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一、領(lǐng)導(dǎo)干部具備法治思維的重要性

（一）保障改革發(fā)展的迫切需要

過去三十多年的改革是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程，實(shí)質(zhì)上就是行政權(quán)力在資源配置中作用逐漸弱化，而市場的作用逐漸強(qiáng)化的過程，同時(shí)也是公權(quán)力逐漸與利益脫鉤，民事主體的權(quán)利逐步落實(shí)，利益獲得尊重實(shí)現(xiàn)的過程。由于目前政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，對經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)過多，有的甚至侵犯企業(yè)和投資者的合法權(quán)益，造成市場扭曲。在領(lǐng)導(dǎo)活動中，還存在著不善于運(yùn)用法治原則處理政企關(guān)系、權(quán)法關(guān)系、權(quán)利義務(wù)等現(xiàn)實(shí)問題，不能很好地按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律甚至不斷發(fā)生以權(quán)壓法、以言代法、以情動法等干擾市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。這就要求各級政府要積極轉(zhuǎn)變職能，更為主要的是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會在市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)用法律手段進(jìn)行管理的思維方法和工作方法。今天改革發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，領(lǐng)導(dǎo)干部具有法治思維不僅有助于普及法律知識教育和帶動本地區(qū)、本部門學(xué)法守法、依法辦事，而且有助于推動社會市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和整個(gè)國家的法治建設(shè)，從而保證改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

（二）依法行政決策的內(nèi)在要求

行政決策是政府工作的中心環(huán)節(jié)，無論是一般決策還是重大事項(xiàng)的決策，都是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理過程中行政職權(quán)的具體體現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于依靠長官意志和簡單的行政命令來管理經(jīng)濟(jì)、社會和文化事務(wù)，在決策中搞地方保護(hù)主義、部門利益至上，損害了國家法律和政策的統(tǒng)一。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法治政府建設(shè)，并將依法作為決策的首要條件以及提高運(yùn)用法治思維解決問題的能力，是因?yàn)橹袊姆ㄖ握ㄔO(shè)還沒有到位，違法決策現(xiàn)象還比較突出，領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維解決問題的能力還不夠強(qiáng)。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，如何避免決策失誤，使做出的決策更加科學(xué)合理，首先得增強(qiáng)法治意識，即依法辦事的意識，這是依法行政的前提。沒有法制意識，在決策前根本就想不到要依法。其次是要在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)依法行使權(quán)力，依照法律程序來行使職權(quán)。只有依法決策才能維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，才能防止重大決策失誤，才能防止損害群眾利益。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部具備法治思維，運(yùn)用法律規(guī)范來調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)決策過程，使領(lǐng)導(dǎo)決策行為在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，并受法律保護(hù)和監(jiān)督，這不僅是實(shí)現(xiàn)社會主義法治、依法行政的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)化的必然要求。

（三）妥善化解矛盾的現(xiàn)實(shí)要求

隨著經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)和利益格局的深刻變革和調(diào)整，利益主體和價(jià)值取向呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化，導(dǎo)致社會生活中許多新情況、新問題、新矛盾日益凸顯，群眾不同的利益訴求也相繼涌現(xiàn)并呈高發(fā)多元態(tài)勢，尤其是由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件、大量上訪事件已經(jīng)成為嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的最為突出的問題。坦率地講，近年來一些地方群體性事件頻發(fā)，基層干群關(guān)系緊張，與少數(shù)基層黨政干部法律意識淡薄、法治素養(yǎng)匱乏，和不善于運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾維護(hù)穩(wěn)定，有著必然的關(guān)聯(lián)。在此背景下，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方法化解矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定就顯得尤為緊迫和必要，維護(hù)公民合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)公平正義是社會穩(wěn)定的根本，在此方面法治具有不可替代的功能和作用。以法治思維和法治方式維護(hù)社會穩(wěn)定，就必須充分發(fā)揮司法在解決糾紛、化解矛盾中的主導(dǎo)作用，擯棄“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平”的庸俗哲學(xué)，打破“越維越不穩(wěn)”的“信訪怪圈”。由此可見，法治是保持社會穩(wěn)定、化解矛盾的前提，具備法治思維是新形勢下履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部只有不斷提高法律意識，運(yùn)用法治思維，才能更好地把握形勢，解決前進(jìn)中遇到的新問題、新矛盾，這是新形勢新任務(wù)下的現(xiàn)實(shí)要求。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的法治思維探析

（一）具備法制思維必須樹立法律之上的理念

任何現(xiàn)代法治都意味著是用法律對國家公共權(quán)力的限制，權(quán)力與法律都是一種帶有強(qiáng)制性的社會支配力量，是保證社會秩序和使之有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要手段。與法律相比，權(quán)力作為一種強(qiáng)制力量更多地具有特殊性和帶有人格性，而法律則具有普遍性和非人格化的支配力量?，F(xiàn)代法治要求法律應(yīng)當(dāng)具有至高無上的權(quán)威，凌駕于任何權(quán)力之上，權(quán)力的行使必須服從于法律。法律至上作為現(xiàn)代社會法治的理念，它已深深地根植于人們的思想觀念之中，是實(shí)現(xiàn)法治國家的理性選擇。但在現(xiàn)實(shí)生活中，還是經(jīng)常出現(xiàn)以權(quán)代法、以權(quán)力沖擊法律的現(xiàn)象，造成公共權(quán)力的濫用，給國家和人民帶來巨大的損害。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在行使行政權(quán)力時(shí)要樹立法律至上的理念，在法律的范圍內(nèi)活動，堅(jiān)守法律的至上效力和最高尊嚴(yán)。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志與法律相沖突時(shí)，法律必須高于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志，否則就會出現(xiàn)法律和國家政策因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志而改變，出現(xiàn)人治政體下的不穩(wěn)定狀態(tài)。

（二）具備法制思維必須樹立職權(quán)法定的理念

職權(quán)法定原則是中國推進(jìn)依法行政最核心的要求。由于權(quán)力本身所具有的強(qiáng)制性和危害性，如果允許行政機(jī)關(guān)或其他有權(quán)者在法律外享有職權(quán)，此種權(quán)力就會失去限制，當(dāng)權(quán)者就會無限地?cái)U(kuò)張自己的權(quán)力，并將該權(quán)力演化為任意所為，公民、組織的權(quán)益也就無法得到保障，社會秩序就會被破壞。憲法最高價(jià)值是制約政府權(quán)力，保障公民權(quán)利，無限制的、被濫用的公權(quán)力，有悖于憲政原則和法治精神，有損于社會的公平正義。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，權(quán)力皆有濫用和腐敗的趨勢，對權(quán)力進(jìn)行有效控制是社會安定和人民幸福的重要保障。職權(quán)法定原則要求行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)、存在依據(jù)和活動范圍等皆源于法律規(guī)定，沒有法律依據(jù)，不得設(shè)立行政機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)不得行使法律未授予的權(quán)力。因此，作為現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)明確公共權(quán)力是有限的，必須樹立職權(quán)法定的理念，其所享有的職權(quán)、職權(quán)范圍和行為限度等都必須從法律上來尋找，不得行使法律未授予的權(quán)力。

（三）具備法制思維必須樹立程序正當(dāng)?shù)睦砟?/p>

法律對利益和行為的調(diào)整是在程序當(dāng)中實(shí)現(xiàn)的，法律只有完全按照法律的程序走，讓當(dāng)事人充分參與到每個(gè)程序中來，其結(jié)果才能更讓人信服，才更有說服力，才能更好地維護(hù)法律的尊嚴(yán)。因此，程序是法律制度的生命形式。政府不僅要按法定權(quán)限辦事，還要按法定程序辦事，所有政府行為都要于法有據(jù)，程序正當(dāng)。但是由于歷史原因，在中國歷來有重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)，在行政領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。當(dāng)前重權(quán)限輕程序的問題還比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的問題往往是不按程序辦事或執(zhí)行不規(guī)范造成的。所以作為依法行政主體的各級政府及其工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，必須樹立程序正當(dāng)?shù)睦砟?，樹立程序意識，嚴(yán)格按程序辦事，對于違反行政程序損害群眾利益，造成嚴(yán)重后果的，要依紀(jì)依法追究責(zé)任。

（四）具備法制思維必須樹立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的理念

權(quán)責(zé)統(tǒng)一實(shí)質(zhì)上是賦予給政府機(jī)關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，要求其必須采取積極的措施和行動依法履行其職責(zé)，擅自放棄、不履行其法定職責(zé)或違法、不當(dāng)行使其職權(quán)的要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定，以行政監(jiān)督制度和機(jī)制的基本完善、政府的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督明顯加強(qiáng)以及行政監(jiān)督效能顯著提高，來保證行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一、職權(quán)與責(zé)任的統(tǒng)一，本應(yīng)是法律的基本規(guī)則。但長期以來，在中國行政管理領(lǐng)域里，卻存在著過分強(qiáng)調(diào)公民的責(zé)任而忽視政府及其工作人員責(zé)任的傾向，導(dǎo)致政府職權(quán)與責(zé)任在一定程度上出現(xiàn)脫節(jié)，造成了中國行政管理約束機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制的不健全。因此，無論從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理論觀點(diǎn)出發(fā)，還是從解決現(xiàn)存主要問題的實(shí)踐角度考慮，都要求領(lǐng)導(dǎo)干部具備責(zé)權(quán)統(tǒng)一的理念，以便更好地提高依法行政水平，不斷推進(jìn)建設(shè)法治政府進(jìn)程，從而建設(shè)名副其實(shí)的責(zé)任政府。

三、培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維舉措探析

（一）加強(qiáng)法律知識學(xué)習(xí)，培養(yǎng)自身法治理念

法律知識是培養(yǎng)法治理念不可或缺的基礎(chǔ)和前提，一個(gè)法律知識儲備不足的領(lǐng)導(dǎo)干部不可能形成正確的法治思維。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)對法律知識的學(xué)習(xí)，從而不斷增強(qiáng)自身的社會主義法治理念，只有了解國家在某個(gè)問題上的法律規(guī)定，才能對該問題進(jìn)行法治思維。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識，要結(jié)合自己的工作需要，既要學(xué)習(xí)法律、法規(guī)的具體規(guī)定，又要學(xué)習(xí)相應(yīng)法律、法規(guī)的基本原則，這樣有助于真正領(lǐng)會法律精神；既要學(xué)習(xí)實(shí)體法律規(guī)范，又要學(xué)習(xí)程序法律規(guī)范，這樣有助于確立“程序與實(shí)體并重”的正確認(rèn)識；既要學(xué)習(xí)法理學(xué)、邏輯學(xué)等基礎(chǔ)理論知識，又要學(xué)習(xí)實(shí)務(wù)中的實(shí)際應(yīng)用知識，這樣有助于理論與實(shí)踐的結(jié)合。通過學(xué)習(xí)掌握基本的法律常識、工作所需的法律知識，并在工作、生活中不斷積累和更新自己的法律知識，這樣才能為培養(yǎng)正確的法治理念奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)法律實(shí)踐參與，提升自身思維習(xí)慣

法治思維是一種在法律實(shí)踐中訓(xùn)練、培養(yǎng)和應(yīng)用的思維方式。脫離開活生生的法律生活和法律實(shí)踐，不可能養(yǎng)成法治思維方式。我們只有通過反復(fù)參與各種法律活動，在法律實(shí)踐中運(yùn)用法律知識和方法思考、分析、解決法律問題，才能養(yǎng)成一種自覺的法治思維習(xí)慣。中國法律法規(guī)的許多內(nèi)容是與領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際工作息息相關(guān)的，這為提高自身的法治思維提供了良好的條件。在平時(shí)的工作和生活中領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)力種類和范圍，依據(jù)相應(yīng)的程序行使權(quán)力，處理法律問題，從而維護(hù)法律秩序保護(hù)公民的合法權(quán)益。處理法律問題，要堅(jiān)持事實(shí)為依據(jù)，法律為準(zhǔn)繩，某種行為是否合法，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任等問題，都應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法治思維，以法律為標(biāo)準(zhǔn)作出理性判斷。

（三）加強(qiáng)法治建設(shè)考核，強(qiáng)化自身法律信仰

為全面提升依法行政水平，推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程，培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維就必須把依法行政考核結(jié)果與獎勵懲處、干部任免緊密掛鉤。用政績考評杠桿，建立健全領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人法治考核檔案，把領(lǐng)導(dǎo)干部是否重視弘揚(yáng)法治文化，是否堅(jiān)持依法行政、依法辦事等，作為考核的重要內(nèi)容，把重要工作實(shí)績和重大過失記入檔案，作為選拔、獎懲、晉升、晉級的重要依據(jù)。過去評議考核，通常的做法是聽匯報(bào)、看材料，這樣的考評難以了解其全面的真實(shí)的情況，這就需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積極探索、創(chuàng)新評議考核的方式?？赏ㄟ^對執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識抽查測試，了解其法律素質(zhì)狀況；可通過群眾主動檢舉、反映或開展問卷調(diào)查，了解執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法狀況；還可通過對執(zhí)法部門的明察暗訪，發(fā)現(xiàn)群眾反映強(qiáng)烈而平時(shí)疏于監(jiān)督的問題等。政府法制機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)將考核結(jié)果匯總后報(bào)組織、人事部門，作為行政機(jī)關(guān)工作人員調(diào)動、提拔和獎勵的重要依據(jù)。

（四）加強(qiáng)法治環(huán)境改善，提升自身法治思維

法治環(huán)境與法治思維以及法律手段的運(yùn)用是辯證的和互動的關(guān)系。法治思維增強(qiáng)了，會自然促進(jìn)法律手段的運(yùn)用；法律手段運(yùn)用多了和運(yùn)用有效了，自然會改善法治環(huán)境，而法治環(huán)境改善了，又會反過來影響和促進(jìn)公權(quán)力執(zhí)掌者的法治思維的提升。改善法治環(huán)境要重點(diǎn)做好四個(gè)方面：一是更加注重制度建設(shè)。既包括進(jìn)一步完善推進(jìn)行政管理民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的各項(xiàng)立法，特別是行政程序立法，也包括健全保障法律執(zhí)行、運(yùn)作、實(shí)施的各種具體制度；二是更加注重行政執(zhí)法和推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新。這對加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)和推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變意義重大；三是更加注重行政監(jiān)督和問責(zé)。要進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)公開，保障人民群眾批評政府、監(jiān)督政府權(quán)利的落實(shí)；四是更加注重依法化解社會矛盾糾紛，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。這既是依法行政的目標(biāo)和要求，也是依法行政的保障。為此，應(yīng)建立多元化的解決社會矛盾、爭議、糾紛的機(jī)制，包括健全完善調(diào)解、信訪、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等各項(xiàng)相關(guān)制度。

本文作者：李富強(qiáng)單位：中共平頂山市委黨校