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摘要：采用實地調研、專家咨詢等研究方法，對江蘇省體育場館績效評價體系進行研究。主要結論：存在績效評價公平問題、評價標準未更新、相關政策嵌入績效評價的情境有待商榷等困境。提出相應對策：成立獨立的績效評價主體，增加社會公眾滿意度在績效評價體系中的權重，采用科學的績效評價體系。啟示：改革背景下亟需完善績效評價制度建設；增強社會公眾在績效評價中的主體地位；場館補助政策應與有效的績效評價相掛鉤。

關鍵詞：體育經濟；體育場館；兩權分離；績效評價

1研究背景

體育場館的發展是一個地區體育產業發展的重要紐帶，體育場館的利用率體現了當地體育產業發展的活力。2016年，包括國家發改委在內的24個部委聯合了《關于促進消費帶動轉型升級的行動方案》明確指出對行政機關所屬體育場館，通過引入社會資本和現代公司為基礎的運營機制等措施，推廣“所有權屬于國有，經營權屬于公司”的分離改革模式。該改革方案隨后被寫進我國《體育產業發展“十三五”規劃》，在規劃中，江蘇與浙江、重慶一起被國家體育總局選為三個試點省市，開展場館所有權和經營權分離的試點改革工作。2017年初，江蘇省體育局出臺《體育場館運營管理改革試點方案》對改革的試點工作做了針對性的部署。場館經營權改革的推進將對體育場館的運營管理水平提出新的要求，在兼顧社會公共服務職能的同時要創造更多的經濟效益，這為體育場館運營的績效評價提出了新的挑戰[1-2]。場館運營市場出現大的結構調整，經濟基礎決定上層建筑，因此有必要建立適當的場館績效評價體系來考核。

2江蘇省體育場館運營情況

截至2017年12月，省內13個設區市中12個市成立體育產業集團（或公司）并負責本級體育場館的運營。全省有46.3％的縣市通過成立體育產業公司運營或委托專業公司進行管理，基本形成了公司化運營體育場館的新格局。

2.1兩權分離情況通過為期兩個月的實地調研，訪問體育場館管理人員，并咨詢省體育產業指導中心及各市體育局相關領導，根據《體育建筑設計規范》JGJ31-2003的體育場館規模分級標準，在江蘇省的大中型體育場館中，篩選出體育館座位數在6000以上或體育場座位數40000以上的已投入使用的體育場館，得到涉及10個地級市共17個大型體育場的產權及經營權歸屬情況，見下表。根據調查結果，在17個大型體育場館中，純企業化運營的場館達到12個，公司化運營的比例為70.6％，其中民營企業運營的有兩家（海安縣體育中心和南通體育會展中心），其余的大型體育場館也在不同程度上向企業化進程過度。由數據對比可知，大型體育場館在兩權分離改革進程中的企業化運營比重明顯優于中小型體育場館，體育場館兩權分離趨勢可見一斑。

2.2績效評價現狀場館的績效評價可以視為場館所處的情境變量與評價方式、評價主體與被評價對象動機等因素之間的交互作用。由于實施的對象有個體與整體之分，且整體與部分存在辯證關系，本文論述的體育場館績效評價主要針對區域內的整體。體育場館運營主體向企業化轉變，然而，大多數場館都缺乏績效評價機制與內部考核準則，以期探尋提高運營效率的途徑。從形式上看，體育場館的績效評價尚未引起足夠的重視，以往在事業單位自主運營模式基礎上的主管部門考核形式仍在施行。體育場館運營單位每年度向本級體育主管部門報告對外開放時間和免費低收費情況、商業經營開發情況、體育賽事活動及非體育類活動舉辦等情況，體育主管部門結合場館的年度財務報表及上報資料組織專家評審。場館運營績效受運營的目標、運營的過程、運營的效果共同影響，當前評價機制重結果、輕過程，即重視運營成果，忽視運營過程；強調評價結果，輕視評價流程。從績效評價體系上看，現有的體系主要包括綜合功能、基礎設施、基本管理、運營效益、支撐條件和特色創新6個方面[3]，涉及面較廣，定量指標與定性指標相結合，以靜態指標為主、少動態指標，由于上報數據模糊，造成部分指標可操作化一般，權重分布較分散。在已形成多元運營模式的基礎上，還缺乏一套普遍適用全省乃至全國的績效考核評價體系，呈現不同模式下的場館真實運營質態和發展風貌，最大限度地釋放場館的運營活力、提高員工的積極性，使其作為引導體育場館提升公共服務能力的外部動因。

3困境

3.1績效評價公平問題評價公平包括程序公平與結果公平。程序公平主要表現在評價過程受行政干預，在分權背景下，國有企業改革和政府職能轉變的不斷推進，市場在資源配置中的決定作用日益明顯。但部分場館仍反映主管部門行使政策指導、場館監督職能的同時，在績效評價的具體事務上又常出現所謂的“越權”和“失權”。當前在場館績效評價過程中還普遍存在上報單位的績效評價數據失真，有些場館管理方在績效評價中既當“選手”又當“裁判”等情況。場館績效評價重結果，輕過程，忽略了績效評價過程的重要性，場館運營方虛報、瞞報場館運營開放情況沒有得到切實解決，政府和場館經營者尚未建立起一套適應市場經濟體制的場館績效考核評價體系。績效評價結果公平問題。特定的職權結構決定了上級主管部門對評價結果的主導地位，因而評價者的正直品質、對工作內容的熟悉程度、個人的知識結構等因素很大程度上影響了評價結果的公正性與準確性[4]。不可避免的造成評價結果與現實有偏頗，評價缺乏信度與效度的保證，由于沒有把握場館的真實業績和實際公共服務狀況，出現了場館運營的社會效益和經濟效益等結果評判不客觀、不公正的情況。

3.2評價標準尚未更新績效評價體系的價值在于績效評價所產生的經濟、社會收益高于投入成本。而目前江蘇省部分地區的績效評價標準落后于改革實踐，不但沒有起到推動場館運營的效率提升的作用，在評價標準上還限制了場館的運營活力。目前江蘇省體育場館免費低收費開放綜合評價的指標維度包括場館類別、場館座位數、收入合計、支出合計、戶外公共區域及戶外健身器材免費開放成本支出、是否滿足基本公共服務要求、綜合評價得分、綜合評價核心指標得分。其中，是否滿足基本公共服務要求、綜合評價得分、綜合評價核心指標得分3項指標按照國家體育總局關于大型體育場館運營管理綜合評價體系的有關規定進行評價考核。體育場館屬于準公共產品，具有非排他性和不充分的非競爭性，體育場館的首要目標是追求社會效益最大化，由于效用曲線的不一致，是無法用利潤來激勵場館運營管理的，公益開放與經營創收之間矛盾加劇。以前置指標為主，缺少滯后指標。前置指標主要體現場館的歷史績效，包括營業收入、賽事活動數量、活動人次等指標；滯后指標體現場館的未來發展潛力，包括場館的智能化水平、經費自給率、組織學習培訓時長等指標。場館的價值創造具有時滯效應，即聯帶的作用和社會價值會有延遲性，而績效評價中的盈利性、流動性、社會效益、成長性等指標之間具有替代關系，過于注重前置指標，具有時滯效應的滯后指標沒有引起足夠的重視，那么勢必會抑制場館的創新活力。場館運營管理實施企業化改革過程中應重點注意場館的公益性必須堅持、政府責任必須履行、正確認識企業盈利問題、注重場館運營人才培養和改革前后政策的銜接等方面的問題[5]。因此，對于場館績效評價標準因傾向于場館的對外開放情況和社會公眾對場館滿意程度，避免直接干預場館運營方的經營管理。

3.3嵌入績效評價相關政策的情境有待商榷競爭均衡配置高度依賴初始配置，但由于體育場館存在資源稟賦差異，無論是場館的地理位置，經濟區域，社會環境，人口基數等初始分配都存在不平等的客觀現狀，最終形成的競爭均衡配置雖是帕累托最優配置，但依然極不公平。在這種情況下，政府自由放任體育場館運營的結果依然是不公平的。根據福利經濟學第二定理，調整交易者預算約束后，任意的帕累托最優點都是競爭均衡[6]。政府對場館預算約束的調整極其關鍵，目前我國對大型體育場館有中央和地方財政資金補助，補助資金分為補貼資金和獎勵資金，江蘇省還實行了公共體育場館體育消費券的激勵措施，這兩者屬于政府的轉移支付和政府購買。只有“轉移支付”而沒有“等價所得稅”會破壞市場的競爭機制，相關場館補助政策的評價標準“一刀切”，依據場館的性質、類型來發放財政資金，造成事業單位運營的場館存在“大鍋飯”思想，倚老賣老，缺乏創新性和積極性。政府轉移支付作為體育事業收入再分配的一種形式，其作用毋庸置疑，但在體育場館兩權分離體制改革背景下，同時產生了上述負面影響，如何消除這些負面影響，加強績效評價考核的普遍適用性，在不改變公平競爭機制的條件下，做出合理有效的績效評價考核，是當前需要解決的問題。

4對策

只有通過授權給運營方更多的自主權，才不至于使體育場館偏離企業化運營發展的初衷，績效考評的目的不是控制而是監督、導向[7]。注重場館運營公眾服務質量和社會公眾滿意度的提升有利于挖掘大型體育場館隱性價值驅動因素，實現場館績效的帕累托改進。

4.1成立獨立的績效評價主體成立獨立的第三方場館運營績效評價主體。績效評價主體是影響績效評價的重要部分，如果評價主體選擇不恰當，績效評價結果的準確性、客觀性、公正性就會受到影響[8]。目前的江蘇省大型體育場館績效評價主體主要來自場館所屬管理部門的自評，即大多數場館評價考核的主體與客體是同一的，它違背了績效評價考核的獨立性原則，也產生不公平的影響。首先，第三方評價機構對于資料的搜集可以繞過上級主管部門，具有獨立性，一定程度上保證了數據來源的可靠性；其次，獨立的績效評價機構運用科學的績效評價理論與方法，無論是評價過程還是評價結果，都更具有說服力，對于評價結果的反饋也將產生積極的影響；再者，獨立的第三方機構有足夠的實地調研時間與精力投入，對于績效評價的成效具有前瞻性，有益于績效評價指標與評價標準的修定，同時可以根據不同的場館補助政策來調整相應的評價體系。由于省內大中型體育場館數百個，成立區域性的、獨立的、有權威性的場館績效評價機構，既能充分發揮資源優勢，又能形成公平、高效的績效考評，加強專業性，可以全面反映評估對象實際狀況。

4.2增加社會公眾滿意度的權重增加社會公眾滿意度在績效評價體系中的權重，克服靜態指標的局限性，充實動態指標，增強績效評價的互動性。以江蘇省十佳場館評定標準為例，總分100分，分為5個維度考核，分別為公共服務（20分）、經濟效益（20分）、社會效益（20分）、運營團隊（10分）、綜合評價（30分）。以上各維度的評定信息均來自場館填報的資料與數據，無一例外的都是靜態指標。社會公眾對體育場館的滿意度包括了場地開放程度滿意度、公共體育活動服務滿意度、消費服務滿意度、配套設施滿意度及信息化程度滿意度等方面，對于相應維度的靜態指標都有替代作用，還切實解決了績效評價的實效性問題。增加社會公眾滿意度的評比可以促進場館與民眾之間的良性互動關系。盡管目前大多數場館績效評價體系中有顧客滿意度這一維度，但其所占比重不高，二級指標更是模糊不清，標準不一，可操作性不強。社會效益是社會主義制度下體育場館追求的首要也是最終目標，體育場館具有顯著的外部效應特征，能夠為當地社會帶來美好生活的環境。增加社會公眾滿意度的權重可以反映社會效益在績效評價中的重要性，同時突出社會公眾對體育場館的期望，建立健全公眾偏好顯示機制，是實現體育場館有效供給的重要前提。

4.3采用科學的績效評價體系場館績效評價體系應由第三方績效評價主體、考評目標、考評工具、涉及體育場館的評價客體和評價結果的反饋等環節共同構成的系統。第三方評價主體能確保場館信息的真實性與準確性，高效的績效評價必定以明確的考評目標為準則，加之科學的評價方法、完善的評價指標和可操作化的評價標準，對體育場館進行多維度多視角的量化評價，提高場館績效評價系統的正規化程度。學界目前用來構建場館績效評價體系的方法包括德爾菲法、經濟增加值、平衡計分卡、模糊理論、結構方程模型、公眾滿意度等[9]。基于平衡計分卡的績效評價體系平衡了財務指標和非財務指標，前置指標和后置指標[10]，能夠有效解決經濟效益與社會效益之間的矛盾。國內學者借助平衡計分卡對于公共體育場館績效評價程序基本形成共識，體育場館運營的市場化趨勢使得平衡計分卡在其績效評價中的全面性得到有效發揮。

5啟示

5.1改革背景下亟需完善績效評價制度建設隨著新時代社會主義市場經濟的不斷深入發展，所有權與經營權改革進一步分離，根據委托理論，體育場館產權方要面臨道德風險和逆向選擇。沒有規矩，不成方圓，政府、國有資產機構等需要通過績效評價考核制度，完善激勵和約束機制，降低成本，盡量避免道德風險，并最大限度發揮其預期收益或效用[11]。在場館市場改革的同時，確保制度建設穩步推進，政府部門需要不斷對相關制度進行完善，對績效管理措施、指標評價、績效監測等一系列文件與制度進行完善，以此來進一步對體育場館績效評價工作進行約束，確保績效評價的有效性與合理性，也為第三方評價機構提供法律保障。考慮到我國公共體育服務供給不平衡的現實矛盾，在結合國家場館改革愿景的前提下，因地制宜，務實于地方場館的現實處境與問題，實際解決場館的政策訴求。

5.2增強社會公眾在績效評價中的主體地位公共體育場館是國家的場館，也是人民的場館，就應該強調“以人民為中心”。加大社會公眾滿意度的權重既體現了人民當家做主的地位，也是貫徹落實黨的報告發展思想，體現人民意志，保障人民權益。社會公眾對體育場館的滿意度包括了場地開放程度滿意度、公共體育活動服務滿意度、消費服務滿意度、配套設施滿意度及信息化程度滿意度等方面。體育場館績效評價應該走出依靠上級主管部門單方面考核評定的窠臼，充分發揮組織控制（績效評價的規則與制度）與社會控制（第三方認定與社會公眾滿意度評價）之間的替代效應作用，在績效評價中減少不必要的硬性指標控制，轉向注重社會公眾滿意度，一方面，反映了人民對體育場館運營的期望，激發體育場館創新服務管理，促進體育場館實現有效供給。另一方面，改變單一的由上級組織考核評價的困境，加強體育場館績效評價的外部監督，杜絕數據“造假”，真正實現上級監管，人民監督。

5.3場館補助政策應與有效的績效評價相掛鉤摒棄固有的思想，認為中央和地方財政補助資金等政府轉移支付是填補場館經營虧損的空缺、維持場館正常運營的“良藥”。實踐過程中，只依據場館的性質、類型作為免費低收費場館補助的標準會破壞市場的競爭機制，引致資金利用不明，致使部分場館缺乏創新性和積極性。國家體育總局在2018年提出研究完善有關補助政策和辦法，完善績效評價方式，建立百姓受益人數、群眾性賽事舉辦情況與開放補助直接掛鉤的制度。將補助資金主要用在支持群眾日常健身和組織體育賽事活動上，才能促進場館資源利用的良性循環[12]。績效評價作為績效管理的中間環節，起到承上啟下的作用，既評定本輪計劃制定與實施的成效，又反饋到下一輪績效計劃的安排。有效的績效評價結果能夠體現場館的公共服務能力和社會效益，場館補助政策的目的在于提升場館的公共服務水平、滿足人民群眾對公共體育服務的需求，要想政策落到實處，必須以有效的績效評價為依據，公平、有效的績效評價結果有利于為國家、省對大型體育場館補貼（獎勵）政策的延續或調整，以及為“政府購買公共體育服務”提供數據支撐和決策參考。將有效的績效評價結果與預算資金安排、財政補貼或獎勵、政府購買公共服務等經費安排、人員考核與晉升等掛鉤，才能激發場館公共服務活力，創造良好的社會效益。

作者：鄭文林1；朱菊芳2 單位：南京師范大學體育科學學院