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摘要：財政運行機制體現(xiàn)的是財政收支運行過程中，各個構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)系和彼此作用關(guān)系，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟與公共財政體制相適應的財政運行機制是我國市場化改革中財政體制改革的一項重要內(nèi)容。從財政運行機制中的三個層次一一財政收入機制、財政支出機制和財政管理機制入手，梳理了我國市場化改革中財政運行機制的變遷過程、分析了目前財政運行機制所存在的問題，提出以社會公共需要為基礎(chǔ)依次界定政府的財政職能、財政支出和財政收入是構(gòu)建我國公共財政運行機制的必由之路。

關(guān)鍵詞：市場化改革；財政收入機制；財政支出機制；財政管理機制

一、市場化改革中構(gòu)建我國財政運行機制的基礎(chǔ)

我國的市場化改革經(jīng)歷了一個曲折的探索過程，即從計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔，到有計劃的商品經(jīng)濟，再到社會主義市場經(jīng)濟。從變遷歷程也反映了我國的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌是一個市場與政府之間關(guān)系逐漸優(yōu)化的過程，是市場與政府互為主客體，相互影響、各自調(diào)整磨合的過程。而財政體制作為聯(lián)結(jié)市場與政府的制度中介，其自身也伴隨著市場化改革的進程發(fā)生著變革，以不斷適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。財政體制變遷中最具意義的改革在于從計劃經(jīng)濟下的“生產(chǎn)建設(shè)性財政”向市場經(jīng)濟下的“公共財政”的轉(zhuǎn)變。公共財政通過彌補市場失靈和滿足社會公共需要來保障市場機制的有效運作，而不是直接參與一般性的生產(chǎn)活動，因此公共財政的建立能夠形成良好的市場與政府關(guān)系，從而促進我國的市場化經(jīng)濟改革。

財政體制要發(fā)揮其經(jīng)濟效應是通過財政運行機制來實現(xiàn)的，所謂財政運行機制是指財政收支運行過程中各個構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)系和彼此作用關(guān)系。財政收支運行過程分為財政收入運行過程、財政支出運行過程和財政管理運行過程，相應地財政運行機制也就包括財政收入機制、財政支出機制和財政管理機制三個層次，這三個層次即構(gòu)成了分析財政運行機制的三方面內(nèi)容。由于市場經(jīng)濟下要實行公共財政，所以公共財政是構(gòu)建財政運行機制的基礎(chǔ)，財政運行機制的變革必須以建設(shè)公共財政為基準和目標。簡單地說，我國市場化改革中財政運行機制變革的目標就是在公共財政體制框架上，按照財政收支運行規(guī)律，通過財政收入、財政支出和財政管理三個層次來構(gòu)建財政運行機制，即構(gòu)建公共財政運行機制，其基本框架如圖1所示。

二、我國市場化改革中財政運行機制的變遷軌跡

市場經(jīng)濟下的財政運行機制與計劃經(jīng)濟下的財政運行機制是根本不同的，這是因為兩種體制下的財政職能存在本質(zhì)差異。隨著我國市場經(jīng)濟改革的發(fā)展，財政運行機制也必然發(fā)生變遷，因此可以從財政收入機制、財政支出機制和財政管理機制三個層次來勾勒出我國市場化改革中財政運行機制的變遷軌跡。

從財政收入機制來看，市場化改革中財政收入的形式及運行過程逐步發(fā)生了重大變化。首先，調(diào)整了政府與國有企業(yè)之間的財務(wù)關(guān)系，用稅收取代了計劃經(jīng)濟體制下的企業(yè)利潤上繳，稅收成為了國家財政收入的主要形式，這標志著我國財政收入機制開始發(fā)生質(zhì)的變化。其次，我國重新啟用了國債，開始利用有償形式籌集財政收入。它們在籌集建設(shè)資金、加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐、調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行等方面都發(fā)揮了積極作用。最后，財政收入機制的法律化建設(shè)也取得了重大發(fā)展。各個稅種的稅收行政法規(guī)尤其是1992年《中華人民共和國稅收征收管理法》的頒布實施，標志著財政收入機制的法律保障進入一個新的階段。

從財政支出機制來看，公共財政下財政支出的目的是通過提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足社會公共需要，同時要退出一般性的生產(chǎn)領(lǐng)域，而讓市場發(fā)揮資源配置效率。隨著市場化改革的深入和政府職能轉(zhuǎn)變，在許多領(lǐng)域我國的財政支出機制已經(jīng)進行了重大調(diào)整，這從財政支出職能結(jié)構(gòu)的變化中可以看出(見圖2)。經(jīng)濟建設(shè)支出比例呈下降趨勢，從1978年的66％降到2003年的36％；而社會公共管理支出比例則呈上升趨勢，從1978年的34％增加至2003年的64％。經(jīng)濟建設(shè)支出比例下降主要基于兩方面原因：一是由“撥改貸”引起的流動資金支出減少；二是由投資主體多元化和投資資金來源渠道多元化引起的基本建設(shè)支出的縮減。而在公共管理支出上，科技、教育、衛(wèi)生等方面的財政支出有了較大幅度的增長，體現(xiàn)了財政對促進社會發(fā)展的重視程度逐步提高。

從財政管理機制來看，市場化改革進程中在財政管理機制方面也進行了多次重大改革，不斷向制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是中央與地方財政關(guān)系的改革；二是預算管理體制的改革。對中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整，從1980年的“分灶吃飯”到1985年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”，再到1988年的“財政大包干”，直至1994年的“分稅制”財政體制，一系列的制度變遷無不體現(xiàn)了尋求與市場經(jīng)濟體制相配套的分級財政體制的努力。在預算管理體制方面的改革也同樣取得了進展，我國自1992年起開始編制復式預算，并于1994年頒布了《中華人民共和國預算法》，政府采購制度、“收支兩條線管理”等其他預算管理改革措施也相繼邁出了步伐，這些都表明我國財政管理進入了一個新的歷史階段。

三、當前構(gòu)建公共財政運行機制過程中存在的問題

雖然我國財政運行機制的變革取得了一定的成績，但由于改革的漸進性和各種制度約束，我國當前的財政運行機制仍有頗多不完善之處，不少方面與公共財政要求不相符合，需要進一步地深化改革。

從我國財政收入機制來看，當前最突出的問題是財政收入體系不規(guī)范。20多年來我國政府的非稅收入在總量上一直呈現(xiàn)上升趨勢，導致非稅收入嚴重擠占稅收收入。更嚴重的是非稅收人管理上的不完善還致使大量政府非稅收入游離干預算管理體系外，規(guī)模龐大并呈上升趨勢(見下表)，成為“三亂”和腐敗滋生的根源。財政收入體系不規(guī)范導致的后果是宏觀稅費負擔不斷提高，加重私人投資者負擔，不利于經(jīng)濟發(fā)展，也不利于政府實施宏觀調(diào)控。另外，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)也存在著一定的缺陷，我國目前實行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的單主體稅制結(jié)構(gòu)，這種稅制結(jié)構(gòu)雖然在提高效率方面比較具有優(yōu)勢，但卻影響稅收再分配功能的有效發(fā)揮。

對我國財政支出機制中所存在的問題，可以從財政支出的職能結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)兩方面進行分析。在職能結(jié)構(gòu)上，目前財政支出中的缺位、越位現(xiàn)象仍大量存在，如對社會保障、環(huán)境保護方面的支出嚴重不足；而對競爭性行業(yè)投資、給國企虧損補貼等支出則過多。近年來，在調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的過程中，缺位問題逐步得到解決，而對越位問題的解決卻由于存在支出的“剛性”(只能增不能減)而非常困難。此外，在地區(qū)結(jié)構(gòu)上，財政支出的區(qū)域不平衡和城鄉(xiāng)不平衡現(xiàn)象愈加顯著。如在不同地區(qū)省級政府之間，最高人均預算支出和最

低人均預算支出的比率已從1990年的6．1上升到1999年的19．1，而差異系數(shù)則從0．55上升到0．86，在省級以下政府這種地區(qū)性差距還要大。

最后，財政管理機制方面也存在許多矛盾尚未解決。在中央與地方財政關(guān)系上，一是中央與地方收支范圍還不夠明確，1994年的分稅制改革只對中央與省級政府的財政關(guān)系進行了比較明確的規(guī)定，但對省以下各級政府間的關(guān)系并沒有作出深入規(guī)范；二是中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付制度目前主要在中央與省級政府間實行，而省級以下體制仍在探索。在預算管理體制方面，首先，現(xiàn)行預算制度沒有統(tǒng)一政府收支，大量財政性資金在預算外循環(huán)，國家財政實際上沒有能力通盤掌握政府財政收支的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效益，也難以履行市場經(jīng)濟條件下公共財政的職責；其次，對政府采購制度、“收支兩條線管理”等預算管理改革，有些尚未全面推廣，有些改革還不徹底。

四、完善公共財政運行機制的政策建議

面對當前我國市場化改革中財政運行機制所存在的種種問題，還是要從財政收支運行的三個層次人手，逐個分析和破解。

對于完善財政收入運行機制，首先要從解決好稅費改革問題著手建立起規(guī)范的財政收入體系，改革的基本思路是以積極穩(wěn)妥的精神，在清理整頓各種現(xiàn)行收費的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟和公共財政的要求，決定稅收和各種收費的組合方式，按照不同的資金性質(zhì)、特點使它們分流歸位、各行其道，并理順相關(guān)的分配關(guān)系及社會經(jīng)濟關(guān)系。其次，要完善所得稅與財產(chǎn)稅，發(fā)揮所得稅與財產(chǎn)稅的收入再分配作用，縮小貧富差距，服務(wù)于和諧社會的建設(shè)。

對于進一步優(yōu)化財政支出機制則要按照市場經(jīng)濟要求，從糾正市場失靈出發(fā)，重新審視目前的財政職能，在此基礎(chǔ)上界定財政支出范圍。根據(jù)公共財政要求，財政應退出一般的競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，而將重點用于保證社會公共產(chǎn)品與服務(wù)需求的滿足，尤其是要加大社會公共事業(yè)支出(包括科技、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等)、社會保障支出和支農(nóng)支出。另外，還應當根據(jù)統(tǒng)籌區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加強中西部地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的財政投入，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，保證其享受到最基本的公共服務(wù)。

對于重構(gòu)財政管理機制，首先要進一步完善分稅制，以法律形式劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán)，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，尤其是將省級政府以下的分稅制改革深入貫徹下去；其次是繼續(xù)改革現(xiàn)行預算管理體制，包括編制部門預算、實行政府采購制度、進行國庫集中收付制度以及“收支兩條線”管理等，下一步重點是擴大成果，著力于全面推廣。此外，還要逐步將預算外資金納入預算管理中，禁止制度外政府收支，根除亂收費、亂攤派的現(xiàn)象。

在以上分析的基礎(chǔ)上，可以概括出財政運行機制改革的基本思路：社會公共需要決定政府的財政職能、財政職能決定財政支出、財政支出決定財政收入，由此形成了“以支定收”的財政運行機制，遵循這種財政運行機制是通向公共財政之路的一條可行路徑。以滿足社會公共需要為標準重新規(guī)范政府財政職能、以政府提供公共物品與服務(wù)的財政職能為依據(jù)重新界定財政支出的適當范圍、以政府提供公共物品與服務(wù)的成本為準繩界定財政收入的適當規(guī)模，這是構(gòu)建我國公共財政運行機制的必由之路。