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一、慈善信息公開制度的確立

慈善組織信息公開，是指慈善組織通過各種渠道包括網(wǎng)絡(luò)、媒體、報紙等向公眾公開自己所掌握的公共信息，從而保證公眾知情權(quán)的實現(xiàn)。慈善組織信息公開的法律淵源，包括各國已經(jīng)制定的憲法、信息公開基本法以及用來規(guī)定慈善組織管理機制和運行機制的單行法，如慈善法、財團法人法、非營利組織法、基金會管理法等。我國《憲法》第2條，規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，人們依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。人們?yōu)榱斯芾砩鐣聞?wù)，享有對慈善組織的知情權(quán)，慈善組織有義務(wù)對其公開信息。我國《憲法》第35條，規(guī)定公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。為了更好的保障公民的對慈善組織信息公開的知情權(quán)，以憲法為根本法，我國有關(guān)法律法規(guī)對慈善組織的信息公開義務(wù)也做出了進一步明確的規(guī)定。例如《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》第22條，規(guī)定受贈人應(yīng)當公開接受捐贈的情況和受贈財產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會監(jiān)督。《基金會管理條例》第25條第2款，規(guī)定公募基金會組織募捐，應(yīng)當向社會公布募得資金后擬開展的公益活動和資金的詳細使用計劃。《基金會管理條例》第30條，規(guī)定基金會開展公益資助項目，應(yīng)當向社會公布所開展的公益資助項目種類以及申請、評審程序。2011年12月16日，民政部向社會了《公益慈善捐助信息公開指引》，再次強調(diào)了信息公開對于我國慈善事業(yè)發(fā)展的重要意義，并對有關(guān)信息公開的原則、信息公開的主體、信息公開的內(nèi)容和形式、信息公開的時間等一系列問題做出了較為明確的規(guī)定。

二、國外慈善信息公開的立法實踐

（一）英國慈善法律制度

英國的慈善事業(yè)在全世界都享有很高的聲譽，不僅因其歷史悠久，也因為其有一整套完善的慈善法律體系。現(xiàn)今英國的慈善立法模式主要是以一部《慈善法》為核心，其他單行法為補充的立法模式。第一，慈善資金的募集和運用制度。慈善活動的經(jīng)費主要來自公眾的募捐，主要包括在挨家挨戶進行募捐和在公共場所進行募捐兩種形式。根據(jù)英國2006年出臺的《慈善法》的規(guī)定，在公共場所進行募捐，募款者必須持有慈善委員會頒發(fā)的公共募捐證書；逐戶募款者也必須持有此證書，同時要向募捐地主管部門提供此證書的復(fù)印件并提前一天告知募捐的目的、時間、地點以及其他相關(guān)事項。諾不遵守以上規(guī)定，要進行罰款。慈善組織募集資金后，必須按照捐助者的意愿使用或者按照“近似原則”的規(guī)定使用，即在捐助者的直接資助目標不能實現(xiàn)時，資金的管理者可以將捐款用于最近似捐助者意愿的其他目的。第二，慈善事業(yè)的監(jiān)管制度。英國2006年《慈善法》以制定法的形式明確了慈善委員會的法律地位，即具有對慈善事業(yè)進行獨立監(jiān)管的政府機構(gòu)，其行駛職權(quán)是不受任何政府部門制約，它只對議會負責。慈善委員會主要是對慈善組織的日常運作進行管理，包括慈善組織信息的公開和對其財務(wù)會計制度的監(jiān)管。慈善組織信息公開的方式主要有兩種：一是慈善委員會可以對任何慈善組織進行調(diào)查，讓其提供相關(guān)信息，并要求其保證其所提供信息的真實性；二是任何團體和個人可以向慈善委員會披露其所獲得的信息。慈善委員會可以社會公布其所獲得的有關(guān)慈善組織的日常運作的信息，對不良或者違法行為，及時采取相應(yīng)不救或者懲罰措施。為了保證慈善組織財務(wù)的公開透明，慈善委員會采取年度報表制度、年度檢查制度以及慈善組織的訪問制度對慈善組織的財務(wù)會計進行監(jiān)管。

（二）美國慈善法律制度

眾所周知，美國是全世界經(jīng)濟最發(fā)達的國家，其實美國也是全世界慈善事業(yè)最發(fā)達的國家。卡耐基曾說過，致富的目的應(yīng)該是把多余財富回報給同胞，以便為社會帶來最大的價值。美國如何成為世界公認的慈善大國，究其原因，主要是它有四重法律保障機制。第一，通過首席檢察官來監(jiān)督善款。由于慈善組織是為了不特定多數(shù)人的利益而組建的，一旦發(fā)現(xiàn)慈善組織有違法犯罪行為，普通公眾無法通過起訴來保障自己的權(quán)益。所以，美國大多數(shù)州普遍設(shè)置首席檢察官對慈善機構(gòu)的監(jiān)督、管理和規(guī)范的權(quán)利，慈善組織必須經(jīng)常性向首席檢察官報告其業(yè)務(wù)活動和財務(wù)狀況。此外，美國的國稅局也可以通過審計慈善機構(gòu)的財務(wù)和經(jīng)營狀況，來進行監(jiān)督、管理和處罰。第二，行業(yè)自律以及信息披露來促監(jiān)督。慈善組織內(nèi)部設(shè)立董事會，只要職能是對慈善組織的政策進行決定和監(jiān)督，并設(shè)立執(zhí)行官來具體執(zhí)行。美國還建立了非營利的行業(yè)監(jiān)督體制，負責信息交流、組織會議以及增進組織的公開性和透明度，保障慈善組織的健康發(fā)展。除此之外，美國還通過披露慈善組織在稅務(wù)局登記的各種日常活動、財務(wù)使用等信息，使人們能夠隨時隨地了解慈善組織資金的使用情況，從側(cè)面來監(jiān)督慈善組織，保障其良性運行。第三，通過免稅政策來鼓勵捐贈。在1917年，美國政府就已經(jīng)制定了大量免稅政策來鼓勵普通民眾進行捐贈。通過雙管齊下機制，即一方面鼓勵富豪成立慈善基金會從事公益服務(wù)，另一方面鼓勵中低收入人群捐贈，來減免自己的所得稅，捐贈之風盛行。第四，通過第三方評估機構(gòu)來提高慈善透明度。在美國，如果不經(jīng)過外部財務(wù)審計的慈善組織，是不可能吸引到慈善資金的。因此，一批專業(yè)化第三方評估機構(gòu)如雨后春筍般應(yīng)運而生。如在美國擁有廣泛影響力的“全國慈善信息局”、“慈善導(dǎo)航”等獨立機構(gòu)，每年對教育、健康、環(huán)境等各種慈善組織進行評估，向公眾公布其掌握的所有信息，使公眾能進一步了解該慈善組織的資質(zhì)和公信度，決定捐贈與否。

三、構(gòu)建我國慈善事業(yè)信息公開的法律保障機制

政府在社會管理中，面對公眾對慈善信息公開所形成的強大社會壓力，也已經(jīng)采取了許多措施，例如《基金會信息公布辦法》、《公益慈善捐助信息公開指引》等相關(guān)文件，建立了中民慈善捐助信息中心，這些都起到了一定作用。但是，要從根本上挽救我國近來的慈善信息信任危機，本人認為必須建立具有中國特色的慈善信息公開法律保障機制。

（一）制定一整套系統(tǒng)化、多層次的法律法規(guī)

到目前為止，我國并未形成一整套完善的推進公益慈善發(fā)展的法律體系，所以本人認為應(yīng)該制定以一部專門的《慈善事業(yè)法》為根本，以其他各個單行法為補充的法律法規(guī)體系，從而來完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，真正形成系統(tǒng)化的、具有可操作性的公益慈善信息公開制度。但是不論是出臺專門的《慈善事業(yè)法》，還是出臺公益慈善組織信息公開的單行法律，或者是由國務(wù)院民政部制定的有關(guān)公益慈善組織信息公開的行政規(guī)章，都必須明確規(guī)定公益慈善組織信息公開的各項基本制度，包括：慈善信息公開的基本原則和要求、慈善信息公開的主體和內(nèi)容（組織特征、治理情況、財務(wù)會計報表、公益事業(yè)、資金的保值增值、與其他慈善組織的關(guān)聯(lián)交易、為政府提供服務(wù)情況、與企業(yè)合作等）、慈善信息公開的主要方式和渠道（主動公開信息和依申請公開信息、在門戶網(wǎng)站上公開信息和在媒體、報紙上公開信息）、慈善信息公開的監(jiān)管和問責機制以及慈善信息不公開的法律責任和懲罰措施等。只有形成一整套法律法規(guī)體系，才能使慈善信息公開有法可依，為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

（二）形成登記入口管制和過程管制雙重監(jiān)管機制

現(xiàn)行管理體制只重視慈善組織的入口登記管制，卻忽視了對已經(jīng)登記注冊的慈善組織的過程監(jiān)管，登記管理機關(guān)只是通過年檢來要求慈善組織提供有關(guān)信息，這種單一的管制形式導(dǎo)致公眾不能及時了解慈善組織的信息，當慈善組織利用公募的資金進行違法行為時，不能及時采取補救措施或者懲罰措施，損害了捐贈人的利益。所以本人認為應(yīng)對現(xiàn)有社會團體登記管理條例進行改進，采用登記入口管制和過程管制雙重監(jiān)管機制，強制要求慈善組織除特別情況下及時公布自己的信息外，必須按月公布慈善組織內(nèi)部有關(guān)財務(wù)會計報表和公募資金使用情況等重大信息。

（三）構(gòu)建三管齊下的監(jiān)督制約機制

由于我國法律規(guī)定比較籠統(tǒng)、模糊，加上慈善組織治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部監(jiān)管不足，導(dǎo)致大多數(shù)慈善組織缺乏信息公開的意識和動力，使慈善組織喪失社會公信力而無法健康發(fā)展。所以本人認為應(yīng)該在符合中國基本國情的情況下，構(gòu)建三管齊下的監(jiān)督制約機制，即代表官方性質(zhì)的、代表行業(yè)自身的和代表社會公眾的監(jiān)督，三股力量緊密結(jié)合，才能最大限度的保障慈善組織信息的公開化和透明化。具體來說，首先，政府本身要有專門的監(jiān)督機關(guān)，可以是審計機關(guān)，可以是稅務(wù)機關(guān)，也可以是二者的結(jié)合；其次，慈善行業(yè)內(nèi)部也要設(shè)立理事會等監(jiān)督機構(gòu)，加強對董事會等執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)管問責，通過行業(yè)自律，來樹立慈善組織在公眾中的良好形象；最后是社會公眾的監(jiān)督，通過培育發(fā)展獨立第三方等代表社會公眾且具有專業(yè)性的監(jiān)管機構(gòu)，來監(jiān)督慈善組織的信息公開，并對其進行評估、問責，公眾可以根據(jù)獨立第三方等監(jiān)管出具的評估報告，來選擇自己信任的慈善組織，奉獻自己的愛心。這樣就能通過優(yōu)勝劣汰等自然經(jīng)濟規(guī)律，淘汰不符合規(guī)定的慈善組織。三管齊下的監(jiān)督管理機制，能使慈善組織不斷完善，及時公布信息，從而與普通民眾建立起更加友好、更加信任、更加和諧的社會關(guān)系。

（四）建立多方位、更加完善的信息披露平臺

中國目前的捐贈信息平臺主要“曝光”的是金額較大的捐款，而對一些金額較小的捐款卻不予公布，例如中國紅十字總會捐贈信息平臺的公開門檻是個人捐款10萬元以上，企業(yè)捐款50萬元以上。眾所周知，慈善事業(yè)是“玻璃瓶里的事業(yè)”，因此進入這個“玻璃瓶”里的每一分錢都必須讓公眾看到，這不僅能夠滿足公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而且也是對慈善熱情的保護。“勿以善小而不曬”，慈善組織必須將公眾的每一分捐款都披露出來。所以本人認為慈善組織應(yīng)建立多方位更加完善的信息披露平臺，包括捐、轉(zhuǎn)、助三個方面。首先，應(yīng)將每一筆善款的來源都標注清楚（某些公眾希望對自己的捐贈信息進行保密的除外），這樣就能使公眾了解到這個慈善組織到底募集多少資金，反過來也可以樹立該慈善組織在公眾中的地位和品牌；其次，必須寫清楚每筆善款進入該慈善組織后的詳細流程，使公眾能夠清晰的知道該慈善組織的運作情況和對資金的管理情況；最后，應(yīng)將善款的流向披露出來，使善款能夠真正流入捐贈人所希望流入的地方，保證捐贈人意愿的實現(xiàn)，激發(fā)其再次捐款的熱情。通過細化這些問題，不斷改進和完善捐贈信息平臺，保障慈善信息的公開和透明。

（五）發(fā)揚慈善文化，打造具有公信力的慈善品牌

中國現(xiàn)今很多慈善組織不愿公布內(nèi)部信息，有很大程度是因為缺乏必要的激勵機制，因為公布信息會耗費一定的人力、物力、財力，而政府又沒有采取一定減免措施或者獎勵措施來彌補慈善組織的損失，從而惡性循環(huán)，導(dǎo)致慈善組織的公信力日益衰弱。所以本人認為，我國政府必須大力發(fā)揚慈善文化，打造具有公信力的慈善品牌。首先，可以積極推動慈善日、慈善周等慈善宣傳活動，營造全民參與慈善的良好氛圍；其次，對制作、刊登慈善公益廣告、慈善捐贈廣告的行為給予獎勵，減免相關(guān)公開慈善信息的費用；最后，大力支持富有公信力的慈善組織，為其免費宣傳、推廣，為其樹立慈善品牌。通過這一系列激勵措施，必將能改變慈善組織信息公開的現(xiàn)狀。

作者：方亞琴單位：東南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生