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［關(guān)鍵詞］公安消防部門(mén)；消防安全管理；一專(zhuān)多能；應(yīng)急救援

［摘要］本文闡明了我國(guó)新時(shí)期公安消防安全管理面臨的新形勢(shì)，分析了現(xiàn)階段公安消防安全管理存在的主要問(wèn)題及其原因，并在此基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)消防安全管理的合理走向提出了若干對(duì)策建議。在現(xiàn)代社會(huì)中，各種傳統(tǒng)的與非傳統(tǒng)的公共安全問(wèn)題彼此交織、相互影響，以致消防安全服務(wù)問(wèn)題愈益凸顯。

一、新時(shí)期消防安全管理面臨的新形勢(shì)

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，地鐵、高層、異形和地下建筑，以及陸、海、空各種交通運(yùn)輸工具日益增多，化學(xué)工業(yè)、石油工業(yè)、核工業(yè)等行業(yè)不斷發(fā)展，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新材料等廣泛應(yīng)用，這些在給人們的生產(chǎn)生活帶來(lái)便利的同時(shí)，也使各種各樣的災(zāi)害事故越來(lái)越頻繁地發(fā)生，公安消防部門(mén)滅火救援任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性愈發(fā)凸顯，全社會(huì)對(duì)公安消防部門(mén)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件也有著諸多新的期待。

一是各種災(zāi)難事故高發(fā)頻發(fā)，處置難度增大。工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展歷程表明，一個(gè)國(guó)家、一個(gè)區(qū)域的火災(zāi)形勢(shì)走向與工業(yè)化發(fā)展水平密切相關(guān)。在工業(yè)化的初期、中期和后期，火災(zāi)一般呈上升、平穩(wěn)和下降的趨勢(shì)。目前，我國(guó)總體上處于工業(yè)化中期階段，但我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程具有一定的特殊性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局與西方工業(yè)化國(guó)家有很大不同，尤其是經(jīng)濟(jì)全球化使我國(guó)迅速成為產(chǎn)品制造業(yè)大國(guó)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資源消耗性企業(yè)大量增加，即使在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東南沿海和長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，具有明顯工業(yè)化初期特征的作坊式生產(chǎn)企業(yè)仍遍布城鄉(xiāng)，現(xiàn)階段乃至今后一個(gè)時(shí)期，這種粗放增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和低水平的加工方式，由于過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略了消防安全，將致使火災(zāi)危險(xiǎn)源持續(xù)增多。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家人均GDP在1000至3000美元這一區(qū)間時(shí)，公共安全事件處于上升期，3000至5000美元時(shí)處于高發(fā)期。而我國(guó)在2008年人均GDP就已達(dá)到3260美元，正處于公共安全事件高發(fā)期。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局近五年的數(shù)據(jù)估算，我國(guó)每年因突發(fā)公共安全事件造成的非正常死亡人數(shù)超過(guò)20萬(wàn)人，傷殘人數(shù)超過(guò)200萬(wàn)；經(jīng)濟(jì)損失年均近9000億元，相當(dāng)于GDP總量的3.5%，遠(yuǎn)高于中等發(fā)達(dá)國(guó)家1－2％左右的同期水平。［2］由于我國(guó)災(zāi)害種類(lèi)多、分布地域廣、發(fā)生頻率高，已經(jīng)成為繼日本和美國(guó)之后，世界第三個(gè)災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的國(guó)家。災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)揭示出，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的各類(lèi)災(zāi)害事故問(wèn)題，近年來(lái)在我國(guó)已經(jīng)集中凸顯，我國(guó)政府的應(yīng)急救援能力也成為社會(huì)普遍關(guān)心的焦點(diǎn)問(wèn)題。

二是消防部門(mén)的職能延伸，應(yīng)急救援任務(wù)緊迫而繁重。2008年修訂的《消防法》第37條規(guī)定，“公安消防隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)按照國(guó)家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作”，這為消防部隊(duì)參與社會(huì)搶險(xiǎn)提供了法律依據(jù)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕59號(hào)）也明確提出，“加強(qiáng)基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)”，各基層政府要以公安消防隊(duì)伍及其他優(yōu)勢(shì)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍為依托，建立或確定“一專(zhuān)多能”的縣級(jí)綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，在相關(guān)突發(fā)事件發(fā)生后，立即開(kāi)展救援處置工作。將“加強(qiáng)應(yīng)急救援工作”作為公安消防部門(mén)的法定職責(zé)，在極大地拓展了消防工作職能的同時(shí)，也使公安消防部門(mén)所承擔(dān)的任務(wù)更為繁重，責(zé)任更為重大。

我國(guó)消防部隊(duì)擔(dān)負(fù)著防火滅火、搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)，是和平時(shí)期使用率最高的一支重要的應(yīng)急救援力量，具有體系完整、反應(yīng)迅速和戰(zhàn)斗力強(qiáng)等多重優(yōu)勢(shì)。在2008年“5·12”汶川大地震中，我國(guó)消防部隊(duì)以大約10%的人員投入搶救出了約26%的被救受災(zāi)群眾。［3］這也從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公眾對(duì)消防這支專(zhuān)業(yè)搶險(xiǎn)救援力量的依賴與需求。目前公安消防部門(mén)所承擔(dān)的綜合性應(yīng)急救援任務(wù)，除了自然災(zāi)害外，還要承擔(dān)諸如工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類(lèi)安全事故、重大交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故等事故災(zāi)難的應(yīng)急救援，同時(shí)要協(xié)助有關(guān)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件的搶險(xiǎn)救援工作。此外，有些重大刑事案件、規(guī)模較大的群體性事件、恐怖襲擊、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等社會(huì)安全事件也需要公安消防部門(mén)履行相應(yīng)的職責(zé)。這種職能定位，必然使全社會(huì)對(duì)公安消防部門(mén)的公共安全服務(wù)水平提出更高的要求，對(duì)公共安全管理能力寄予更大的期望。

二、消防安全管理存在問(wèn)題及其原因分析

改革開(kāi)放以來(lái)特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在各級(jí)黨委政府的關(guān)心支持下，公安消防事業(yè)取得了巨大進(jìn)步，公安消防安全管理水平明顯提升，消防事業(yè)整體快速發(fā)展，為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的消防安全環(huán)境。但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，整體而言，現(xiàn)階段我國(guó)消防安全管理的“兩個(gè)基本矛盾”，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與消防基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)滯后的矛盾、公共安全保障需求增加與全社會(huì)防災(zāi)救援能力不足的矛盾依然存在，公安消防的安全服務(wù)事業(yè)仍然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)的需要。

（一）政府消防安全理念存在偏差，消防服務(wù)職能履行弱化。消防安全事件高發(fā)、頻發(fā)、多發(fā)的現(xiàn)狀，固然與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和自然災(zāi)害增多等客觀因素有關(guān)，但更多的是由于一些地方政府和有關(guān)部門(mén)對(duì)消防安全管理不重視，對(duì)預(yù)防火災(zāi)的重要性認(rèn)知不足等主觀因素所致。有些地方和部門(mén)在改革和發(fā)展決策過(guò)程中，缺乏應(yīng)有的安全防患意識(shí)，不能正確協(xié)調(diào)好生產(chǎn)、建設(shè)與安全之間的關(guān)系，熱衷于直接管理和參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為了增加地方財(cái)政收入、提高經(jīng)濟(jì)效率而形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的特權(quán)主義；一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)消防安全隱患充耳不聞、避而遠(yuǎn)之，不愿或不敢直接面對(duì)消防安全工作，致使安全問(wèn)題積重難返；甚至有些地方政府運(yùn)用權(quán)力干預(yù)消防執(zhí)法監(jiān)督工作，以犧牲消防安全為代價(jià)，從而造成眾多消防安全隱患。

（二）消防部門(mén)職能延伸擴(kuò)展后，相應(yīng)的保障條件跟進(jìn)不力。消防安全事業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)地方政府的財(cái)政支持。沒(méi)有強(qiáng)有力的公共財(cái)政保障，消防安全事業(yè)發(fā)展必受影響，特別是在公安消防部門(mén)的職能延伸擴(kuò)展以后，更需要加大地方政府的財(cái)政支持力度。當(dāng)前全國(guó)普遍面臨著廣大社會(huì)成員公共需求的全面快速增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺之間的矛盾，尤其是在經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，公共消防產(chǎn)品投入不足更加突出。究其原因，主要是傳統(tǒng)的由單一政府壟斷的消防投入嚴(yán)重不足所致。由于各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的消防滅火救援的經(jīng)費(fèi)和裝備保障，消防安全管理的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)自于各級(jí)地方政府的財(cái)政撥款，因而公共消防基礎(chǔ)設(shè)施、消防裝備、消防科研、消防宣傳教育以及消防安全綜合保障能力的建設(shè)很大程度上取決于地方的財(cái)政保障力度。照此，經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)受制于財(cái)政壓力，無(wú)力承擔(dān)消防裝備和消防基礎(chǔ)設(shè)施的投入，消防安全事業(yè)出現(xiàn)“欠帳”問(wèn)題也就不足為奇了。

同時(shí)，消防警力擴(kuò)編數(shù)量受限，合同制消防員隊(duì)伍管理不科學(xué)。一方面，由于我國(guó)公安消防部隊(duì)是中國(guó)人民警察部隊(duì)序列的一支現(xiàn)役部隊(duì)，而現(xiàn)役部隊(duì)編制數(shù)量又是有限的，直接導(dǎo)致了消防一線工作人員數(shù)量不足，一個(gè)人往往要干幾個(gè)人的活，消防警力不足與繁重的搶險(xiǎn)救援和社會(huì)救助的任務(wù)矛盾更加凸顯。另一方面，受到尷尬的身份定位、較低的經(jīng)濟(jì)政治待遇和繁重工作任務(wù)等因素的共同影響，合同制消防隊(duì)員和文職雇員隊(duì)伍還處于非常不穩(wěn)定的狀態(tài)，出現(xiàn)屢招屢走、頻進(jìn)頻出的現(xiàn)象。此外，現(xiàn)役人事機(jī)制也影響著消防隊(duì)伍建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。頻繁的轉(zhuǎn)業(yè)、退伍和消防業(yè)務(wù)知識(shí)在轉(zhuǎn)業(yè)后的實(shí)用性很小等因素，使得消防隊(duì)伍建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展受到影響。

（三）消防安全管理模式比較單一，消防產(chǎn)品多元化供給渠道缺失。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)曾一度形成了消防部門(mén)一家“替代式”、“包攬式”的消防安全管理模式。在消防安全管理領(lǐng)域，政府占有絕對(duì)的主體地位，幾乎承擔(dān)了全部的消防安全管理職能，社會(huì)各單位主體和個(gè)人對(duì)公安消防部門(mén)產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴思想，忽視消防安全的自我管理，普遍缺乏參與消防安全治理的意識(shí)和技能。［4］隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，當(dāng)前我國(guó)政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方面承受著不斷增長(zhǎng)的巨大壓力。在消防安全服務(wù)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的以政府為單一主體的治理模式已然不適應(yīng)時(shí)代的要求和社會(huì)發(fā)展的需要。這種過(guò)分依靠政府掌握的權(quán)力資源，通過(guò)科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)自上而下、由內(nèi)到外地進(jìn)行消防安全治理的方式，不僅在其外延和內(nèi)涵上有很大的伸縮性和隨意性，而且在防火滅火、搶險(xiǎn)救援等應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上也容易陷入“獨(dú)木難支”的困境。同時(shí)，受制于傳統(tǒng)政府強(qiáng)制性、支配性的行政慣性，社會(huì)力量的發(fā)育發(fā)展以及社會(huì)自我調(diào)控能力的建設(shè)出現(xiàn)嚴(yán)重遲滯。

（四）重救輕防，消防安全治理機(jī)制相對(duì)滯后。毋庸諱言，目前消防安全治理基本上還處于被動(dòng)的應(yīng)急階段，重應(yīng)急救援，輕事前預(yù)防和善后處理工作。世界銀行早在《2000/2001世界發(fā)展報(bào)告》中曾指出，發(fā)展中國(guó)家重視準(zhǔn)備和及時(shí)做出反應(yīng)——保證應(yīng)付危機(jī)情況的資源充足并隨時(shí)聽(tīng)從調(diào)遣，以及在緊急情況發(fā)生后，資源能夠得到迅速發(fā)送和有效利用；發(fā)達(dá)國(guó)家則越來(lái)越重視減少或化解災(zāi)害的影響。［5］這一論斷表明了包括中國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家重視突發(fā)公共事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處理，忽視風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和事后影響的化解。《消防法》明確規(guī)定消防部隊(duì)的具體任務(wù)是“消”和“防”，重點(diǎn)在于“防”，但事實(shí)上現(xiàn)階段的消防服務(wù)偏重于應(yīng)急管理，即滅火和參加各種搶險(xiǎn)救援行動(dòng)，在防火監(jiān)督檢查方面的力度還不夠強(qiáng)、不夠深入，缺乏積極主動(dòng)性，基本上還處于“以任務(wù)完成工作”的階段。

公共安全管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其核心是要有一套行之有效的管理機(jī)制。但現(xiàn)實(shí)情況表明，許多地方的消防安全治理機(jī)制明顯滯后。我國(guó)消防部門(mén)受到雙重體制的領(lǐng)導(dǎo)，體制的不順往往造成消防工作不順暢，消防官兵在實(shí)際工作中往往處于比較尷尬的局面。由于政府、相關(guān)部門(mén)的消防管理責(zé)任不清，遇事相互推諉，致使政府和相關(guān)部門(mén)在消防管理和服務(wù)職能弱化,長(zhǎng)期以來(lái)形成的消防部門(mén)唱“獨(dú)角戲”的局面仍難以改變。現(xiàn)有的消防安全管理系統(tǒng)中的預(yù)防機(jī)制和善后處理機(jī)制不夠健全，與成熟的公共安全管理還存在相當(dāng)大的距離。

（五）消防監(jiān)管體系建設(shè)不到位，消防安全責(zé)任難以落實(shí)。受雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，消防部門(mén)有些單位同時(shí)受到多個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，而相關(guān)部門(mén)監(jiān)管又不協(xié)調(diào)，致使多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象依然存在。在利益的驅(qū)使下，消防監(jiān)管從義務(wù)性的工作變成了一種互相爭(zhēng)奪的資源。當(dāng)監(jiān)管有利可圖，政府各相關(guān)部門(mén)之間爭(zhēng)權(quán)奪利，當(dāng)問(wèn)題棘手又無(wú)利可圖時(shí)，或者出現(xiàn)安全問(wèn)題時(shí)，部門(mén)之間互相推諉扯皮，推卸責(zé)任。這種無(wú)序的、紊亂的監(jiān)管體制必然使消防監(jiān)管不能發(fā)揮應(yīng)有的效用。同時(shí)，消防安全監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制落實(shí)缺乏力度，火災(zāi)隱患監(jiān)督整改工作面臨壓力較大。火災(zāi)隱患舉報(bào)、公示、政府掛牌督辦、部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法等長(zhǎng)效機(jī)制還不夠健全，隱患整改措施難以落實(shí)，整治成效難以鞏固，整治工作尚未形成強(qiáng)大合力。

與此同時(shí)，消防安全責(zé)任追究和考評(píng)機(jī)制不健全。在企業(yè)改制、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，一些企業(yè)和單位未能正確處理好經(jīng)濟(jì)與安全、生產(chǎn)與安全、效益與安全等之間的關(guān)系。沒(méi)有建立切實(shí)可行的逐級(jí)消防安全責(zé)任制和崗位安全責(zé)任制，有的單位建立了制度，但不抓落實(shí)，形同虛設(shè)。［6］雖然《消防法》規(guī)定消防工作實(shí)行“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)”的消防安全責(zé)任機(jī)制，但是相應(yīng)主體的責(zé)任沒(méi)有明晰化、責(zé)任追究體系沒(méi)有詳細(xì)化，也沒(méi)有建立定期組織考評(píng)政府和相關(guān)部門(mén)消防安全職責(zé)落實(shí)情況的機(jī)制。致使相當(dāng)部分政府和企事業(yè)單位的消防安全責(zé)任只停留在書(shū)面簽訂階段，“以文件貫徹文件，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”的現(xiàn)象比較普遍，一旦出現(xiàn)消防安全問(wèn)題，首當(dāng)其沖的往往是消防部門(mén)，相關(guān)的責(zé)任當(dāng)事人卻得不到應(yīng)有的懲罰，從而導(dǎo)致火災(zāi)隱患治理責(zé)任不能切實(shí)有效地落實(shí)。

三、完善消防安全管理的對(duì)策思路

（一）以人為本：消防安全管理的核心向度。“任何變革都從理念或者價(jià)值層面開(kāi)始，同樣，任何不適應(yīng)都是從理念層面或者價(jià)值層面開(kāi)始的。”［7］換句話說(shuō)，正確的理念能為消防安全管理的價(jià)值取向作出規(guī)范性和引導(dǎo)性的判斷。可以說(shuō)，以人為本，首先要做到以人的生命為本；科學(xué)發(fā)展，首要的是安全發(fā)展；構(gòu)建和諧社會(huì)，關(guān)鍵的是構(gòu)建平安社會(huì)。

對(duì)于消防安全管理來(lái)說(shuō)，以人為本這一核心價(jià)值至少指涉兩個(gè)方面：一是消防安全管理應(yīng)始終圍繞公共利益展開(kāi)，始終將公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的背景下，政府及其相關(guān)部門(mén)可能面臨著多重價(jià)值目標(biāo)的選擇，但始終不能偏離和拋棄的是保證人民生命財(cái)產(chǎn)安全這一基本旨?xì)w。各地、各有關(guān)部門(mén)要在戰(zhàn)略的高度上充分重視消防安全的極端重要性。二是消防安全管理應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)消防官兵的全面發(fā)展，努力建設(shè)一支“忠誠(chéng)可靠、服務(wù)人民、竭誠(chéng)奉獻(xiàn)”的消防隊(duì)伍。打造公安消防鐵軍是推進(jìn)消防事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的創(chuàng)新之舉，是全面提升消防部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力水平的強(qiáng)警之策，是體現(xiàn)消防工作核心價(jià)值和使命宗旨的客觀要求。各級(jí)公安消防部門(mén)要堅(jiān)持以人為本，切實(shí)加強(qiáng)消防官兵的思想政治建設(shè)，提高消防官兵的文化素質(zhì)和消防技能，關(guān)注消防官兵個(gè)人的成長(zhǎng)與健康，從而促進(jìn)消防部隊(duì)整體素質(zhì)和安全管理能力的躍升。

（二）破立結(jié)合：消防安全管理的制度重構(gòu)。制度是所有規(guī)則的集合，制度失范必然導(dǎo)致治理失序。“對(duì)于治理來(lái)說(shuō)，技術(shù)創(chuàng)新能否提高治理的績(jī)效存在著成功和失敗兩種可能；而制度創(chuàng)新作為一種能帶來(lái)規(guī)則發(fā)生根本性變化的創(chuàng)新，則必然提高治理的績(jī)效。”［8］不可否認(rèn)，新《消防法》頒布實(shí)施以來(lái)，各地在消防安全管理的理論和實(shí)踐探索上取得了不少令人可喜的成績(jī)，但目前有關(guān)消防安全管理的制度性研究仍相對(duì)匱乏，內(nèi)在統(tǒng)一的消防安全管理制度體系尚未完善。因此，必須完善消防法律法規(guī)體系這一消防安全管理的基礎(chǔ)性工作，當(dāng)前要特別重視消防安全管理的立法調(diào)研，抓緊建立一套權(quán)威的、針對(duì)性和可操作性強(qiáng)的配套法規(guī)，破除因立法供給不足或一些規(guī)章制度不統(tǒng)一而引發(fā)的矛盾問(wèn)題，確保消防安全管理工作的開(kāi)展有法可依。

具體而言，一是要建立科學(xué)的消防決策責(zé)任追究制，扎實(shí)推進(jìn)消防決策的科學(xué)化與民主化，破除非程序性決策程序化造成的決策遲滯現(xiàn)象或因決策權(quán)限過(guò)分集中造成的決策失誤現(xiàn)象。二是要建立透明公開(kāi)的消防執(zhí)行責(zé)任制，規(guī)范消防行政處罰自由裁量權(quán)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，破除諸如一些地方和部門(mén)為了吸引投資，盲目簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，降低審批標(biāo)準(zhǔn)，給火災(zāi)發(fā)生埋下隱患的亂作為現(xiàn)象。三是建立消防過(guò)錯(cuò)追究制，厘清消防部門(mén)與企業(yè)、個(gè)人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，完善現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決傾向性問(wèn)題，化解以往因消防工作權(quán)責(zé)失衡造成的矛盾糾紛現(xiàn)象。四是建立完善的消防執(zhí)法監(jiān)督制度，整合監(jiān)管力量，積極推行聯(lián)合執(zhí)法和綜合執(zhí)法，維護(hù)消防執(zhí)法的公平與正義。五是建立科學(xué)的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度，堅(jiān)持運(yùn)用定性考核與定量考核相結(jié)合、動(dòng)態(tài)考核與靜態(tài)考核相結(jié)合、行為主體與管理標(biāo)的相結(jié)合、日常考核與應(yīng)急管理考核相結(jié)合、內(nèi)部考核與外部考核相結(jié)合等多元立體考核方式，真正實(shí)現(xiàn)消防安全管理新突破。

（三）一主多元：消防安全管理的模式選擇。現(xiàn)有的事實(shí)證明，當(dāng)前防火、滅火等幾乎所有的消防以及社會(huì)救援任務(wù)，單憑消防部門(mén)的一己之力已無(wú)法繼續(xù)維系，所以，當(dāng)務(wù)之急是要求消防部門(mén)必須在治理結(jié)構(gòu)上盡快作出轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，是“充分發(fā)揮地方政府體制所擁有的動(dòng)能，這來(lái)自于憲政結(jié)構(gòu)的鋪設(shè)，來(lái)自于體制各個(gè)部位相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任的互動(dòng)，來(lái)自于相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的制約，也來(lái)自于社會(huì)對(duì)開(kāi)放的政府體系的監(jiān)督與參與。”［9］地方政府應(yīng)認(rèn)真反思過(guò)去試圖依賴消防部門(mén)通過(guò)大規(guī)模干預(yù)以改造和重塑消防安全所帶來(lái)的難局，把不該由消防部門(mén)管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由消防部門(mén)管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，實(shí)現(xiàn)在縱向?qū)蛹?jí)上從傳統(tǒng)的集權(quán)式、尖塔型結(jié)構(gòu)形式向分權(quán)式、扁平型結(jié)構(gòu)形式轉(zhuǎn)變，在橫向?qū)蛹?jí)上從重決策、執(zhí)行輕監(jiān)督、咨詢、信息向各部門(mén)的協(xié)調(diào)平衡轉(zhuǎn)變，著力探索從單一的安全管理向多元合作的“一主多元”的復(fù)合治理模式轉(zhuǎn)變。

（四）一專(zhuān)多能：消防安全管理的能力跨越。在傳統(tǒng)消防安全的視角下，消防部隊(duì)的職責(zé)主要是滅火和防火，這也是“消防”二字的本源之義，然而隨著公共安全形勢(shì)的急劇轉(zhuǎn)型，消防部隊(duì)亦越來(lái)越多地承擔(dān)起了一些非傳統(tǒng)消防安全的救援任務(wù)。事實(shí)表明，當(dāng)前公安消防部門(mén)實(shí)際承擔(dān)的其他災(zāi)難事故的應(yīng)急救援工作量，已經(jīng)達(dá)到超過(guò)了火災(zāi)撲救的救援量。這就為消防安全管理開(kāi)釋了這樣一個(gè)信號(hào)：消防部隊(duì)任務(wù)擔(dān)當(dāng)?shù)奶厥庑詻Q定了消防安全的治理形態(tài)不僅是結(jié)構(gòu)意義上的，而且是能力意義上的，它不僅需要先進(jìn)消防裝備作為保障，同時(shí)也需要較強(qiáng)的綜合能力作為支撐。為此，要有效應(yīng)對(duì)各項(xiàng)傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)應(yīng)急救援任務(wù)，消防部隊(duì)必須明確社會(huì)搶險(xiǎn)救援的重要意義，拓寬消防業(yè)務(wù)訓(xùn)練范圍，堅(jiān)持科學(xué)施訓(xùn)，注重技能和戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練，加快熟悉和使用高新裝備與技術(shù)，走出“舊的方法不管用，新的方法不會(huì)用”的困境，充分發(fā)揮新技術(shù)、新方法、新裝備在實(shí)際作戰(zhàn)中的效能。

（五）固本強(qiáng)基：消防安全管理的發(fā)展內(nèi)質(zhì)。雖然消防安全事故的發(fā)生在很大層面上是一種非常的、暫時(shí)的、例外的狀態(tài)，但實(shí)證與理性告訴我們：絕大多數(shù)消防安全事故發(fā)生的根本原因在于社會(huì)，治理消防安全事故的根本力量也在社會(huì)。消防部門(mén)要善用各種媒介與載體，加大消防法規(guī)和消防知識(shí)的宣傳力度，推動(dòng)消防宣傳工作進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)單位、進(jìn)企業(yè)，積極營(yíng)造強(qiáng)大的消防宣傳輿論氛圍，增強(qiáng)社會(huì)公眾的消防安全意識(shí)，提升社會(huì)公眾對(duì)消防安全的認(rèn)知能力。要加強(qiáng)與各基層政府、居委會(huì)和村委會(huì)以及相關(guān)企事業(yè)單位的聯(lián)合，盡快開(kāi)展消防安全評(píng)估工作和應(yīng)急情景訓(xùn)練，提高社會(huì)公眾自救與互救的技能，培養(yǎng)社會(huì)公眾良好的應(yīng)急心理素質(zhì),逐步形成全社會(huì)“大消防”的基本格局。