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一、我國行政許可制度的改革就勢在必然

我國傳統(tǒng)的行政許可制度是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物。在計劃經(jīng)濟體制下，政府對社會微觀經(jīng)濟活動進行直接控制，行政權(quán)向社會生活實行全方位滲透，行政許可成為政府管理的主要特征和基本方式。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，在市場要求對社會資源實行基礎(chǔ)性配置的強大驅(qū)動下，計劃經(jīng)濟體制下的行政許可制度日益暴露出嚴重弊端，實行行政許可制度的改革也就勢在必然。

二、公正與效率的平衡：行政許可的基本價值目標(biāo)

如何兼顧公正與效率的關(guān)系，是行政許可制度改革的難題之一。何謂公正？如何實現(xiàn)公正？在西方思想史上，自亞里士多德以來，有關(guān)公正的論證可謂學(xué)派林立，經(jīng)久不衰。各理論學(xué)說強調(diào)一個核心的理念：公正意味著每個人在同等情況下應(yīng)得到同等對待。行政許可公正具有兩個基本向度：一是在橫向上，行政許可公正直接體現(xiàn)為行政主體與行政相對人之間的關(guān)系，其要求每個人在相同情況下受到平等對待，每個人的權(quán)利平等地得到維護，應(yīng)盡的義務(wù)平等地得到履行。正如哈耶克所說：“正義或公平確實要求，人們生活中由政府決定的那些狀況，應(yīng)當(dāng)平等地提供給所有的人享有”。二是在縱向上，從維護社會可持續(xù)發(fā)展的角度，行政許可公正應(yīng)服從社會發(fā)展過程中分配公正的價值目標(biāo)，即行政許可應(yīng)綜合平衡自然資源和社會資源在現(xiàn)實與未來社會中的分配，現(xiàn)實社會不得對后代人應(yīng)享有的資源透支使用，維持現(xiàn)實社會的人們與后代人之間資源分配的公正。

探究行政許可公正價值目標(biāo)的內(nèi)涵，其包含實體公正和程序公正的雙重要求。所謂實體公正，即行政許可制度中所體現(xiàn)，并最終實現(xiàn)的結(jié)果公正，它強調(diào)行政主體及其許可權(quán)限的設(shè)定、許可內(nèi)容的選擇與確定，如哪些項目應(yīng)當(dāng)審批，哪些項目不需審批，等等。所謂程序公正，就是強調(diào)行政許可操作規(guī)程的平等及程序規(guī)則所體現(xiàn)的形式合理性，并通過程序設(shè)計，對行政機關(guān)和相對人的權(quán)利與義務(wù)進行合理配置。在實體公正與程序公正二元一體的結(jié)構(gòu)體系中，程序是實現(xiàn)實體公正價值的手段、工具和保障，脫離實體目標(biāo)，程序?qū)⒆兊煤翢o意義；實體是程序機制作用的對象和目標(biāo)，并在程序機制的運作中接受檢驗，在追求社會公正的價值層面上，實體與程序融為一體。

行政效率在本質(zhì)上表現(xiàn)為成本與效益的關(guān)系問題。行政效率的根本原則，就是以最少的投入取得最大的產(chǎn)出。公正與效率成為行政許可的價值目標(biāo)，既來自于行政許可自身產(chǎn)生邏輯的理性要求，也來自于社會公眾對行政許可實踐不滿所導(dǎo)致的外在壓力。行政許可在本質(zhì)上是行政機關(guān)對社會稀缺資源的權(quán)力配置，是對人們利益關(guān)系的調(diào)整行為。要通過行政許可在資源配置上實現(xiàn)各方利益的均衡，必須以公正的價值取向為基礎(chǔ)。效率低下是我國目前行政許可活動中存在的突出問題，在社會公眾普遍呼吁提高行政許可效率，并期待通過《行政許可法》的實施而促進行政許可制度步入規(guī)范化的過程中，提高效率成為當(dāng)前正在進行的行政許可制度改革重點解決的問題。況且，在公正與效率的關(guān)系上，無論主張“公正優(yōu)先、兼顧效率”，還是主張“效率優(yōu)先、兼顧公正”，在實踐中都將面臨無法解決的難題：優(yōu)先到什么程度？如何量化優(yōu)先的程度？在優(yōu)先中如何體現(xiàn)公正與效率的關(guān)系？強調(diào)效率優(yōu)先，勢必要擴大行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)的擴張必然導(dǎo)致對公正機制的威脅；而強調(diào)公正優(yōu)先，將會在很大程度上以損害行政效率為代價，無法從根本上解決當(dāng)前行政許可效率低下的致命癥結(jié)。公正是效率的根本保證，效率是公正的必要條件。公正與效率作為行政許可制度的兩個基本價值目標(biāo)，二者相互促進，又相互制約。公正機制的缺失將直接導(dǎo)致行政效率的低下，而沒有行政效率的保證將無法實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)和社會公正價值。我國行政許可制度改革，無論強調(diào)公正優(yōu)先抑或效率優(yōu)先，都將影響《行政許可法》的法律價值和行政許可制度改革目標(biāo)的實現(xiàn)。因此我國行政許可制度的價值目標(biāo)，應(yīng)選擇公正與效率的平衡，通過對行政許可進行科學(xué)、合理的制度安排，建立簡單、快捷的許可程序，擴大公眾參與，防止和制約行政權(quán)的恣意和濫用，保障相對人的權(quán)利，促進公正與效率的全面提升。

三、提高行政許可公正與效率的途徑

我國自2001年9月開始在全國全面開展的行政許可制度改革，“就是要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，抓住審批制度改革過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，逐步建立新的制度”；其目的“并不是要取消行政審批，而是要做到行政審批的法制化、合理化和科學(xué)化。”《行政許可法》的頒布，為行政許可制度改革及其公正與效率機制的構(gòu)建提供了法律基礎(chǔ)，但“沒有任何法典能夠預(yù)測到所有可能出現(xiàn)的情況”。在《行政許可法》的規(guī)制之下，在實踐中要實現(xiàn)公正與效率的平衡與提升，推動行政許可制度改革，筆者認為，應(yīng)至少考慮以下幾個方面：

1、正確處理依法行政與自由裁量權(quán)的關(guān)系。在一個現(xiàn)代法治社會，法律被視為建構(gòu)和維護社會公正機制的最高準(zhǔn)則和最后防線。《行政許可法》的頒布，第一次使我國行政許可制度有了明確的法律規(guī)制。依法行政是現(xiàn)代政府行政的根本原則，其要求政府行政活動必須遵循既有的法律規(guī)范，既不能越權(quán)，也不能怠權(quán)。自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，法律規(guī)范既不可能，也不必要取締行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。但自由裁量權(quán)的惡性擴張和濫用，又必然導(dǎo)致對社會公正機制的破壞和行政效率的低下。因此，必須對自由裁量權(quán)予以嚴格制約，行政自由裁量權(quán)的行使必須遵循行政合法性與合理性的根本原則，滿足行政許可公正與效率的雙重要求。

2、提高行政許可程序設(shè)計的合理性與科學(xué)性。行政許可程序設(shè)計在本質(zhì)上體現(xiàn)為實施行政許可行為過程中行政機關(guān)與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)的配置。羅爾斯認為，“正義的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)”[5]。行政機關(guān)和相對人之間權(quán)利義務(wù)配置的失衡，是導(dǎo)致行政許可公正與效率虧損的直接原因。而要在程序設(shè)計上實現(xiàn)行政機關(guān)與相對人之間權(quán)利義務(wù)的平衡，至少應(yīng)考慮三個方面的因素：一是行政許可程序設(shè)計應(yīng)有利于政府管理目標(biāo)的實現(xiàn);二是應(yīng)確保所有的行政相對人在該程序中得到同等對待；三是要最大限度地減少和降低行政相對人參與該程序的成本（包括時間成本、精力成本和資金成本）。

3、加強行政許可方式的改革與創(chuàng)新。在目前中國社會正處于政府治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，行政許可方式的改革與創(chuàng)新，應(yīng)充分利用現(xiàn)代現(xiàn)代信息技術(shù)等手段，適應(yīng)政府職能從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的總體要求。

電子政務(wù)是將現(xiàn)代信息技術(shù)，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運用于政府管理的一種全新方式，特別是以對公眾提供統(tǒng)

一、標(biāo)準(zhǔn)、方便、快捷服務(wù)為宗旨的“一站式”電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展，必將對行政許可方式的改革產(chǎn)生深刻的影響。電子政務(wù)要求在統(tǒng)一的平臺上，通過對政府各部門職能的整合和政府業(yè)務(wù)流程的重組，向公眾提供不受時空限制的一體化的電子化服務(wù)。在電子政務(wù)狀態(tài)下，政府有關(guān)部門通過一個窗口受理相對人的行政許可申請，并通過計算機網(wǎng)絡(luò)將相關(guān)資料同時抄送有關(guān)行政許可部門，各部門同時審批，限時完成。網(wǎng)上審批將大大減少行政許可的中間環(huán)節(jié)，提高行政許可效率；同時，網(wǎng)上審批將大大減少人為因素對許可過程的影響，使行政許可更加透明、規(guī)范，并更能接受社會的監(jiān)督，進一步提高行政許可的公開性和公正性。

4、強化對行政許可實施的監(jiān)督。強化對行政許可的監(jiān)督，是實現(xiàn)行政許可公正與效率的重要保障。《行政許可法》對行政許可的監(jiān)督檢查和行政許可機關(guān)及相對人的法律責(zé)任作了相應(yīng)規(guī)定。在《行政許可法》的規(guī)制之下，應(yīng)進一步建立建全行政許可監(jiān)管機制，拓展社會監(jiān)督渠道，建立重大行政許可項目稽查制度和健全行政許可責(zé)任追究制度，完善行政許可復(fù)議制，保障相對人的合法權(quán)益。

5、進一步提高行政人員的素質(zhì)。我國行政許可活動中存在的公正機制缺失、效率低下等突出問題，其中固然有行政許可制度安排不合理的因素，但行政人員素質(zhì)參差不齊和職業(yè)道德的虧損也是重要原因之一。要確保行政許可的公正與效率，應(yīng)強化對行政人員的管理，建立健全行政許可人員資格制度和行政許可責(zé)任制度，提高人員準(zhǔn)入條件，明確工作責(zé)任，并通過定期培訓(xùn)與嚴格考核，不斷提高行政人員的政治素質(zhì)、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平。

6、重塑行政文化。孕育于傳統(tǒng)政府管制型治理模式的行政文化，又反過來逐步加深了行政人員對行政許可這一管制型權(quán)力行使方式的過度依賴。要構(gòu)建行政許可公正與效率機制，推動行政許可制度的根本性改革，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前政府治理轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，徹底摒棄以行政機關(guān)為中心的思維模式和制度安排，鏟除管制型文化的輿論和心理基礎(chǔ)，樹立以公眾為中心的基本理念，重新設(shè)計和營造顧客至上、服務(wù)為本的行政文化，引導(dǎo)行政許可制度改革健康發(fā)展。