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［關(guān)鍵詞］公安消防部門；消防安全管理；一專多能；應急救援

［摘要］本文闡明了我國新時期公安消防安全管理面臨的新形勢，分析了現(xiàn)階段公安消防安全管理存在的主要問題及其原因，并在此基礎(chǔ)上對未來消防安全管理的合理走向提出了若干對策建議。在現(xiàn)代社會中，各種傳統(tǒng)的與非傳統(tǒng)的公共安全問題彼此交織、相互影響，以致消防安全服務問題愈益凸顯。

一、新時期消防安全管理面臨的新形勢

伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，地鐵、高層、異形和地下建筑，以及陸、海、空各種交通運輸工具日益增多，化學工業(yè)、石油工業(yè)、核工業(yè)等行業(yè)不斷發(fā)展，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新材料等廣泛應用，這些在給人們的生產(chǎn)生活帶來便利的同時，也使各種各樣的災害事故越來越頻繁地發(fā)生，公安消防部門滅火救援任務的復雜性和艱巨性愈發(fā)凸顯，全社會對公安消防部門有效應對突發(fā)事件也有著諸多新的期待。

一是各種災難事故高發(fā)頻發(fā)，處置難度增大。工業(yè)化國家的發(fā)展歷程表明，一個國家、一個區(qū)域的火災形勢走向與工業(yè)化發(fā)展水平密切相關(guān)。在工業(yè)化的初期、中期和后期，火災一般呈上升、平穩(wěn)和下降的趨勢。目前，我國總體上處于工業(yè)化中期階段，但我國的工業(yè)化進程具有一定的特殊性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局與西方工業(yè)化國家有很大不同，尤其是經(jīng)濟全球化使我國迅速成為產(chǎn)品制造業(yè)大國，勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資源消耗性企業(yè)大量增加，即使在經(jīng)濟較發(fā)達的東南沿海和長三角、珠三角地區(qū)，具有明顯工業(yè)化初期特征的作坊式生產(chǎn)企業(yè)仍遍布城鄉(xiāng)，現(xiàn)階段乃至今后一個時期，這種粗放增長的經(jīng)濟發(fā)展模式和低水平的加工方式，由于過于追求經(jīng)濟效益而忽略了消防安全，將致使火災危險源持續(xù)增多。［1］

國際經(jīng)驗表明，當一個國家人均GDP在1000至3000美元這一區(qū)間時，公共安全事件處于上升期，3000至5000美元時處于高發(fā)期。而我國在2008年人均GDP就已達到3260美元，正處于公共安全事件高發(fā)期。據(jù)國家統(tǒng)計局近五年的數(shù)據(jù)估算，我國每年因突發(fā)公共安全事件造成的非正常死亡人數(shù)超過20萬人，傷殘人數(shù)超過200萬；經(jīng)濟損失年均近9000億元，相當于GDP總量的3.5%，遠高于中等發(fā)達國家1－2％左右的同期水平。［2］由于我國災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高，已經(jīng)成為繼日本和美國之后，世界第三個災害損失最為嚴重的國家。災害經(jīng)濟學揭示出，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的各類災害事故問題，近年來在我國已經(jīng)集中凸顯，我國政府的應急救援能力也成為社會普遍關(guān)心的焦點問題。

二是消防部門的職能延伸，應急救援任務緊迫而繁重。2008年修訂的《消防法》第37條規(guī)定，“公安消防隊、專職消防隊按照國家規(guī)定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作”，這為消防部隊參與社會搶險提供了法律依據(jù)。《國務院辦公廳關(guān)于加強基層應急隊伍建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2009〕59號）也明確提出，“加強基層綜合性應急救援隊伍建設(shè)”，各基層政府要以公安消防隊伍及其他優(yōu)勢專業(yè)應急救援隊伍為依托，建立或確定“一專多能”的縣級綜合性應急救援隊伍，在相關(guān)突發(fā)事件發(fā)生后，立即開展救援處置工作。將“加強應急救援工作”作為公安消防部門的法定職責，在極大地拓展了消防工作職能的同時，也使公安消防部門所承擔的任務更為繁重，責任更為重大。

我國消防部隊擔負著防火滅火、搶險救災任務，是和平時期使用率最高的一支重要的應急救援力量，具有體系完整、反應迅速和戰(zhàn)斗力強等多重優(yōu)勢。在2008年“5·12”汶川大地震中，我國消防部隊以大約10%的人員投入搶救出了約26%的被救受災群眾。［3］這也從一個側(cè)面體現(xiàn)出現(xiàn)代風險社會公眾對消防這支專業(yè)搶險救援力量的依賴與需求。目前公安消防部門所承擔的綜合性應急救援任務，除了自然災害外，還要承擔諸如工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、重大交通運輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故等事故災難的應急救援，同時要協(xié)助有關(guān)專業(yè)隊伍做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件的搶險救援工作。此外，有些重大刑事案件、規(guī)模較大的群體性事件、恐怖襲擊、經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等社會安全事件也需要公安消防部門履行相應的職責。這種職能定位，必然使全社會對公安消防部門的公共安全服務水平提出更高的要求，對公共安全管理能力寄予更大的期望。

二、消防安全管理存在問題及其原因分析

改革開放以來特別是進入新世紀以來，在各級黨委政府的關(guān)心支持下，公安消防事業(yè)取得了巨大進步，公安消防安全管理水平明顯提升，消防事業(yè)整體快速發(fā)展，為加快區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展創(chuàng)造了良好的消防安全環(huán)境。但必須清醒地認識到，整體而言，現(xiàn)階段我國消防安全管理的“兩個基本矛盾”，即經(jīng)濟社會快速發(fā)展與消防基礎(chǔ)建設(shè)相對滯后的矛盾、公共安全保障需求增加與全社會防災救援能力不足的矛盾依然存在，公安消防的安全服務事業(yè)仍然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設(shè)的需要。

（一）政府消防安全理念存在偏差，消防服務職能履行弱化。消防安全事件高發(fā)、頻發(fā)、多發(fā)的現(xiàn)狀，固然與經(jīng)濟快速發(fā)展、社會急劇轉(zhuǎn)型和自然災害增多等客觀因素有關(guān)，但更多的是由于一些地方政府和有關(guān)部門對消防安全管理不重視，對預防火災的重要性認知不足等主觀因素所致。有些地方和部門在改革和發(fā)展決策過程中，缺乏應有的安全防患意識，不能正確協(xié)調(diào)好生產(chǎn)、建設(shè)與安全之間的關(guān)系，熱衷于直接管理和參與經(jīng)濟建設(shè)，為了增加地方財政收入、提高經(jīng)濟效率而形成經(jīng)濟建設(shè)上的特權(quán)主義；一些地方政府領(lǐng)導對消防安全隱患充耳不聞、避而遠之，不愿或不敢直接面對消防安全工作，致使安全問題積重難返；甚至有些地方政府運用權(quán)力干預消防執(zhí)法監(jiān)督工作，以犧牲消防安全為代價，從而造成眾多消防安全隱患。

（二）消防部門職能延伸擴展后，相應的保障條件跟進不力。消防安全事業(yè)的發(fā)展離不開地方政府的財政支持。沒有強有力的公共財政保障，消防安全事業(yè)發(fā)展必受影響，特別是在公安消防部門的職能延伸擴展以后，更需要加大地方政府的財政支持力度。當前全國普遍面臨著廣大社會成員公共需求的全面快速增長與公共產(chǎn)品嚴重短缺之間的矛盾，尤其是在經(jīng)濟較落后的地區(qū)，公共消防產(chǎn)品投入不足更加突出。究其原因，主要是傳統(tǒng)的由單一政府壟斷的消防投入嚴重不足所致。由于各級地方政府負責本行政區(qū)域的消防滅火救援的經(jīng)費和裝備保障，消防安全管理的主要經(jīng)費來自于各級地方政府的財政撥款，因而公共消防基礎(chǔ)設(shè)施、消防裝備、消防科研、消防宣傳教育以及消防安全綜合保障能力的建設(shè)很大程度上取決于地方的財政保障力度。照此，經(jīng)濟較落后的地區(qū)受制于財政壓力，無力承擔消防裝備和消防基礎(chǔ)設(shè)施的投入，消防安全事業(yè)出現(xiàn)“欠帳”問題也就不足為奇了。

同時，消防警力擴編數(shù)量受限，合同制消防員隊伍管理不科學。一方面，由于我國公安消防部隊是中國人民警察部隊序列的一支現(xiàn)役部隊，而現(xiàn)役部隊編制數(shù)量又是有限的，直接導致了消防一線工作人員數(shù)量不足，一個人往往要干幾個人的活，消防警力不足與繁重的搶險救援和社會救助的任務矛盾更加凸顯。另一方面，受到尷尬的身份定位、較低的經(jīng)濟政治待遇和繁重工作任務等因素的共同影響，合同制消防隊員和文職雇員隊伍還處于非常不穩(wěn)定的狀態(tài)，出現(xiàn)屢招屢走、頻進頻出的現(xiàn)象。此外，現(xiàn)役人事機制也影響著消防隊伍建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。頻繁的轉(zhuǎn)業(yè)、退伍和消防業(yè)務知識在轉(zhuǎn)業(yè)后的實用性很小等因素，使得消防隊伍建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展受到影響。

（三）消防安全管理模式比較單一，消防產(chǎn)品多元化供給渠道缺失。在計劃經(jīng)濟時期，我國曾一度形成了消防部門一家“替代式”、“包攬式”的消防安全管理模式。在消防安全管理領(lǐng)域，政府占有絕對的主體地位，幾乎承擔了全部的消防安全管理職能，社會各單位主體和個人對公安消防部門產(chǎn)生了嚴重的依賴思想，忽視消防安全的自我管理，普遍缺乏參與消防安全治理的意識和技能。［4］隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的推進，當前我國政府在公共產(chǎn)品和服務的供給方面承受著不斷增長的巨大壓力。在消防安全服務領(lǐng)域，傳統(tǒng)的以政府為單一主體的治理模式已然不適應時代的要求和社會發(fā)展的需要。這種過分依靠政府掌握的權(quán)力資源，通過科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)自上而下、由內(nèi)到外地進行消防安全治理的方式，不僅在其外延和內(nèi)涵上有很大的伸縮性和隨意性，而且在防火滅火、搶險救援等應對突發(fā)事件上也容易陷入“獨木難支”的困境。同時，受制于傳統(tǒng)政府強制性、支配性的行政慣性，社會力量的發(fā)育發(fā)展以及社會自我調(diào)控能力的建設(shè)出現(xiàn)嚴重遲滯。

（四）重救輕防，消防安全治理機制相對滯后。毋庸諱言，目前消防安全治理基本上還處于被動的應急階段，重應急救援，輕事前預防和善后處理工作。世界銀行早在《2000/2001世界發(fā)展報告》中曾指出，發(fā)展中國家重視準備和及時做出反應——保證應付危機情況的資源充足并隨時聽從調(diào)遣，以及在緊急情況發(fā)生后，資源能夠得到迅速發(fā)送和有效利用；發(fā)達國家則越來越重視減少或化解災害的影響。［5］這一論斷表明了包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家重視突發(fā)公共事件的現(xiàn)場應急處理，忽視風險的預防和事后影響的化解。《消防法》明確規(guī)定消防部隊的具體任務是“消”和“防”，重點在于“防”，但事實上現(xiàn)階段的消防服務偏重于應急管理，即滅火和參加各種搶險救援行動，在防火監(jiān)督檢查方面的力度還不夠強、不夠深入，缺乏積極主動性，基本上還處于“以任務完成工作”的階段。

公共安全管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，其核心是要有一套行之有效的管理機制。但現(xiàn)實情況表明，許多地方的消防安全治理機制明顯滯后。我國消防部門受到雙重體制的領(lǐng)導，體制的不順往往造成消防工作不順暢，消防官兵在實際工作中往往處于比較尷尬的局面。由于政府、相關(guān)部門的消防管理責任不清，遇事相互推諉，致使政府和相關(guān)部門在消防管理和服務職能弱化,長期以來形成的消防部門唱“獨角戲”的局面仍難以改變。現(xiàn)有的消防安全管理系統(tǒng)中的預防機制和善后處理機制不夠健全，與成熟的公共安全管理還存在相當大的距離。

（五）消防監(jiān)管體系建設(shè)不到位，消防安全責任難以落實。受雙重領(lǐng)導體制的影響，消防部門有些單位同時受到多個部門的領(lǐng)導和監(jiān)管，而相關(guān)部門監(jiān)管又不協(xié)調(diào)，致使多頭監(jiān)管、重復監(jiān)管的現(xiàn)象依然存在。在利益的驅(qū)使下，消防監(jiān)管從義務性的工作變成了一種互相爭奪的資源。當監(jiān)管有利可圖，政府各相關(guān)部門之間爭權(quán)奪利，當問題棘手又無利可圖時，或者出現(xiàn)安全問題時，部門之間互相推諉扯皮，推卸責任。這種無序的、紊亂的監(jiān)管體制必然使消防監(jiān)管不能發(fā)揮應有的效用。同時，消防安全監(jiān)督的長效機制落實缺乏力度，火災隱患監(jiān)督整改工作面臨壓力較大。火災隱患舉報、公示、政府掛牌督辦、部門聯(lián)合執(zhí)法等長效機制還不夠健全，隱患整改措施難以落實，整治成效難以鞏固，整治工作尚未形成強大合力。

與此同時，消防安全責任追究和考評機制不健全。在企業(yè)改制、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，一些企業(yè)和單位未能正確處理好經(jīng)濟與安全、生產(chǎn)與安全、效益與安全等之間的關(guān)系。沒有建立切實可行的逐級消防安全責任制和崗位安全責任制，有的單位建立了制度，但不抓落實，形同虛設(shè)。［6］雖然《消防法》規(guī)定消防工作實行“政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責”的消防安全責任機制，但是相應主體的責任沒有明晰化、責任追究體系沒有詳細化，也沒有建立定期組織考評政府和相關(guān)部門消防安全職責落實情況的機制。致使相當部分政府和企事業(yè)單位的消防安全責任只停留在書面簽訂階段，“以文件貫徹文件，以會議落實會議”的現(xiàn)象比較普遍，一旦出現(xiàn)消防安全問題，首當其沖的往往是消防部門，相關(guān)的責任當事人卻得不到應有的懲罰，從而導致火災隱患治理責任不能切實有效地落實。

三、完善消防安全管理的對策思路

（一）以人為本：消防安全管理的核心向度。“任何變革都從理念或者價值層面開始，同樣，任何不適應都是從理念層面或者價值層面開始的。”［7］換句話說，正確的理念能為消防安全管理的價值取向作出規(guī)范性和引導性的判斷。可以說，以人為本，首先要做到以人的生命為本；科學發(fā)展，首要的是安全發(fā)展；構(gòu)建和諧社會，關(guān)鍵的是構(gòu)建平安社會。

對于消防安全管理來說，以人為本這一核心價值至少指涉兩個方面：一是消防安全管理應始終圍繞公共利益展開，始終將公眾的生命財產(chǎn)安全作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。在當前強調(diào)加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的背景下，政府及其相關(guān)部門可能面臨著多重價值目標的選擇，但始終不能偏離和拋棄的是保證人民生命財產(chǎn)安全這一基本旨歸。各地、各有關(guān)部門要在戰(zhàn)略的高度上充分重視消防安全的極端重要性。二是消防安全管理應致力于實現(xiàn)消防官兵的全面發(fā)展，努力建設(shè)一支“忠誠可靠、服務人民、竭誠奉獻”的消防隊伍。打造公安消防鐵軍是推進消防事業(yè)發(fā)展進步的創(chuàng)新之舉，是全面提升消防部隊戰(zhàn)斗力水平的強警之策，是體現(xiàn)消防工作核心價值和使命宗旨的客觀要求。各級公安消防部門要堅持以人為本，切實加強消防官兵的思想政治建設(shè)，提高消防官兵的文化素質(zhì)和消防技能，關(guān)注消防官兵個人的成長與健康，從而促進消防部隊整體素質(zhì)和安全管理能力的躍升。

（二）破立結(jié)合：消防安全管理的制度重構(gòu)。制度是所有規(guī)則的集合，制度失范必然導致治理失序。“對于治理來說，技術(shù)創(chuàng)新能否提高治理的績效存在著成功和失敗兩種可能；而制度創(chuàng)新作為一種能帶來規(guī)則發(fā)生根本性變化的創(chuàng)新，則必然提高治理的績效。”［8］不可否認，新《消防法》頒布實施以來，各地在消防安全管理的理論和實踐探索上取得了不少令人可喜的成績，但目前有關(guān)消防安全管理的制度性研究仍相對匱乏，內(nèi)在統(tǒng)一的消防安全管理制度體系尚未完善。因此，必須完善消防法律法規(guī)體系這一消防安全管理的基礎(chǔ)性工作，當前要特別重視消防安全管理的立法調(diào)研，抓緊建立一套權(quán)威的、針對性和可操作性強的配套法規(guī)，破除因立法供給不足或一些規(guī)章制度不統(tǒng)一而引發(fā)的矛盾問題，確保消防安全管理工作的開展有法可依。

具體而言，一是要建立科學的消防決策責任追究制，扎實推進消防決策的科學化與民主化，破除非程序性決策程序化造成的決策遲滯現(xiàn)象或因決策權(quán)限過分集中造成的決策失誤現(xiàn)象。二是要建立透明公開的消防執(zhí)行責任制，規(guī)范消防行政處罰自由裁量權(quán)，嚴密執(zhí)法程序，破除諸如一些地方和部門為了吸引投資，盲目簡化審批環(huán)節(jié)，降低審批標準，給火災發(fā)生埋下隱患的亂作為現(xiàn)象。三是建立消防過錯追究制，厘清消防部門與企業(yè)、個人的責任擔當，完善現(xiàn)代行政問責，及時發(fā)現(xiàn)并解決傾向性問題，化解以往因消防工作權(quán)責失衡造成的矛盾糾紛現(xiàn)象。四是建立完善的消防執(zhí)法監(jiān)督制度，整合監(jiān)管力量，積極推行聯(lián)合執(zhí)法和綜合執(zhí)法，維護消防執(zhí)法的公平與正義。五是建立科學的執(zhí)法質(zhì)量考評制度，堅持運用定性考核與定量考核相結(jié)合、動態(tài)考核與靜態(tài)考核相結(jié)合、行為主體與管理標的相結(jié)合、日常考核與應急管理考核相結(jié)合、內(nèi)部考核與外部考核相結(jié)合等多元立體考核方式，真正實現(xiàn)消防安全管理新突破。

（三）一主多元：消防安全管理的模式選擇。現(xiàn)有的事實證明，當前防火、滅火等幾乎所有的消防以及社會救援任務，單憑消防部門的一己之力已無法繼續(xù)維系，所以，當務之急是要求消防部門必須在治理結(jié)構(gòu)上盡快作出轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，是“充分發(fā)揮地方政府體制所擁有的動能，這來自于憲政結(jié)構(gòu)的鋪設(shè)，來自于體制各個部位相應的權(quán)力和責任的互動，來自于相關(guān)權(quán)力機關(guān)強有力的制約，也來自于社會對開放的政府體系的監(jiān)督與參與。”［9］地方政府應認真反思過去試圖依賴消防部門通過大規(guī)模干預以改造和重塑消防安全所帶來的難局，把不該由消防部門管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由消防部門管理的事項切實管好，實現(xiàn)在縱向?qū)蛹壣蠌膫鹘y(tǒng)的集權(quán)式、尖塔型結(jié)構(gòu)形式向分權(quán)式、扁平型結(jié)構(gòu)形式轉(zhuǎn)變，在橫向?qū)蛹壣蠌闹貨Q策、執(zhí)行輕監(jiān)督、咨詢、信息向各部門的協(xié)調(diào)平衡轉(zhuǎn)變，著力探索從單一的安全管理向多元合作的“一主多元”的復合治理模式轉(zhuǎn)變。

（四）一專多能：消防安全管理的能力跨越。在傳統(tǒng)消防安全的視角下，消防部隊的職責主要是滅火和防火，這也是“消防”二字的本源之義，然而隨著公共安全形勢的急劇轉(zhuǎn)型，消防部隊亦越來越多地承擔起了一些非傳統(tǒng)消防安全的救援任務。事實表明，當前公安消防部門實際承擔的其他災難事故的應急救援工作量，已經(jīng)達到超過了火災撲救的救援量。這就為消防安全管理開釋了這樣一個信號：消防部隊任務擔當?shù)奶厥庑詻Q定了消防安全的治理形態(tài)不僅是結(jié)構(gòu)意義上的，而且是能力意義上的，它不僅需要先進消防裝備作為保障，同時也需要較強的綜合能力作為支撐。為此，要有效應對各項傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)應急救援任務，消防部隊必須明確社會搶險救援的重要意義，拓寬消防業(yè)務訓練范圍，堅持科學施訓，注重技能和戰(zhàn)術(shù)訓練，加快熟悉和使用高新裝備與技術(shù)，走出“舊的方法不管用，新的方法不會用”的困境，充分發(fā)揮新技術(shù)、新方法、新裝備在實際作戰(zhàn)中的效能。

（五）固本強基：消防安全管理的發(fā)展內(nèi)質(zhì)。雖然消防安全事故的發(fā)生在很大層面上是一種非常的、暫時的、例外的狀態(tài)，但實證與理性告訴我們：絕大多數(shù)消防安全事故發(fā)生的根本原因在于社會，治理消防安全事故的根本力量也在社會。消防部門要善用各種媒介與載體，加大消防法規(guī)和消防知識的宣傳力度，推動消防宣傳工作進農(nóng)村、進學校、進社區(qū)、進單位、進企業(yè)，積極營造強大的消防宣傳輿論氛圍，增強社會公眾的消防安全意識，提升社會公眾對消防安全的認知能力。要加強與各基層政府、居委會和村委會以及相關(guān)企事業(yè)單位的聯(lián)合，盡快開展消防安全評估工作和應急情景訓練，提高社會公眾自救與互救的技能，培養(yǎng)社會公眾良好的應急心理素質(zhì),逐步形成全社會“大消防”的基本格局。