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一、養(yǎng)老服務(wù)供給失靈的內(nèi)在原因

上述福建省養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制失靈現(xiàn)象，在全國有一定的普遍性。究其根源，它是我國在家庭小型化和福利社會化的特定轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)的政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社會組織發(fā)育不健全以及市場自身弊端等多重因素疊加的結(jié)果。

1.政府的“缺位”和“錯(cuò)位”老年人能否“老有所養(yǎng)，老有所依”是社會道德底線的體現(xiàn)，也是政府保障公民權(quán)利、履行政府職責(zé)的基本要求。我國在家庭小型化和福利社會化的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，大力發(fā)展社會養(yǎng)老成為時(shí)代需要。在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，國家和政府的主導(dǎo)作用至關(guān)重要，它承擔(dān)著政策制定與實(shí)施、財(cái)政投入、組織協(xié)調(diào)、引導(dǎo)監(jiān)督、輿論導(dǎo)向和倫理弘揚(yáng)等不可替代的職責(zé)。然而，我國政府在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上卻長期存在著“缺位”和“錯(cuò)位”的情況。政府的“缺位”，主要表現(xiàn)在對于養(yǎng)老服務(wù)這種“準(zhǔn)公共物品”，相應(yīng)的財(cái)政投入不足，相應(yīng)的政策扶持力度不足，相應(yīng)的統(tǒng)籌規(guī)劃不夠。據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年底，全國有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)42475個(gè)，擁有床位493.7萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位24.4張，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家每千人50-70張的水平[1]。政府是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要主體，養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏，很大程度上是由政府的投入力度不足導(dǎo)致的。同時(shí)，政府對具有福利性質(zhì)的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度不夠，在相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策和公共政策上沒有形成明顯的政策傾斜優(yōu)勢，有的優(yōu)惠政策雖然出臺了，但由于重視不夠，很多地方?jīng)]有得到很好地落實(shí)執(zhí)行。政府的“錯(cuò)位”，則主要表現(xiàn)在政府在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中職責(zé)不清，代替社會和市場行使職能，不該做的包攬過多，該做的則沒有做好。

2.非營利社會組織的政策缺失養(yǎng)老服務(wù)社會化需要非營利社會組織充分發(fā)展，而非營利社會組織的發(fā)展又需要政府購買服務(wù)的大力支持。在養(yǎng)老服務(wù)社會化程度較高的國家，政府向非營利社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)是一種重要的養(yǎng)老服務(wù)供給方式，它是對政府財(cái)政資源的合理配置，也是政府從服務(wù)的直接提供者向服務(wù)的協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。在購買養(yǎng)老服務(wù)過程中，政府部門按照法定的方式、程序和公平競爭的原則，將財(cái)政養(yǎng)老資金交由中標(biāo)的非營利社會組織，由其開展各種養(yǎng)老服務(wù)，其本質(zhì)上是公共服務(wù)的契約化提供模式。目前，[2]我國養(yǎng)老服務(wù)的社會供給機(jī)制失靈，主要還在于我國非營利社會組織發(fā)育不健全，政府對非營利社會組織的生存發(fā)展，尚沒有完善的政策和法律體系予以規(guī)范和扶持。例如，《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定“社會團(tuán)體不得從事營利性經(jīng)營活動”，但社會組織要想維持生存及發(fā)展，至少應(yīng)當(dāng)以盈虧相抵或微薄利潤的方式運(yùn)營，因此，不少社會組織的營利性活動處于地下狀態(tài)，收支情況不能也不便向外公布，影響了社會組織福利性、公益性事業(yè)的順利開展。另外，政府對向非營利社會組織購買服務(wù)，目前還缺乏相應(yīng)的政策規(guī)定予以支持。因此，非營利社會組織在設(shè)立、生存和發(fā)展上的政策缺失，導(dǎo)致其在夾縫中生存，舉步維艱，難以壯大，使我國養(yǎng)老服務(wù)的社會供給機(jī)制出現(xiàn)失靈。

3.養(yǎng)老服務(wù)的“微利性”與資本逐利性之間的矛盾在養(yǎng)老服務(wù)供給社會化、多元化過程中，充分發(fā)揮市場組織和市場機(jī)制的作用至關(guān)重要。但市場的趨利性與養(yǎng)老服務(wù)的“準(zhǔn)公共物品性”“微利性”之間存在著天然的矛盾，如果缺乏合理的政策干預(yù)和引導(dǎo)，養(yǎng)老服務(wù)的社會化和市場化供給必然會遇到一系列的問題。近年來，政府在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，出現(xiàn)了“將養(yǎng)老服務(wù)社會化等同于市場化、將市場化等同于高端化”的錯(cuò)誤認(rèn)識，以為只要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，就可順利解決養(yǎng)老服務(wù)供給問題。然而，實(shí)際情況恰恰相反。市場天生追逐利益，以效益為優(yōu)先考慮因素。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在過度市場化的運(yùn)行機(jī)制下，面對掌握大量的優(yōu)勢社會資源的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的競爭，其發(fā)展只能走兩條路徑：要么面向大多數(shù)的中低收入老年人，以微利甚至無利維持生存；要么面向少數(shù)高收入老年人，走高端路線，興建高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。對于第一條路徑，由于是微利甚至沒有利潤，私人資本并不愿意進(jìn)入，出現(xiàn)市場供給不足。對于第二條路徑，在高利潤的誘惑下，私人資本大量進(jìn)入，但高收入老年人畢竟是少數(shù)，最后出現(xiàn)了市場供給過剩。由此可見，過度市場化將導(dǎo)致面向大多數(shù)老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)供給不足，面向少數(shù)老年人的高端養(yǎng)老服務(wù)供給過剩，從而造成我國養(yǎng)老服務(wù)市場供給的整體失靈，這無助于我國養(yǎng)老服務(wù)問題的解決。因此，在養(yǎng)老服務(wù)社會化、市場化的過程中，政府必須解決養(yǎng)老服務(wù)“微利性”和私人資本逐利性之間的矛盾，通過強(qiáng)有力的政策，引導(dǎo)和吸引私人資本進(jìn)入面向大多數(shù)老年人的“微利性”養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。對此，政府應(yīng)該明確，養(yǎng)老服務(wù)的社會化應(yīng)主要采取由社會非營利組織來提供的方式進(jìn)行。對于私人資本投資非營利社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府必須給予充分的稅費(fèi)優(yōu)惠和政策扶持，以彌補(bǔ)利潤的不足。對于私人資本投資高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府在支持的基礎(chǔ)上，應(yīng)予以必要的規(guī)范和引導(dǎo)，防止一哄而上，無序發(fā)展。

二、福建省養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制重構(gòu)

1.明確不同供給主體的供給職責(zé)要解決福建省養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題，必須從創(chuàng)新體制機(jī)制角度入手，重構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制。其首要工作就是要明確不同供給主體的供給職責(zé)，使其各在其位，各負(fù)其責(zé)，以糾正當(dāng)前普遍存在的缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象。養(yǎng)老服務(wù)的供給主體主要包括家庭子女、政府、非營利社會組織、市場營利機(jī)構(gòu)等。福建省可針對不同的養(yǎng)老服務(wù)供給主體予以相應(yīng)的制度安排，以充分發(fā)揮各方面的力量，協(xié)同參與養(yǎng)老服務(wù)的供給。特別需要注意的是，在加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)供給的同時(shí)，要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)子女在贍養(yǎng)老人方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，不但要給與父母贍養(yǎng)費(fèi)，而且更需要定期照護(hù)父母。這既是中國傳統(tǒng)孝文化的基本要求，也是我國法定的義務(wù)。

2.政府發(fā)揮核心作用，牽頭建立一個(gè)四層次的社會養(yǎng)老服務(wù)供給體系（1）政府自營的完全福利性的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。這由政府自辦自營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供，對象嚴(yán)格限定為“五保老人”“三無老人”和生活困難老人，作為社會養(yǎng)老服務(wù)的兜底，由政府免費(fèi)提供基本的福利性養(yǎng)老服務(wù)。目前一是要大幅度增加福利性養(yǎng)老服務(wù)供給，做到“應(yīng)保盡保”；二是對不符合上述條件的入住老人，應(yīng)該予以清退。（2）政府扶助的社區(qū)基本居家養(yǎng)老服務(wù)。面向所有適合居家養(yǎng)老的健康老人或基本能自理老人，提供生活照料、家政服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療、居家護(hù)理、精神慰藉等基本的養(yǎng)老服務(wù)。政府的扶持主要在于三個(gè)方面：一是通過財(cái)政投資建設(shè)基本的社區(qū)養(yǎng)老場所和養(yǎng)老設(shè)施；二是對居家養(yǎng)老服務(wù)中心、日間照料中心和社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)予以財(cái)政補(bǔ)貼，購買其服務(wù)，將其提供養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)格控制在相對市場較低的范圍內(nèi)；三是對收入較低老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用給予全額或者部分補(bǔ)助。（3）政府扶助的非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)。面向所有愿意到社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人或者不得不到社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的失能老人，為其提供全方位的專業(yè)性機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。為吸引私人資本參與投資“微利性”的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)在以下方面加大政策扶持力度：一是出臺促進(jìn)非營利社會組織發(fā)展的法規(guī)文件；二是建立政府購買非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的制度；三是降低準(zhǔn)入門檻，取消社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位限制，允許興辦小型的家庭式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。四是通過優(yōu)惠供地、公建民營等方式重點(diǎn)解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)場所問題；五是增加補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)補(bǔ)貼方式，將補(bǔ)床位改為補(bǔ)人頭；六是切實(shí)督促檢查優(yōu)惠政策的落實(shí)執(zhí)行。（4）政府支持的市場營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)。面向所有具備條件的高收入老年人，政府對其發(fā)展采取支持態(tài)度。一是修改對民營、外資投資養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的歧視性規(guī)定，放開市場準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)公平競爭；二是加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)，建立良好的運(yùn)營環(huán)境；三是面對全國老年人，大力發(fā)展高端的老年旅游、老年休閑服務(wù)，帶動福建養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展。

3.建立護(hù)理保險(xiǎn)制度，為養(yǎng)老服務(wù)的社會化供給奠定長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在養(yǎng)老服務(wù)中，花費(fèi)最大的還是老年護(hù)理服務(wù)。建立護(hù)理保險(xiǎn)制度，通過社會籌資的方式，為老年人提供基本的護(hù)理服務(wù)，是增加養(yǎng)老服務(wù)供給的很好辦法。目前東亞的日本、韓國都已實(shí)行，我國的青島市也在全國率先建立了長期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)，福建省可以借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)。在建立護(hù)理保險(xiǎn)制度之前，也可以推行“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，允許從醫(yī)療保險(xiǎn)基金中支付老年護(hù)理床位費(fèi)用。廈門市從2014年已經(jīng)開始實(shí)行，全省其他地區(qū)應(yīng)予加快推廣。

4.建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的責(zé)任保險(xiǎn)制度，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營的高風(fēng)險(xiǎn)是制約私人資本投資的重要因素。為此，政府可以推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)和老年人意外傷害保險(xiǎn)制度。該保險(xiǎn)由商業(yè)保險(xiǎn)公司提供，政府以補(bǔ)貼方式出資為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買責(zé)任保險(xiǎn)，當(dāng)老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)生意外傷害或者死亡時(shí)，由商業(yè)保險(xiǎn)公司理賠，這樣就可將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從無限責(zé)任中解脫出來，增加私人資本的投資積極性，從而促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的社會供給和市場供給。

5.建立養(yǎng)老志愿服務(wù)激勵機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)慈善事業(yè)發(fā)展政府的積極倡導(dǎo)和必要激勵，是促進(jìn)養(yǎng)老志愿服務(wù)的重要措施。針對目前養(yǎng)老志愿服務(wù)組織無序發(fā)展，服務(wù)規(guī)范性、專業(yè)性不足以及社會參與度不高等問題，政府應(yīng)成立專門的志愿者發(fā)展機(jī)構(gòu)，出臺優(yōu)惠政策促使全社會積極參與養(yǎng)老服務(wù)公益事業(yè)。比如：建立志愿者服務(wù)“時(shí)間銀行”制度，形成“幫他人就是幫自己”的社會互助養(yǎng)老機(jī)制。建立養(yǎng)老志愿服務(wù)表彰制度，對熱心從事養(yǎng)老服務(wù)公益事業(yè)、成績顯著的單位和個(gè)人，給予表彰獎勵、榮譽(yù)稱號和社會優(yōu)待，在全社會樹立榜樣。在學(xué)校加強(qiáng)孝道教育，從小培養(yǎng)大家積極參與養(yǎng)老服務(wù)的思想意識，建立學(xué)生參與養(yǎng)老服務(wù)的激勵制度，對于在養(yǎng)老服務(wù)方面表現(xiàn)優(yōu)秀的學(xué)生，可以評獎評優(yōu)，在升學(xué)入職時(shí)可優(yōu)先錄用。積極發(fā)展慈善事業(yè)，取消對社會力量舉辦慈善組織的不合理限制并給予稅費(fèi)優(yōu)惠，開放養(yǎng)老服務(wù)業(yè)捐助渠道，鼓勵個(gè)人和單位通過任意慈善組織支持養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

6.建立跨養(yǎng)老方式、跨區(qū)域流動的養(yǎng)老服務(wù)銜接制度政府針對老年人從社區(qū)居家養(yǎng)老轉(zhuǎn)移到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，從一個(gè)地方養(yǎng)老轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地方養(yǎng)老，應(yīng)建立起統(tǒng)一的銜接制度，以確保對老年人的養(yǎng)老服務(wù)供給無縫對接。目前福建省要加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的全省統(tǒng)籌，一是在全省范圍實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用支付和費(fèi)用結(jié)算的相互認(rèn)定和互聯(lián)互通，使老年人在全省不同地市享受醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，都可以納入醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)范圍。二是要逐步取消對基本養(yǎng)老服務(wù)供給對象的身份歧視，政府對農(nóng)村和城鎮(zhèn)老年人提供一視同仁的基本養(yǎng)老服務(wù)。

7.建立養(yǎng)老服務(wù)供給信息化系統(tǒng)，促使養(yǎng)老服務(wù)市場化交易的加快實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)投資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的供需信息系統(tǒng)，將養(yǎng)老服務(wù)的供給和需求在網(wǎng)上予以展示，老年人通過網(wǎng)絡(luò)或者電話查詢，就可獲得輕松地獲得需要的養(yǎng)老服務(wù)供給信息。通過網(wǎng)絡(luò)消除養(yǎng)老服務(wù)供給和需求的對接障礙，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供給的便利性和可及性，從而促進(jìn)“需求引致供給、供給創(chuàng)造需求”的養(yǎng)老服務(wù)市場供給機(jī)制加快發(fā)展。

作者：向永泉單位：中共廈門市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室