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《公安教育雜志》2016年第12期

引言

軌道交通是當代都市不可缺少的交通工具，但是軌道交通便捷、環(huán)保、不受天氣影響、不受制于其它交通工具的前提是安全，如果軌道交通發(fā)生安全問題，后果將極為嚴重。僅近年來比利時布魯塞爾、土耳其伊斯坦布爾發(fā)生的地鐵恐怖案件，帶來的人員傷亡和經(jīng)濟損失就不可估量。盤點全球十大地鐵恐怖襲擊事件，似乎又給迅猛發(fā)展軌道交通的發(fā)展中國家——中國敲響了警鐘。據(jù)報道：2015年年末，我國共有26個城市開通城軌交通運營，運營線路總長度達3618公里，全年累計完成客運量138億人次，20個城市擁有兩條以上城軌交通線路，逐步形成網(wǎng)絡化運營格局。在已經(jīng)形成網(wǎng)絡化運營的北京、上海、廣州、深圳四個城市中，規(guī)劃今后5年完成投資6950億元，新建線路982公里；全國共有40個軌道交通在建城市，全國共有60個左右城市開展了規(guī)劃、勘測、設計、咨詢等前期工作，“十三五”期間大多有望開建。如此強勁的城市軌道交通發(fā)展勢頭，如何有效應對恐怖襲擊，應當建立怎樣的安防體系……這些現(xiàn)實問題將軌道交通安檢工作提升到新的高度。

一、現(xiàn)實困局

（一）法律規(guī)定太粗泛，難操作

雖然《反恐怖主義法》已經(jīng)出臺，為城市軌道交通安檢工作提供了法律依據(jù)，部分城市也出臺了《城市軌道交通運營安全條例》。2015年，公安部曾經(jīng)向上海、北京、杭州等地公共軌道交通部門就《城市公共交通條例（草案）》統(tǒng)一征求過修改意見。2015年10月，國家交通運輸部也曾表示將盡快出臺《城市公共交通條例》。但至今為止，全國統(tǒng)一的規(guī)范性文件還未出臺，缺乏可操作性的法律規(guī)范。這給一線工作人員的執(zhí)法帶來嚴重困擾。

（二）安檢效益太低，難保安全

與飛機場相比，城市軌道交通的短距離和流動性比機場要大得多，幾乎不在一個量級上，北京或廣州地鐵一天的客流量可能相當于幾個飛機場的客流量，如此密集的客流量使得軌道安檢工作沒有辦法做得像機場安檢一樣細致和嚴謹，導致安檢效益和安全不能兩全其美。尤其是在早晚上下班高峰時期，安檢更是流于形式，走過場的安檢幾乎不能達到降低事故概率的初衷。北京地鐵曾經(jīng)做過實驗，在通道式金屬探測門輔以便攜式手持金屬探測儀貼身掃描和手工檢查的“一機一門”情況下實施快速人、物同檢時，高峰時段乘客集中的站點平均候檢時間在20分鐘-23分鐘。此時，地鐵人群擁擠、情緒急躁、通道狹窄，反而容易引發(fā)踩踏等安全事故。

（三）發(fā)展理念不夠與時俱進

隨著社會的進步和發(fā)展，安全形勢的新情況、新特點已經(jīng)讓公眾和軌道交通工作人員逐漸認識到城市軌道交通安全工作的巨大壓力。但是，理念的更新還相對滯后，還一直停留在增加人員、增加儀器等方面，僅僅依靠“進門通道查人、安檢口查物、站廳站臺抽檢”的方式，一味增加安檢儀、液體檢測儀、防爆球等儀器已經(jīng)不能滿足時代要求。如何提高安檢效率，在安全與效益之間找到最佳結(jié)合點，這要求我們必須進行創(chuàng)新發(fā)展，引進科學技術帶來的便利，讓老百姓在乘坐軌道交通時能夠體驗到創(chuàng)新科技帶來的享受。

（四）安檢人員素質(zhì)參差不齊

當前，地鐵工作人員素質(zhì)良莠不齊，從而引發(fā)的不配合安檢、安檢口鬧事、漏檢等事件不在少數(shù)，絕大部分安檢工作人員沒有上崗證，都是憑自己的經(jīng)驗和心情在工作，在崗不履職、履職不盡責等現(xiàn)象十分普遍。在部分安檢口，檢測屏幕之前多名工作人員扎堆聊天、看手機視頻、打瞌睡、吃零食、缺崗等現(xiàn)象經(jīng)常可見。有的工作人員態(tài)度惡劣，乘客稍微態(tài)度不好或者不配合安檢就破口大罵、威脅，甚至出言不遜，更有的工作人員講方言，讓人聽不懂在講什么。安檢人員沒有樹立主動服務的意識，用命令的口氣強制乘客接受安檢，這些都造成了部分沖突。

（五）安檢宣傳缺乏公眾認同

當前城市軌道交通的安檢工作宣傳還沒有形成體系，公眾對于乘客接受安檢的重要性缺乏認知，對哪些物品不能通過安檢沒有清晰的認識，存在模糊和憑經(jīng)驗攜帶物品的現(xiàn)象。列車的電子顯示屏沒有充分發(fā)揮功能，播放的內(nèi)容以廣告居多，對于安檢常識、安全常識等缺乏宣傳窗口，更沒有利用互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳媒宣傳城市軌道交通安檢的必要性，公眾在缺乏情感認同的前提下很難達到效果和提升效率。

二、原因分析

（一）立法不完善

法律出臺的步伐始終滯后于新興事物的發(fā)展速度，尤其是法律完善方面更為凸顯。城市軌道交通是高科技條件下的產(chǎn)物，軌道交通發(fā)生了問題（案件）才催生了安檢，這就導致了地鐵、輕軌等城市軌道交通的安檢工作法律制定滯后。雖然中國在城市軌道交通迅猛發(fā)展的過程中認識到完善配套法律的重要性，各地也相應出臺了《城市軌道交通運營安全條例》，但伴隨中國人口流動遷移規(guī)模（包括落戶城鎮(zhèn)的人口）仍將持續(xù)增加、波動性將繼續(xù)增強的趨勢，沒有統(tǒng)一規(guī)范的法律法規(guī)來應對規(guī)模龐大的人口遷移流動，城市軌道交通安檢必將漏洞重重、頻頻報警。

（二）認識不到位

我們現(xiàn)在的安檢工作模式重點突出在“被動式”安檢上，很少從宏觀上去分析研判形勢。據(jù)國家衛(wèi)生計生委中國流動人口發(fā)展報告（2016）分析，2015年年末，我國流動人口數(shù)量達2.47億人(占總?cè)丝诘?8%)，相當于每6個人中有1個是流動人口。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，未來幾年將有大概1億左右的人落戶中小城市，而城市軌道交通的發(fā)展也將向中等城市轉(zhuǎn)移，如何應對如此大規(guī)模人口流動帶來的安檢壓力，在財力、人力、物力，甚至是制度上進行頂層設計等，這都還沒有引起有關部門的足夠重視。

（三）素質(zhì)不過硬

目前對安檢人員的培訓還沒有形成規(guī)范，對傳統(tǒng)違禁品的攜帶和安檢規(guī)則的學都紙上談兵，安檢工作人員缺乏系統(tǒng)的再學習和再培訓。軌道交通發(fā)展較早的城市和一線發(fā)達城市對軌道交通工作人員的引入比較嚴格，但是起步較晚而又急于追求高速發(fā)展的二線城市對軌道交通工作人員要求降低，準入標準控制不嚴，導致安檢工作人員素質(zhì)良莠不齊。對安檢工作人員缺乏如警察一樣的升級培訓，導致他們對新型違禁品和最新規(guī)避安檢的措施缺乏辨別力，形同虛設的安檢人員和機器很難有效應對別有用心的“旅客”。

（四）宣傳不到位

有效的宣傳能夠最高效地解決已經(jīng)認識到的現(xiàn)象和問題，城市軌道交通安檢工作也一樣，尤其在移動媒體和移動終端迅速發(fā)展的今天，應積極適應公眾碎片化閱讀的心理，有效將軌道安檢的常識甚至危害推送到公眾眼前。目前各個城市宣傳得很不到位，只是在車廂里、站點旁、機器邊張貼相應的告示和明細。這種靠“截留”而不是靠“預防”的宣傳策略只能是隔靴搔癢。如何高效宣傳以引起人們對安檢的重視和對安檢工作的支持，將關系到整個軌道交通系統(tǒng)的發(fā)展。

三、對策建議

（一）關于增加《反恐怖主義法》司法解釋的建議

2015年12月27日第12屆全國人民代表大會常務委員會第18次會議通過《反恐怖主義法》，于2016年1月1日起施行。《反恐怖主義法》共10章97條，是當前城市軌道交通實施安檢遵循的基本法規(guī)，為安檢工作的規(guī)范化、法治化建設發(fā)揮了巨大作用。但是，在城市軌道交通發(fā)展和軌道交通安檢現(xiàn)實中遇到了許多新情況、新問題，對照《反恐怖主義法》，發(fā)覺部分條款規(guī)定過于籠統(tǒng)、執(zhí)行過于彈性，導致該法律的權(quán)威性和可操作性逐漸降低，這不利于法治社會的建設。例如，《反恐怖主義法》第34條規(guī)定，“大型活動承辦單位以及重點目標管理單位應當依照規(guī)定，對進入大型活動場所、機場、火車站、碼頭、城市軌道交通站、公路、長途客運站、口岸等重點目標的人員、物品和交通工具進行安全檢查。發(fā)現(xiàn)違禁品和管制物品，應當予以扣留并立即向公安機關報告；發(fā)現(xiàn)涉嫌違法犯罪人員，應當立即向公安機關報告。”在該規(guī)定中，“應當依照規(guī)定”具體指什么規(guī)定？目前國內(nèi)還沒有一部統(tǒng)一的針對城市軌道交通的規(guī)范性文件，類似這種通用條款給一線民警的依法管理帶來困境。司法解釋就是對法律條款中規(guī)定比較模糊、在執(zhí)法過程中有彈性的地方做出補充解釋，在捍衛(wèi)法律尊嚴的同時，有效地限制了執(zhí)法者在執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)。建議在當前城市軌道交通加速發(fā)展和安檢工作面臨復雜形勢的大背景下，有關機關應當就《反恐怖主義法》在實施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題以及規(guī)定籠統(tǒng)的地方做出相關司法解釋。例如，為了規(guī)范《反恐怖主義法》第34條“依照規(guī)定”、“違禁品和管制物品”這一法律條款的適用，有關的司法解釋應當與時俱進、應運而生，以增強法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

（二）制定全國性城市軌道交通規(guī)范

在城市軌道交通發(fā)展比較早的城市，都在探索制定適合本地區(qū)的城市軌道交通條例。目前，北京、天津、上海、貴陽、廣州、深圳等大型城市都相繼出臺了《XX市城市軌道交通條例》，為規(guī)范城市軌道交通管理，保障城市軌道交通安全運營，維護各方面主體的合法權(quán)益發(fā)揮了非常重要的作用。但是，由于各地區(qū)立法初衷、立法技術參差不齊，導致各地的規(guī)范性法律文件缺乏系統(tǒng)性，例如，《廣州市城市軌道交通管理條例》第32條規(guī)定，禁止攜帶易燃、易爆、有毒、放射性、腐蝕性等危險品進入城市軌道交通設施。城市軌道交通經(jīng)營管理單位可以對乘客攜帶的物品進行運輸安全檢查。該條款規(guī)定過于粗放，這給本就非專業(yè)的安檢人員帶來了執(zhí)行“搖擺”，應當建立全國統(tǒng)一的規(guī)范，否則會出現(xiàn)在A城市通過安檢而在B城市被告知是違禁物品的尷尬局面。同時，要因地制宜制定地鐵安檢項目，給予地方一定的自主選擇空間，建立更實用的地鐵安檢模式。

（三）增加高科技手段在安檢中的運用

城市軌道交通是時代進步的產(chǎn)物，是伴隨中國城鎮(zhèn)化進程而興起的產(chǎn)業(yè)，是高科技在方便人們物質(zhì)文化生活領域的集中反映。城市軌道交通的安檢工作同樣必須進行思維創(chuàng)新，突破“人海戰(zhàn)術”的思維禁錮，在安檢領域?qū)嵤┛萍几锩Ｌ缶W(wǎng)訊：國家首個國家工程實驗室落戶廣州，地鐵安檢或?qū)⒏鎰e機檢模式。由廣州地鐵集團牽頭，7家單位聯(lián)合組建“城市軌道交通系統(tǒng)安全與運維保障國家工程實驗室”，該實驗項目將主攻方向放在“安全”上，據(jù)廣州地鐵集團負責人表示，廣州地鐵在線運營的9條線路中，客流量全國最大，運營安全受到世界肯定，這得益于廣州地鐵建設初期的系統(tǒng)規(guī)劃，重點研發(fā)自動化技術檢測地鐵設備安全，以代替現(xiàn)在的人工安檢模式，同時還將開發(fā)研究新的地鐵安檢系統(tǒng)。據(jù)了解，實驗室將重心放在基于太赫茲成像及波普分析技術的地鐵安檢系統(tǒng)研究。該項技術創(chuàng)新一旦運用到實踐，可快速提升安檢速度，更能實現(xiàn)精準識別地鐵禁止攜帶危險品，從而解決大客流背景下的人工探測，人、包分別安檢而導致效益極端低下問題。同時，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新技術，實行數(shù)據(jù)大融合，對人口流動的區(qū)域特點、危險人員的全網(wǎng)覆蓋、新型規(guī)避安檢方法等進行網(wǎng)絡共享，將每個安檢口作為一個節(jié)點有效鏈接起來，從而大大提高安檢等級。

（四）加強安檢人員崗前資格認證

立足中國國情，要采取“分步走”的戰(zhàn)略來循序漸進地提升中國城市軌道交通安檢工作。當前我國還處于并將在一定時期處于“初級階段”（即主要依靠人工安檢模式），必須花力氣解決安檢人員的素質(zhì)問題。《貴陽市城市軌道交通條例》第25條規(guī)定，“城市軌道交通經(jīng)營單位應當對其工作人員進行安全、業(yè)務教育和培訓。涉及安全生產(chǎn)的重要崗位與救援的工作人員需要進行考核，考核合格后持證上崗。”該條例明確要對安檢工作人員實施崗前培訓，當前城市軌道交通經(jīng)營者主要是采取勞務輸出的方式來實施安檢工作，這種委托招聘安檢員的模式在一定程度上不能確保人員素質(zhì)，那就必須強化軌道交通經(jīng)營者的主體責任，采取崗前資格認證的形式督促保安服務公司提高安檢員素質(zhì)。筆者建議，在培訓安檢員時，采取“三家聯(lián)動”（軌道交通經(jīng)營者、保安服務公司、公安機關）模式，培訓內(nèi)容重點為相關法律規(guī)范、安檢設備使用、工作標準和流程、違禁物品明細、突發(fā)事件處置等，明確責任追究和獎勵措施，針對新情況要定期進行再培訓、再考核活動。同時要加強職業(yè)教育，提高員工福利待遇，合理設置職業(yè)準入門檻。

（五）密切協(xié)作機制應對突發(fā)事件

在有效解決城市軌道交通安檢問題上，絕不能就安檢工作而抓安檢，要將軌道交通安檢工作納入到城市軌道交通大安全，甚至是國家安全的大背景下去籌劃和考量。據(jù)筆者調(diào)查了解，地鐵安檢的主體責任在企業(yè)，而政府和公眾將安檢的責任籠統(tǒng)地壓在公安機關身上，公安機關有要求而企業(yè)不配合的現(xiàn)象隨處可見，根本就無法建立行之有效的人防、物防、技防體系。因此，必須明確政府、交通部門、運營企業(yè)和公安機關四家單位各自的責任歸屬，不能相互推諉，要強力推行“政府主導、運營企業(yè)主體、交通部門和公安機關監(jiān)督”的權(quán)責模式，加強各個部門之間的協(xié)調(diào)配合。例如，要充分利用公安機關的信息獲取優(yōu)勢，公安機關在城市軌道交通的站點設置、安檢中防暴恐襲擊、突發(fā)事件處置等方面要加強對運營企業(yè)的業(yè)務培訓和指導，將安檢安全放在體系安全中去考慮。《反恐怖主義法》第36條規(guī)定，“公安機關和有關部門應當掌握重點目標的基礎信息和重要動態(tài)，指導、督促重點目標的管理單位履行防范恐怖襲擊的各項職責。”要建立和完善聯(lián)通全國的網(wǎng)上協(xié)作機制，讓安檢不良記錄人員、網(wǎng)上逃犯寸步難行。同時，要借鑒國外先進經(jīng)驗，2004年莫斯科地鐵爆炸案件發(fā)生之后，莫斯科市政府啟動應急預案，預先成立的“跨部門反恐委員會”緊急啟動，實現(xiàn)了消防、醫(yī)療、公安等力量的快速響應。

（六）探索法治手段解決道德問題

當前大客流背景下的軌道交通的客源正在發(fā)生巨大變化，正呈現(xiàn)人員流動快、異地跨區(qū)流動、年齡跨度大等特點，部分公民由于受社會環(huán)境的影響，受經(jīng)歷閱歷的局限，受個人認知水平的限制，受自控能力的牽制，少部分公眾道德品行惡劣，追求一時刺激，理想動搖、信念滑坡，有的公眾只圖近期回報，只圖一時安逸，只顧自己感受，部分公民信仰日漸缺失、道德備受考驗正成為軌道交通安檢建設的阻礙。面對這些缺少道德自覺的公民，道德自我約束日顯蒼白無力。當前，拒絕安檢、沖撞安檢、聚眾鬧事等現(xiàn)象在軌道安檢口屢見不鮮，筆者建議，必須運用法治的手段進行治理，對失德敗德者進行懲戒約束，對觸犯法律的行為進行嚴厲打擊。2014年1月，中央文明辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等共同會簽了《“構(gòu)建誠信、懲戒失信”合作備忘錄》。根據(jù)該備忘錄，依據(jù)相關法律規(guī)定，針對失信被執(zhí)行人推出了多項信用懲戒措施，如禁止乘坐飛機、列車軟臥、限制貸款或辦理信用卡、不得擔任企業(yè)高管等。這就讓失信者對自己的行為要付出代價，這說明，法治是保障和促進道德建設的重要手段。同樣，在規(guī)范和提升大客流背景下城市軌道交通安檢建設過程中，筆者建議借鑒這一思路，探索運用法治手段解決軌道安檢中公眾道德領域出現(xiàn)的突出問題，抓緊建立在線網(wǎng)絡共享的征信系統(tǒng)，健全公民守法信用記錄，大力弘揚社會主義核心價值觀。

參考文獻：

[1]中華人民共和國反恐怖主義法.

[4]貴陽市城市軌道交通條例.

[5]廣州市城市軌道交通管理條例.

作者:袁桂娟 單位:鐵道警察學院軌道交通安全保衛(wèi)系