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一、居家養(yǎng)老服務(wù)的研究現(xiàn)狀

“居家養(yǎng)老”概念最先由西方國(guó)家提出。在國(guó)外，居家養(yǎng)老服務(wù)一般稱為“老年人社區(qū)照顧”。20世紀(jì)60年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家提出了“在合適環(huán)境中養(yǎng)老”的理論，英國(guó)更是較早開(kāi)始推行社區(qū)照顧的國(guó)家。之后，各國(guó)紛紛效仿，到20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家的老年人社區(qū)照顧服務(wù)已走向成熟[3]。國(guó)內(nèi)有關(guān)居家養(yǎng)老的研究開(kāi)始于20世紀(jì)80年代。目前學(xué)者們還沒(méi)有對(duì)居家養(yǎng)老的涵義作出明確的、一致的解釋，但大部分學(xué)者贊同居家養(yǎng)老是一種社會(huì)服務(wù)和家庭養(yǎng)老相結(jié)合的現(xiàn)代養(yǎng)老方式這一觀點(diǎn)，即居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住但卻享受社區(qū)為老年人提供的養(yǎng)老院式服務(wù)的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式[4]。2008年全國(guó)老齡辦的“關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)”中將居家養(yǎng)老定義為：政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家養(yǎng)老的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)方式。孟艷春（2010）認(rèn)為，居家養(yǎng)老服務(wù)是指以家庭為核心，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為外圍，以養(yǎng)老制度為保障的養(yǎng)老體系，也被稱之為“沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院”[5]；杜少英（2013）等認(rèn)為居家養(yǎng)老服務(wù)就是老人以家庭為核心，社區(qū)為輻射點(diǎn)，政府和社會(huì)提供制度政策和資金的保障，為老人提供各種養(yǎng)老服務(wù)[6]。綜上所述，所謂“居家養(yǎng)老”可以理解為，以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉為主要內(nèi)容的養(yǎng)老模式，養(yǎng)老功能的全方位性、養(yǎng)老資源的多元性、養(yǎng)老體系的多層次性、養(yǎng)老體系的開(kāi)放性和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性是該模式的四個(gè)主要特征[7]。居家養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的有機(jī)結(jié)合，是把社區(qū)養(yǎng)老延伸到家庭的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式。更進(jìn)一步說(shuō)，居家養(yǎng)老就是綜合運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)代信息技術(shù)，是融合個(gè)人、家庭、社區(qū)、社會(huì)組織、市場(chǎng)、政府共同參與的一種多元養(yǎng)老服務(wù)。

二、政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中的價(jià)值功能

居家養(yǎng)老都是在政府的推動(dòng)和扶持下發(fā)展起來(lái)的，但政府一定不要大包大攬。政府應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，按照“非禁即入”的原則，放寬居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍核定條件，扶持發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)組織和服務(wù)企業(yè)。建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織和加盟企業(yè)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，簽訂服務(wù)提供協(xié)議，實(shí)行服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控，對(duì)信譽(yù)度高、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的組織和企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)推薦、優(yōu)先派單，反之，實(shí)行末位淘汰，確保服務(wù)質(zhì)量。

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)具有部分公共服務(wù)的屬性，政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中要堅(jiān)持保基本的原則。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）規(guī)定，各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮托底作用，重點(diǎn)為“三無(wú)”（無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源，無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人、或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人提供無(wú)償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。也就是必須從貧困的角度考慮老年人，但也不是包攬這幾類老人所有的服務(wù)，只提供基本養(yǎng)老服務(wù)。

（二）政府在居家養(yǎng)老服務(wù)方面的功能還包括建立良好的機(jī)制。針對(duì)社會(huì)組織發(fā)展不足，就需要建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制來(lái)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。從服務(wù)內(nèi)容、管理機(jī)構(gòu)職責(zé)、服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入退出、從業(yè)人員要求、服務(wù)對(duì)象確定方面提出規(guī)范性要求。北京等地在居家養(yǎng)老服務(wù)方面制定了一系列地方標(biāo)準(zhǔn)，如自理、半失能、失能老年人的陪護(hù)、家政、做飯、洗衣等諸多服務(wù)范圍，十分具體細(xì)致，對(duì)于提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。在大力落實(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)方面，要嚴(yán)格按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，這個(gè)0.1平方米就是標(biāo)準(zhǔn)。在信息服務(wù)平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)方面，要緊密結(jié)合所轄區(qū)域大小、老年人數(shù)、服務(wù)需求量等實(shí)際，分級(jí)構(gòu)建省、市、縣三級(jí)平臺(tái)，承擔(dān)不同的任務(wù)，使信息服務(wù)平臺(tái)作為開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的載體，更好地成為連接老年人和服務(wù)組織的橋梁和紐帶。

（三）政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中更要做到規(guī)劃科學(xué)化。在國(guó)外養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，除了高端的設(shè)施，通過(guò)招投標(biāo)的形式，交給社會(huì)組織。其它的養(yǎng)老設(shè)施，星羅棋布，分布合理、高低搭配，都是由政府科學(xué)地進(jìn)行規(guī)劃。還要堅(jiān)持主體多元化，包括政府、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人共同提供居家養(yǎng)老服務(wù)[7]。政府必須發(fā)揮引領(lǐng)作用。一旦社會(huì)力量發(fā)展起來(lái)，就要由社會(huì)力量要保證供給，確保最少的投入、更高的效率、更專業(yè)的服務(wù)。市場(chǎng)主要是滿足一部分高端人群的個(gè)性化的需求，這部分高端人群大約只占到養(yǎng)老人群的10%。個(gè)人和家庭在全部發(fā)揮主觀能動(dòng)性的基礎(chǔ)上，還不能滿足自己養(yǎng)老需求，則由政府和市場(chǎng)以及社會(huì)來(lái)提供補(bǔ)缺性的養(yǎng)老服務(wù)。

（四）政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中要對(duì)社會(huì)組織提供政策支持。包括減免規(guī)費(fèi)、水電氣有線電視收取民用價(jià)格、建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼、意外傷害險(xiǎn)補(bǔ)貼、項(xiàng)目補(bǔ)貼等都要提供政策上的支持。

（五）政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督[8]。養(yǎng)老是公共事務(wù)，政府家庭共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任；但政府做不好的，要交給社會(huì)組織來(lái)做，政府通過(guò)制定相關(guān)政策和法規(guī)，對(duì)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老的行為進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)督。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織的培育

社會(huì)組織在居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，存在服務(wù)覆蓋面小、服務(wù)項(xiàng)目單一、服務(wù)專業(yè)性不強(qiáng)、服務(wù)輻射的對(duì)象有限等問(wèn)題。社會(huì)組織不是生來(lái)就有的，如何培育一批專業(yè)性的社會(huì)組織，讓社會(huì)組織發(fā)揮其在居家養(yǎng)老中的積極作用是大問(wèn)題。

（一）購(gòu)買服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)中除了一些高端服務(wù)外，大部分養(yǎng)老服務(wù)都是微利服務(wù)，如果沒(méi)有政府的政策引導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，企業(yè)、社會(huì)力量參與的熱情都不會(huì)很高，持續(xù)發(fā)展的難度將大大增加。建立居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，積極推行政府購(gòu)買服務(wù)制度，使需要服務(wù)的“三無(wú)”老人、低保及低收入老人、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、經(jīng)濟(jì)困難的失能、半失能老人等保障對(duì)象，能得到政府資助性服務(wù)。在確定政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象、范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要根據(jù)本地老年人的構(gòu)成狀況和財(cái)力狀況，量力而行、分類定標(biāo)、科學(xué)測(cè)算、補(bǔ)助到人，優(yōu)先保證政府“兜底”的保障對(duì)象的服務(wù)要求，再逐步擴(kuò)大到其他老年人，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。可以采用招投標(biāo)方式，列舉不能購(gòu)買服務(wù)的負(fù)面清單。凡是過(guò)程性的服務(wù)都可以購(gòu)買。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)激發(fā)市場(chǎng)活力，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中能夠與政府職能分離的服務(wù)功能，都要盡可能交給社會(huì)組織和企業(yè)去辦，逐步形成政府引導(dǎo)、社會(huì)組織和企業(yè)參與、市場(chǎng)化方式具體操作的運(yùn)作機(jī)制。成立相應(yīng)的項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)組織應(yīng)標(biāo)，做到精細(xì)化管理。包括等級(jí)評(píng)定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、調(diào)查評(píng)估、考核審核、日常管理都可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式進(jìn)行。

（二)市場(chǎng)運(yùn)作。社會(huì)組織不能僅僅通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，購(gòu)買服務(wù)只是起引導(dǎo)作用，必須市場(chǎng)運(yùn)作1.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作。養(yǎng)老從重機(jī)構(gòu)到重社區(qū)，把機(jī)構(gòu)養(yǎng)老帶回家，把居家養(yǎng)老搞成寄宿化的居家養(yǎng)老，不僅滿足了老人的心理需求，又獲得了專業(yè)化的服務(wù)。上海閔行區(qū)至2020年，全區(qū)社區(qū)嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)將達(dá)到100個(gè)，其中長(zhǎng)者之家15家，含日間照料、助餐服務(wù)等基本服務(wù)功能的社區(qū)綜合為老服務(wù)中心85家，而城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老15分鐘服務(wù)圈也將基本形成。閔行區(qū)已明確各街鎮(zhèn)現(xiàn)有的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在2017年前全面實(shí)現(xiàn)公建民營(yíng)[9]。2.信息化運(yùn)作。蘭州市城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院，從2009年12月成立至今，通過(guò)信息化運(yùn)作編織起來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，到現(xiàn)在的五年時(shí)間，加盟的養(yǎng)老組織126家，服務(wù)了255萬(wàn)多老人，實(shí)現(xiàn)了對(duì)老人和加盟組織的信息化管理。2014年8月，甘肅省民政廳和甘肅省老齡辦出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)全省居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，9月份與中國(guó)電信甘肅分公司簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，對(duì)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)從整體上進(jìn)行了規(guī)劃。在發(fā)展目標(biāo)上，提出要加快構(gòu)建較為完善的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，到2020年，實(shí)現(xiàn)“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”。3.連鎖化運(yùn)作。社會(huì)組織不可能全天候24小時(shí)上班，可以按照每6個(gè)小時(shí)為一個(gè)班次，排隊(duì)進(jìn)行，但一定要注意統(tǒng)一標(biāo)示和統(tǒng)一著裝。這是從時(shí)間上的連鎖化。傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老社會(huì)組織通常一個(gè)護(hù)理人員什么都做，平均一個(gè)人只能照顧3-4個(gè)老人，如果采用連鎖化運(yùn)作，把任務(wù)條塊分割，洗衣、做飯、衛(wèi)生、醫(yī)療照顧各司其職，專人負(fù)責(zé)，人均能照顧7-8個(gè)老人，提高了效率，還降低了人員成本。再次是組團(tuán)化運(yùn)作。每個(gè)養(yǎng)老社會(huì)組織各有長(zhǎng)處，必須吸納共榮。在同一個(gè)房子里面組團(tuán)，提供一站式服務(wù)，免費(fèi)提供場(chǎng)地，也不收取加盟費(fèi)，社會(huì)組織幫助政府樹(shù)立品牌，樹(shù)立政府公信力。4.友鄰化運(yùn)作。2015年1月15日，貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)世紀(jì)城社區(qū)國(guó)內(nèi)首家“友鄰之家”正式開(kāi)放。“友鄰之家”這種新型社會(huì)組織公益服務(wù)模式，在甘肅特別重要，甘肅土地面積大，人口多，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。而”友鄰之家“可以有效整合社區(qū)內(nèi)部的公益力量，讓自主互助精神在社區(qū)內(nèi)生根發(fā)芽，促進(jìn)和諧養(yǎng)老氛圍的形成。南京有120多萬(wàn)老人，98%是居家養(yǎng)老，約需居家養(yǎng)老護(hù)理員4.3萬(wàn)人，而目前全市持證上崗的專(兼)職養(yǎng)老護(hù)理員只有3000人，養(yǎng)老護(hù)理員缺口達(dá)4萬(wàn)人，只能就地解決。“家屬照料型”友鄰模式就應(yīng)運(yùn)而生了，這在全國(guó)是個(gè)創(chuàng)新。5.中心化運(yùn)作，社會(huì)組織進(jìn)入街道，以街道為中心，每個(gè)社區(qū)都利用起來(lái)，像衛(wèi)星一樣，整個(gè)街道全被社會(huì)組織覆蓋。

四、居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織的監(jiān)管

社會(huì)組織總體上仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，社會(huì)組織能力偏弱，公信力有待提高，必須實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，避免社會(huì)組織的消極作用，促進(jìn)社會(huì)組織依法健康發(fā)展。

（一）信息化監(jiān)管。可以實(shí)時(shí)監(jiān)管助老卡的使用情況，呼叫終端的利用情況等；可以使用傳感器監(jiān)管，如使用腕表，將老人的脈搏血壓等生命體征傳遞給平臺(tái)、給孩子；可以使用定位監(jiān)管，監(jiān)測(cè)護(hù)理員行動(dòng)軌跡。

（二）專業(yè)化監(jiān)管。可以通過(guò)呼叫終端呼叫量來(lái)評(píng)估社會(huì)組織；可以通過(guò)服務(wù)到位率來(lái)進(jìn)行社會(huì)組織的評(píng)估，包括服務(wù)方式和服務(wù)時(shí)間，服務(wù)滿意度等；可以通過(guò)抽查的方式對(duì)服務(wù)社會(huì)組織進(jìn)行每個(gè)季度的評(píng)估，如深圳市民管局于2014年10月8日頒布實(shí)施《深圳市社會(huì)組織抽查監(jiān)督辦法》，在全國(guó)率先推進(jìn)社會(huì)組織抽查工作。每次隨機(jī)抽取抽查名單后，在不提前告知抽查對(duì)象的情況下，前往社會(huì)組織注冊(cè)地址進(jìn)行檢查。抽檢全過(guò)程向社會(huì)公開(kāi)，并邀請(qǐng)市人大代表、政協(xié)委員、黨代表及社會(huì)知名人士參與，同時(shí)聯(lián)系媒體進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤報(bào)道[10]。

（三)社會(huì)化監(jiān)管。通過(guò)行風(fēng)監(jiān)督員、媒體記者、志愿者、人大政協(xié)，立足居家養(yǎng)老協(xié)會(huì)，變社會(huì)組織的負(fù)面影響為正面影響，實(shí)行監(jiān)管。

（四）行政化監(jiān)管。社會(huì)組織的階段性目標(biāo)可以量化的，用目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管；每個(gè)月都要把目標(biāo)完成情況進(jìn)行工作通報(bào)，通報(bào)給每個(gè)區(qū)（縣）的區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)、分管區(qū)長(zhǎng)、民政局一把手，組織部長(zhǎng)，工作前3名，用紅筆，后3名，用感嘆號(hào)，然后給每個(gè)區(qū)（縣）一份表?yè)P(yáng)信，讓每一個(gè)護(hù)理員、每一個(gè)養(yǎng)老組織、每一個(gè)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都要樹(shù)立監(jiān)管意識(shí)，邀請(qǐng)市政府督查辦監(jiān)管，對(duì)于護(hù)理員、護(hù)理組織被投訴，采取行政處罰，做到賞罰分明。

（五）行業(yè)自律。居家養(yǎng)老社會(huì)組織要在制定規(guī)范，讓每一個(gè)成員在自律的基礎(chǔ)上有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，可以拓寬行業(yè)覆蓋面，吸引更多的養(yǎng)老社會(huì)組織加入到居家養(yǎng)老，通過(guò)增加社會(huì)組織的數(shù)量，增強(qiáng)養(yǎng)老社會(huì)組織的代表性和行業(yè)影響力；可以通過(guò)加強(qiáng)宣傳推廣，讓社會(huì)組織制定的行規(guī)行約和自律性制度得到養(yǎng)老社會(huì)組織的認(rèn)同、社會(huì)的認(rèn)可，擴(kuò)大社會(huì)影響力；可以主動(dòng)承接政府部門轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能，積極參與相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)準(zhǔn)入條件等的研究和制定，提高政社合作度。居家養(yǎng)老社會(huì)組織的培育和監(jiān)管必須實(shí)現(xiàn)工作理念從“重登記輕管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜p登記重管理”；工作方式從“事后被動(dòng)式處理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭虅?dòng)態(tài)式檢查”；工作模式從“運(yùn)動(dòng)化整治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)化監(jiān)管”，讓社會(huì)組織不想違法、不能違法、不敢違法，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老社會(huì)組織的良性循環(huán)。

作者：李麗君單位：甘肅行政學(xué)院