)策。進(jìn)入新世紀(jì)，民營(yíng)化改革已在中國(guó)啟動(dòng)，行政法應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)回到公共行政這個(gè)整體，從公法的角度分析民營(yíng)化中可能出現(xiàn)的公法問(wèn)題，在抑制其負(fù)面限制的同時(shí)，保證其正面效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。
三、行政變革與行政法的相互進(jìn)化
法對(duì)社會(huì)的反應(yīng)并不是單向性，也不一定是線型的。在許多場(chǎng)合，法的反應(yīng)都體現(xiàn)在法與社會(huì)的某種互動(dòng)過(guò)程之中，并導(dǎo)致法與社會(huì)的相互進(jìn)化。[42]在上述行政變革與行政法的相互關(guān)系中，行政變革要求行政法進(jìn)行重新評(píng)價(jià)和選擇，為其提供動(dòng)力與合法性支持；而行政法則一方面要對(duì)行政變革予以回應(yīng)，另一方面，力圖將這種回應(yīng)控制在公法價(jià)值體系的范疇之內(nèi)。如果行政變革與行政法的回應(yīng)保持了相對(duì)的同步與協(xié)調(diào)，則二者會(huì)呈現(xiàn)一種螺旋式上升的態(tài)勢(shì)，例如美國(guó)新政時(shí)期的轉(zhuǎn)變，造成總統(tǒng)權(quán)的大幅擴(kuò)張；而國(guó)會(huì)1946年的回應(yīng)（也就是美國(guó)行政程序法的制度），則在于建立一個(gè)能與當(dāng)時(shí)情況密切配合的立法權(quán)角色。[43]如果行政變革與行政法的發(fā)展不同步，則或者行政變革會(huì)因其正當(dāng)性支持不足，而激發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，或者行政法會(huì)因?qū)π姓兏锘貞?yīng)乏力，變得陳腐而失卻生命力。二者的不協(xié)調(diào)的后果在公共行政的發(fā)展史上都可找到明證。
發(fā)生在東歐與俄羅斯的民營(yíng)化改革可以說(shuō)是這種不協(xié)調(diào)后果的典型。在這些國(guó)家，前集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)有企業(yè)迅速、大規(guī)模出售的結(jié)果并不如創(chuàng)造者所期望的那樣。當(dāng)1990年初俄羅斯開(kāi)始大規(guī)模私有化時(shí)，它的支持者都希望，一旦私有化釋放的效率激勵(lì)扎下了根，俄羅斯經(jīng)濟(jì)就會(huì)迅速止瀉回升，并轉(zhuǎn)而上行。但這并沒(méi)有發(fā)生。1991－1998年期間所進(jìn)行的改革被俄羅斯經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝？格拉濟(jì)耶夫形容為“一場(chǎng)蓄意進(jìn)行的種族滅絕”，國(guó)民收入的絕大部分被不過(guò)200來(lái)個(gè)家族的為數(shù)很少的寡頭統(tǒng)治集團(tuán)所侵吞，最富有階層與最貧困階層之間的收入差距達(dá)到19－24倍。[44]法律建設(shè)的不足是導(dǎo)致俄羅斯“悲劇”的結(jié)構(gòu)性原因之一，缺乏有效抑制“自我交易”的法律體系，公法對(duì)行政改革反應(yīng)的遲鈍，使私有化改革在盯住效率這根繩索的同時(shí)將公正拋落，私有化改革的精英作為既得利益者不肯從公法的角度建構(gòu)利益平衡的機(jī)制，滯后的公法回應(yīng)在一定程度上導(dǎo)致了俄羅斯的“大盜竊國(guó)”。其結(jié)果正如19世紀(jì)普魯士法學(xué)家祁克所說(shuō)：“如果法律不忠于正義，只以實(shí)利為目的，那么，法律的公正嚴(yán)肅就不復(fù)存在，實(shí)利也將不能得到”。
概言，無(wú)論是行政革新或是法律的改革，都應(yīng)該以彼此為依托。法律一直都是行政發(fā)展的核心，而行政的發(fā)展，也應(yīng)是法律變革的重心，勢(shì)將一直持續(xù)下去。[45]民營(yíng)化改革已經(jīng)成為公共行政的固有場(chǎng)景，其所倡導(dǎo)的市場(chǎng)導(dǎo)向已如洪流沖擊了行政法的傳統(tǒng)價(jià)值體系。行政法應(yīng)正視這種變革，并積極作出回應(yīng)，使傳統(tǒng)行政法在民營(yíng)化變革的大時(shí)代下煥發(fā)新的生機(jī)。
