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近年來，土地征收直接或間接引發(fā)的矛盾十分突出，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2016年，土地領(lǐng)域的行政復議案件達20170件，占行政復議總數(shù)的12.23%；土地領(lǐng)域的行政訴訟案件達29632件，占行政訴訟案件總數(shù)的17.91%。由于土地征收涉及法律法規(guī)及政策較為復雜，專業(yè)性較強，導致被征地農(nóng)民的維權(quán)成本較大。因此，有必要對不同問題的維權(quán)途徑和可能的維權(quán)結(jié)果進行分析，為理性維權(quán)提供參考。

一、土地征收行為分析

征收行為的批準。有權(quán)作出該行政行為的主體，僅有國務院和省級政府?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了國務院和省級政府的審批批準權(quán)限。此外，依據(jù)《土地管理法》第二十一條、第四十四條、第四十五條規(guī)定，全國有106個城市中心城區(qū)的土地利用總體規(guī)劃須報經(jīng)國務院批準，其為實施該規(guī)劃而征收土地的審批權(quán)亦由國務院行使。在作出批準征收土地行為之前有一系列的前置行為或條件，如：須履行征地前告知確認程序，應符合土地利用總體規(guī)劃，涉及農(nóng)用地的應符合土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標或者納入土地利用年度計劃的增減掛鉤項目，涉及耕地的應履行占補平衡義務等。征收土地行為的組織實施?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l規(guī)定，經(jīng)法定程序批準征收土地后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。組織實施征收土地行為的主體是市、縣政府及市縣土地行政主管部門。從行為內(nèi)容看，組織實施征收土地行為通常包括國土資源管理部門征地公告、開展征地補償?shù)怯?、擬定征地補償安置方案、征地補償安置方案公告、聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見等環(huán)節(jié)。還包括市、縣人民政府批準征地補償安置方案、國土資源部門組織實施征地補償安置方案等行為。依據(jù)《土地管理法實施條例》規(guī)定，對違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，縣級以上政府土地行政主管部門可以責令交出土地；對拒不交出土地的，可以申請法院強制執(zhí)行。

二、維權(quán)途徑分析

不同的行政行為，由于其主體不同、內(nèi)容不同，對被征地群眾的權(quán)利影響不同，以及法律法規(guī)的特別規(guī)定，其維權(quán)途徑也會有所區(qū)別。不服國務院的土地征收批準行為。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈行政復議法〉第三十條第二款有關(guān)問題的答復》等有關(guān)規(guī)定，國務院有關(guān)土地征收的批準行為不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。不服省級政府的土地征收批準行為。對省級政府的土地征收批準行為不服的，應依據(jù)《行政復議法》第十四條規(guī)定，向作出該土地征收批準行為的省級政府申請行政復議。對復議決定不服的，可以向國務院申請裁決，國務院作出的裁決為最終裁決。須要說明的是，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈行政復議法〉第三十條第二款有關(guān)問題的答復》的規(guī)定，不服省級政府的土地征收批準行為及對該行為的復議決定，一般均不能提起行政訴訟。但對于省級政府作出不受理復議申請的決定，或者以不符合受理條件為由駁回復議申請決定，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》，可以提起行政訴訟。補償、安置爭議。依據(jù)《土地管理法實施條例》《關(guān)于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，補償、安置爭議的維權(quán)途徑為：首先，應向批準補償、安置方案的市、縣人民政府的上一級政府申請行政復議；對復議決定不服的，應依據(jù)《行政復議法》《行政訴訟法》規(guī)定提起行政訴訟。無論批準征收行為的主體是國務院還是省級政府，征地實施過程中的補償、安置爭議均可依據(jù)上述途徑處理。不服責令交出土地等行為。對縣級以上政府土地行政主管部門責令交出土地行為不服的，法律法規(guī)沒有復議前置的要求，可以依據(jù)《行政復議法》第十二條規(guī)定，向本級人民政府或上級土地行政主管部門提起行政復議，也可以直接提起行政訴訟。土地行政部門作出責令交出土地行為后，如拒不履行，應依據(jù)《行政強制法》等規(guī)定，經(jīng)催告后申請法院強制執(zhí)行。如未經(jīng)法律程序，市、縣政府或相關(guān)部門直接實施強制拆遷行為，對此不服的，可以申請行政復議，也可以直接提起行政訴訟。一般不屬于行政復議和行政訴訟受理范圍的其他行政行為。一是征收土地公告行為。市、縣政府依法征收公告的行為，未對被征收人權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響，對被征收人權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的是征收土地批復以及后續(xù)相關(guān)征收土地行為，而非征收公告。但認為征收公告公布的征收范圍、面積等與征地批復不一致的，可以申請行政復議或提起行政訴訟。二是征地補償安置方案公告行為。征地補償安置方案公告本身只是土地管理部門擬定的、尚需批準的補償安置方案的載體，不會對被征收人的安置補償利益產(chǎn)生影響。但征地補償安置方案公告若改變征收補償安置方案擬定的內(nèi)容，使得權(quán)利人對補償安置方案的內(nèi)容產(chǎn)生認知錯誤，影響其提出意見并實際侵犯其合法權(quán)益的，則可申請行政復議或提起行政訴訟。三是申請強制執(zhí)行前的催告行為。對拒不交出土地的，縣級以上政府土地行政主管部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。申請強制執(zhí)行前，土地行政主管部門依據(jù)《行政強制法》第五十四條規(guī)定下達催告書，催告當事人履行義務。催告行為是行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的前置程序，實質(zhì)上是一種程序性的通知，沒有重新設(shè)定權(quán)利和義務，對當事人的權(quán)利義務并不產(chǎn)生實際影響。因此，催告行為不屬于行政復議和行政訴訟的受理范圍。四是實施經(jīng)法院準許的強制執(zhí)行行為。行政機關(guān)依據(jù)法院準予執(zhí)行裁定實施的強制拆除行為，屬于行政機關(guān)執(zhí)行人民法院生效裁定的行為，其性質(zhì)應屬于司法行為，不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。但行政機關(guān)實施的強制執(zhí)行行為擴大了執(zhí)行范圍或者采取了違法方式的，仍可以申請行政復議或提起行政訴訟。五是土地出讓行為。土地經(jīng)依法批準征收后，原權(quán)利人的所有權(quán)和使用權(quán)隨之滅失，其后的土地出讓等行為與原權(quán)利人已不具有法律上的利害關(guān)系。同時，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。因此，原權(quán)利人對土地出讓行為不服，不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。

三、維權(quán)可能的結(jié)果分析

在分析維權(quán)可能的結(jié)果前，有必要對申請行政賠償?shù)那疤釛l件予以說明。依據(jù)《國家賠償法》第二條規(guī)定，申請行政賠償應具備3個條件：其一，要有經(jīng)確認的違法的行政行為；其二，要有損失；其三，已經(jīng)確認的違法的行政行為與損失之間有因果關(guān)系。不服批準征收土地的行為維權(quán)結(jié)果分析。在實踐中，省級政府在批準征收過程中一般均給予嚴格審慎的審查，征收土地的批復被撤銷或被確認違法的情形較為少見。特別是由于征地后實施的用地建設(shè)行為常涉及重大的經(jīng)濟利益和社會利益，即使批準征收行為存在需要被撤銷的情形，國務院裁決中也常會依據(jù)《行政訴訟法》第七十四條的精神，確認征地批復違法，而不是予以撤銷。無論是撤銷行政行為還是確認行政行為違法，行政機關(guān)須承擔的行政責任基本相同，均須依法追究有關(guān)單位及責任人的行政責任，但對行政相對人而言，產(chǎn)生的法律后果存在較大差異。如果征地批復被撤銷，行政行為自始無效，則應將土地返回給原權(quán)利人，并應對占用期間對給原權(quán)利人造成的損失予以賠償，原權(quán)利人獲得的征地補償費用應予以返還。如果征地批復僅被確認違法，則意味征地批復的法律效力包括已執(zhí)行的效力得以保留，土地無須返還原集體經(jīng)濟組織，是否涉及行政賠償，則需按照前述行政賠償?shù)?個條件予以認定。補償、安置存在爭議維權(quán)結(jié)果分析?！锻恋毓芾矸ā穼φ魇崭氐耐恋匮a償和安置補助的標準作出了規(guī)定，并明確征收其他土地的土地補償和安置補助的標準參照耕地標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。在征地報批過程中，征收土地方案中也已對土地補償和安置補助的具體標準予以明確。如果實際兌付的補償標準符合征收土地方案中明確的標準，復議或訴訟中，通常均予以維持。對于被征收土地上的附著物補償?shù)臓幾h，《土地管理法》第四十七條明確由各省、自治區(qū)、直轄市予以規(guī)定，因而各地在規(guī)定過程中是有差異的。在爭議處理過程中，復議機關(guān)或法院會根據(jù)地方規(guī)定作出裁判。不服交出土地行為的維權(quán)結(jié)果分析。復議機關(guān)或法院在對此類行為進行合法性判斷過程中，常依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條規(guī)定的條件進行全面審查，一般如符合則予以維持，不符合則予以撤銷。應說明的是，即使撤銷了該行政行為，如征收土地已經(jīng)依法批準，行政機關(guān)依法履行有關(guān)程序后，仍可再次實施責令交出土地的行為。不服強制拆遷行為的維權(quán)結(jié)果分析。強制拆遷行為，即指未經(jīng)有關(guān)程序，直接實施強制拆遷的行為。對該類行為，復議機關(guān)或法院一般均確認行政行為違法。但對行政賠償?shù)姆秶欠癜粡娭撇疬w的房屋損失問題，則一般認為其屬于征地補償安置的范疇，如果已有補償安置的協(xié)議，應按照協(xié)議執(zhí)行，如果未達成協(xié)議，應納入補償、安置爭議程序進行處理，不宜作為違法的強制執(zhí)行行為造成的損失予以賠償。另對于房屋內(nèi)的家具、家電等財產(chǎn)損失，應予以賠償。但賠償請求人對其損失負有舉證責任，如果舉證不能，則賠償請求一般不能得到支持。

作者：王春雷 單位：供職于安徽省國土資源廳