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司法隊伍存在嚴重腐敗，司法缺乏公正，已嚴重威脅我國的法制建設，引起社會的普遍關注。法院制度改革的第一目標，就是要從制度設置上根除腐敗，克服地方保護主義，建立廉潔的司法隊伍，使司法機關成為真正維護社會正義的使者。

司法腐敗也暴露出舊體制下設置的法院制度嚴重不適應市場經濟體制改革的需要、高成本低效率的審判機構和訴訟程序以及低素質的司法官員難以處理市場經濟和開放社會與日俱增和日益復雜的糾紛等問題。法院改革的第二目標，就是建立高效率、低成本的訴訟制度，高素質、嚴約束的法官隊伍。

一改革法院體制

改革法院體制是為消除地方保護主義，維護國家法律的權威和統一。改革的措施主要是：實行司法轄區與行政轄區分開，中央法院系統與地方法院系統分開。

地方保護主義是司法公正的大敵，是造成司法腐敗的重要原因。由于實行財政"分灶吃飯"的包干體制和分稅制，各地的經濟發展狀況和財政收入不同，使各地法院不僅在裝備、辦公條件、辦案經費等方面，而且在工資、福利、職工住房等方面也出現很大差距。這樣，法院和法官的經濟利益同地區的經濟利益連為一體，息息相關。在這種經濟利益關系中，地方法官在處理有經濟利益的案件和執法判決中，都會有一種地方利益和個人利益的考慮，希望本地當事人勝訴，本地的錢不要被外地拿走。加上有地方黨政領導的要求和支持，于是，司法活動中違反法律，濫用職權、偏袒本地人、不作司法協助、甚至枉法裁判等地方保護主義就有其必然性，法院必然淪為保護地方利益的工具。這些情況表明，過去那種地方化的司法體制的設置已完全不適應市場經濟的需要。中國的法制在地方保護主義下，法律的公正性幾乎喪失。

造成這種狀況的原因有法院設置上的問題。因為，我國法院設置是完全地方化的，司法轄區與行政區劃是完全混在一起的。法院是各級地方政府的一部分，它的名稱都稱××省法院、××市法院、××縣法院。法院的人事任免，法院的一切經費，法官的衣、食、住、行，托兒養老，都系于地方黨政手中，法院怎么能夠完全置地方利益不顧依法辦案呢?如果法院不聽地方黨政領導的意見，輕則被訓斥，重則罷官；在各種權力壓力和地方利益的引誘下，即使再好的法官也難剛正不阿。

在西方資本主義早期，地方保護主義也曾嚴重存在。在13?～15世紀，征服英國建立中央政權的諾曼底王朝面對各地封建領主劃地為牢的司法制度。國王建立王座巡回法庭，適用衡平法，來解決各地的司法分裂和地方保護主義問題，加強了司法的統一。美國在建國初期也曾遇到同樣問題，各州存在嚴重的司法保護主義。聯邦政府一方面建立聯邦司法系統直接受理一些州際公民之間的糾紛和重要糾紛，另一方面，最高法院運用解釋憲法中的聯邦貿易條款來克服地方保護主義。

可見，要克服司法地方保護主義，必須從我國法院設置的改革入手。改革的措施是將司法轄區與行政轄區分開，打破行政轄區對司法轄區的統轄關系。建立獨立于行政的司法管轄系統，建立中央和地方兩套司法審判系統。中央法院系統設最高人民法院、上訴法院和初審法院。其經費由中央財政撥付，法官由中央任免。地方審判系統由高級法院、上訴法院和初審法院組成。地方法院經費由省級財政統一撥款。中央法院系統與地方法院系統實行分權管轄，管轄權劃分的大致原則是地方初審法院管轄普通治安、刑事案件，普通民事案件包括婚姻家庭案件，損害賠償、房屋等不動產案、繼承、民間債務糾紛等。土地、山林、水利糾紛由當事人共同所轄的法院管轄。雙方當事人都在同一初審法院司法管轄區內的經濟合同糾紛案由地方法院管轄，部分行政訴訟案件以及在雙方當事人選擇的條件下，都可在地方法院訴訟。中央初審法院負責審理政治案件、重大的貪污賄賂案、跨司法轄區的經濟合同糾紛、土地山林和水利糾紛、涉外與涉港澳臺經濟糾紛、重大知識產權糾紛。地方上訴法院受理地方初審法院的上訴案。中央上訴法院受理中央初審法院的上訴案，同時受理某些不服地方初審法院判決的上訴案。如較重大的刑事案件、行政訴訟案件、由當事人選擇在地方初審法院審理的案件，上訴人可選擇到中央上訴法院。最高法院的職權大致不變。這樣，實際上只有三級法院：初審法院、上訴法院和最高法院。中央和地方二個初審法院不存在上下級關系，只存在案件管轄分工。中央初審法院實際上大致管轄的是原中級法院管轄的案件，加上跨地區的經濟糾紛案件和其他重要案件。

這樣的法院設置是為了打亂司法與行政混合的體制，迫使司法管轄與行政管轄脫鉤，保證法院的獨立。同時又調節了中央與地方的關系，一些跨地區的經濟案件和重大復雜案件，實際上都由中央系統的法院管轄。這樣有利于解決地方保護主義問題，提高辦案質量。同時，也改善了法院系統內部關系，原來的地方法院分省、市(地區)、縣法院。雖然法律上沒有規定它們有上下級關系，但潛在的上下級關系還是存在的，下級法院會向上級法院匯報工作，上級法院也會對下級法院發號施令或施加影響。改革后的制度就會大大改變這種情況。如地方上訴法院對初審法院的案件發號施令或施加影響的話，當事人上訴可選擇中央上訴法院。二改革審判制度

為降低訴訟成本，提高審判效率，保證法官的中立，集中精力審案斷案，減少法官腐敗的機會，應逐步取消法院內的審判委員會和合議庭，大部分案件實行法官獨任審判制，只有對重大復雜的案件才實行合議審判制。法官不負舉證責任，不親自進行審判前的案件調查，集中精力進行坐堂問案。但是，由于中國的公民個人(包括律師)與政府機關和一些單位比往往處于非常劣勢和不利的地位，取證非常困難，在這種情況下，經一方當事人申請，法院可就某一證據進行取證。

建國以來，法院一直實行合議庭審判和審判委員會制。這在過去法官素質不高的情況下，為保證辦案質量起了一定作用。但是，審判委員會和合議庭也存在嚴重弊端，如審案的定不了案，定案的不審案。這不但會在判斷事實、證據和運用法律上帶來問題，也模糊了辦案的責任，降低了辦案人員的責任心。辦案人員總認為有領導把關，就不那么盡心負責。審判委員會只從匯報中了解情況，判斷定案，實際上一些審判委員會成了木偶[1]。審判委員會和合議庭制還為循私說情者廣開了門路，現在打官司托人說情成風，一個案子要過這么多人的手，這么多環節，當事人能找到說情的機會就多。如果一個人辦案就沒有這么多干擾。合議庭和審判委員會制度還大大影響審判效率，提高了訴訟成本。因為案子要幾個人審，反復開會討論，要向審判委員會匯報。人多環節多，互相牽制，浪費時間。

在庭審制度上，由于國家主義的影響，法院在審判中占絕對主導地位，不但采用以法官為中心的糾問式審判方式，而且還要求法官對案件親自取證調查。特別是現在辦一些經濟案件，法官也要同當事人天南海北借機會跑一通，于是就有了當事人陪吃陪住的事，這不但造成腐敗的機會，也使審判效率大大降低，訴訟成本大大增加。所以，我們必須對司法體制和訴訟制度進行一系列改革，以提高訴訟效率和降低訴訟成本。取消審判委員會，把一切審判權交給主審法官，案件辦得好壞的責任也都由審案者承擔。這必將大大節省法官，減少訴訟環節，縮短訴訟時間[2]，從而降低訴訟成本和提高訴訟效率。法官負責制還能促使法官素質的提高。實行獨任審判制，由主審法官負責，并取消審判委員會。或許有人會對這種改革提出詰難：中國的法官能勝任嗎?筆者認為：

第一，中國現在完全有條件挑選一批高素質的法官來擔當此任。在十幾年的審判實踐中，中國已培養出一批有水平、有經驗的法官。在實行獨任制條件下，我們可以大大減少法官數量，因而可從現有法官中精選一批少而精、高素質的法官。

第二，辦案是否出錯，關鍵在法官的素質和是不是真正負責，而不在人多。獨任制會強化法官的審判責任心，若法官辦案有失，責任難逃。據報道，一些地方實行主審法官責任制和錯案追究制保證了法官的辦案質量[3]。

第三，過去采取合議庭和審判委員會制度，是在法官素質極低的特定歷史條件下，為防止出錯不得已的措施。事實證明，這種制度并沒有有效地防止冤假錯案。相反，照樣出了大量的冤假錯案。不負責任，辦案的不能定案，定案的不具體辦案，造成審判脫節。而且一旦出了錯案就很難糾正，都是這種審判體制的毛病。如果有了高素質的法官，合議庭、審判委員會就成了高水平審判的束縛和障礙。

另外，獨任審判制和改變法官調查舉證責任、法官只管坐堂問案的改革措施，也是為了節省訴訟費用，降低訴訟成本，提高訴訟效率，它有利于減少法官腐敗的機會。

根據*年新修改的《刑事訴訟法》，中國正在進行庭審制度的改革。即由過去法官糾問式審判向控辯式方向改變，并由控辯雙方當事人承擔舉證責任。審判由過去的暗箱操作、先定后審，變為公開的、真正由法庭審判和決定案件。但這種改革必須有相應的改革配套措施跟上。這些相應的改革措施包括：

(1)必須充分保證當事人和律師的調查取證權。保證律師有與公訴機關大體平等的權利和條件參與訴訟。新的《刑事訴訟法》雖然將律師參與訴訟的時間從開庭前7天提前至案件移送檢察院之時。但實際中，一些地方法院、檢察院往往采取不正當的手段限制律師參與訴訟。法院應規定，律師向知情人取證，有關單位和當事人應予以協助。如果有關單位和知情人不予協助時，律師可向法院申請取證的命令，有關單位和公民必須出證，否則以蔑視法院罪名處罰。

(2)重新考慮檢察機關在訴訟制度改革中的角色。現在我國的檢察機關在訴訟中既是公訴人又是法律監督者，它在法庭上可以對法庭審理進行監督，具有某種高于法庭的地位，這樣，它的地位不可能與辯方的律師地位平等。所

謂的抗辯制沒有抗辯雙方平等的地位就難以真正建立。所以，需要對檢察機關的地位、職能和作用進行改革。下文中對此進一步論述。

(3)強化證人出庭的責任和義務，并建立對證人的保護制度。現在我國法院審判中，多數時候證人都不出庭[4]。證人、鑒定人不到庭的作證的主要原因：一是出庭作證的差旅費、誤工費由自己承擔，證人當然不愿意自己花錢、費時；二是有些人害怕出庭作證遭報復不敢出庭；三是出庭作證，要受雙方盤問，有失自己的身份和體面。要真正建立抗辯制，法庭質證是不可缺少的。所以，必須制定證人法強制證人出庭。規定任何對案件知情的公民，如果法院認為必要并傳喚時，都必須到庭作證，對不出庭或作偽證者，以蔑視法院罪給予較嚴的懲罰。還應規定刑事案件中的警察也應到庭作證，就自己的取證接受控辯雙方的質證，重要的證據都不得僅以書面方式出示。同時建立保護證人制度，對有可能因出證遭受打擊報復、生命和財產安全威脅的證人，應建立特殊的保護制度，以保證他們不因出庭作證而受到任何的損害。還要解決出庭作證人的費用問題，對證人差旅費和誤工費應由法院解決。

如果沒有上述這些改革措施，那么法院由主動式變為被動式的庭審制改革的動機就很令人懷疑了。改革可能被認為法院是在甩包袱，而不是為了更好地保障公民的權利。因為它將使被控方和辯方處于不利的地位。

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三提高法官素質，強化對法官的約束

對法官制度的改革措施是：抬高法院的門檻，提高法官素質，減少法官數量，改善法官的待遇和地位，加大法官責任，強化對法官的約束。

賀衛方認為，墊高法院的門檻，強化司法從業者的職業化、專業化程度，有利于法官珍惜榮譽，愛護名節、保持操守。以可操作的制度手段嚴格地執行法官的職業道德規范，對于違反者予以嚴厲的制裁。這樣，職業地位與專門知識帶來的榮耀，一有違反所必然帶來的懲戒后果，加之大眾傳媒的監督，將可以有效地維護法官集團的職業道德。此外，一般而言，一個群體，人數愈多，給管理帶來的難度愈大，人數愈少，所感到的地位榮譽感也會越強。因此，將法官人數限制在一個適度的規模是必要的[5]。

在當今世界上，恐怕只有在中國是可以由沒有學過法律的人來當法官的。過去幾十年司法審判是階段斗爭的一部分，與政治運動和政策密切聯系，司法工作政治性、政策性強，法律性并不強，也沒有什么法可依。現在，司法審判已變成非常專業化和法律化的特殊職業，必須建立一支高素質、專業化的、受過正規法律教育的職業法官隊伍。

但是，當前我國法官隊伍的素質還遠離這一要求。現在的法官隊伍是*年后為適應加強法制建設的迫切需要急速發展起來的。法官隊伍的來源主要：一是思想好、作風正派的復員轉業軍人。這在一些中級和基層法院占很大的比例；二是其他國家機關、企事業單位選調的干部；三是法律和其他非法律專業的大學畢業生。可見，在法官隊伍中，許多人沒有受過正規法律教育。據不完全統計，*年全國法院只有5％的法官具有本科學歷，025％的法官具有研究生學歷[6]。北京市是全國法官文化水平最高的地方之一。據悉，北京45萬多名法院工作人員中，已有75％的人獲得了大專文憑。但其中60％以上的人是從電大、業余大學獲得的文憑，只有約10％的人是大學本科文憑，但其中有多少是法學本科文憑仍不得而知[7]。

毫無疑問，轉業軍人中有許多優秀的人材，但是不是適合當法官卻是另一回事。除了沒有受過專業法律訓練這一明顯的缺陷外，他們習慣的思維方式和處理問題的方式也很不適應充當法官的角色，軍人們習慣于請示報告，聽指揮，服從命令，這與法官具有依法獨立行事的獨立品性相去太遠。法官中的軍人成分是我國司法行政化、審判行政化、法官不能獨立自立的重要原因。

我國應逐步抬高法院的門檻。新頒布的《法官法》對法官任職的專業學歷和資格條件過于寬泛，沒有要求法官必須是法律專業本科畢業是個極大的缺陷。法院的行政職務與專業法官職務不分，法官的晉升、考核等規定過于籠統，缺乏可操作性，不利于法官素質的提高。要提高法官素質，必須嚴格法官任職的資格和資歷條件。法官必須具有大學法律本科以上的學歷作為必要條件，并通過全國統一考試進行遴選。日本、韓國和我國臺灣的法官資格都是法學院畢業后還要經過考試才能取得。在日本，即使是法學院畢業的學生，要進入司法領域工作，還必須經過苛刻的考試進入司法研習所，經過兩年嚴格的專業訓練并通過嚴格的結業考試，才能被任命為候補法官。另一條途徑是從具有法律實踐經驗、受過專門法律本科教育的專業人員中挑選法官。我國的律師隊伍正在迅速成長，今后可成為法官的重要來源。還有有聲譽的大學教授、檢察官都可成為法官的重要資源。美國和一些歐洲國家就采取這種做法。

現在法官數量太多太濫，要提高其地位待遇也難。"物以稀為貴"，人數少才能提高這個職業集團的地位，增強榮譽感。中國法官的職業化程度低，使有些法官完全缺乏法律職業道德，就是正規學法律專業出身的人也缺乏應有的維護公平、正義的品格，以及為維護法律而獻身的職業情操和敬業精神，在金錢和權力面前屈膝。好的法官除

了法律知識和道德，特別要具有獨立的個性和民主、自由、平等、人權等理念。如果給法官規定了嚴格的任職條件和資格，那么是否對要當法官的人進行考試反倒不是最重要的。

要想在中國建立起一個地位特殊、受尊敬的法官職業階層。按照實行法官獨任制的設想，可在現有法官數量的基礎上減少2/3的法官，其審判效率還會提高。法官也不能隨訴訟增多而無限增長。許多國家最高法院法官很少超過20個人[8]。就算中國的情況特殊，最高人民法院也不應是200多法官，而應不超過20人或最多30人足矣。要做到法官少而精，最簡單的辦法就把我國現在的審判委員會那樣一個規模范圍的人作為真正的大法官，其他的審判員作為法官的助手，實行法官助理制，每位法官配一定的助手，協助大法官辦案。普通的上訴案件，大法官可獨立辦案，重要案件由大法官組成的法官委員會集體討論決定。

要防止法官腐敗，提高法官的待遇和地位是有效措施之一。應該給各級法官相當于本級政府部門首長的待遇，同時對法官實行終身制保護，無過錯不受免職。那么，這個職業會比政府部門領導的位子更吸引人。因行政部門的領導每屆政府都要更換。對法官實行終身保護制，是為維護它的獨立性，使他敢于依法辦事而無后顧之憂，也是為維護他的榮譽和地位，使之成為一個超乎政府、完全中立地維護社會正義的形象。

抬高法官的門檻，提高法官的待遇和地位是為了加強法官的責任，強化對法官的約束。要制定一套法官職業道德規范，并建立法官紀律懲戒委員會，遴選的法官必須具有完全獨任審判的能力，并能闡述處理該案的法理，法官必須對自己處理的案件承擔全部責任。

建立起錯案追究責任制和賠償制度，加大對司法人員的監督力度。對法官有意或因不負責任造成錯案的一定要追究責任；有任何枉法裁判的必須由檢察機關送交審判；因不負責造成錯案的應受到罷免；因業務能力差或過失原因造成錯案，在國家對被害當事人賠償之后，法官應承擔一定的經濟賠償責任，并根據過失錯誤的程序和次數，決定是否予以免職。法官紀律懲戒委員會負責對法官遵守職業紀律、道德情況和對業務能力、水平進行督察，糾舉法官的失職、違紀和枉法行為。與此同時，放開新聞輿論對司法的監督。這里有一個界限需要明確，既要有大眾傳媒報道、監督案件的自由，又要保證司法審判的獨立性和不受輿論的干擾，司法機關可以拒絕回答媒體有關正在審理案件的問題。四建立低成本、高效率的訴訟制度

昂貴的訴訟費正在影響著中國法制建設的健康發展。從我國最高人民法院*年頒布的《人民法院訴訟收費辦法》的規定看，規定的收費標準是比較低的。但問題不在于法定的標準收費，而在于規定了有些不合理的多頭收費。如除一方起訴要交起訴費外，另一方反訴要交反訴費，如果申請訴訟保全要交訴訟保全費，上訴要交同樣一筆上訴費，判決之后勝訴方要申請執行又要交一筆申請執行費。問題還遠不僅如此，訴訟當事人還要承擔法院各種非法的、不合理的費用。如法院當事人強行索要所謂的"贊助"，法官要求當事人請吃請喝、休閑休閑，有的甚至要求表示表示。至于法院派人去異地取證、執行的差旅費自然是由當事人掏腰包。

上述各種合法的和非法的費用，使本來就限于爭訴困境的當事人雪上加霜，高額的訴訟費使當事人望法生畏，增加民眾的畏訴、厭訴心態。

要降低訴訟成本，必須：(1)堅決杜絕司法機關向當事人攤派、索要和收取一切不合理的費用。這一點要通過加強反司法腐敗來做到；(2)根據經濟發展的情況，制定一個合理的訴訟收費標準。減少法院的收費項目，在收取案件受理費后，其他的費用如訴訟保全費和執行費應免收或盡量少收。上訴費也應當減少，而不能按起訴費同樣再收一次；(3)要加強對律師的收費監督，并可通過立法限制律師協議收費過高，對違規者給予嚴重處罰。要明確一點，法院的經費維持不是靠訴訟費，而是靠國家財政。

為了降低訴訟成本，提高訴訟效率，更重的是要作一些制度上改革和創新，減少一些訴訟環節和程序就可大大降低訴訟成本。如建立小額賠償法庭就是一種很有效的制度。

隨著現代社會生活復雜程度的提高，各種訴訟潮水一般上漲。法院按普通司法程序將難以應付日益增多的各種訴訟。有鑒于此，西方一些國家為解決這一問題積極探求非正式法庭、非正式訴訟程序解決糾紛的辦法。小額賠償法庭就是很有效的辦法之一。小額賠償法庭受理涉及到所有以金錢方式賠償的訴訟。在紐約市，受理訴訟賠償請求在3000美元以下的各種案件，訴訟費用極低[9]。不需請律師，訴訟程序簡便，只需去法院登記，填寫一份簡單的起訴單。當時法院公告牌就寫明所有在即日起訴的案件開庭的具體日期、時間。為方便訴訟，不影響當事人的白天工作，開庭時間定在下班后的六點鐘。根據規定，當事人可選擇由法官來審判案件，或由仲裁員來裁決案件。前者是一個正式的審判，要另外安排時間開庭，需花較長時間，不服判決可以上訴。后者是非正式的審判，由仲裁員當晚裁決，不能上訴，仲裁同法官的判決有同樣的法律效力。小額賠償法庭開庭時就好像醫院的門診部，若干仲裁員同時開庭，每個仲裁員就像醫生叫病人一樣傳一對對當事人進入，仲裁員簡單詢問雙方當事人案由和各自的理由后，即作裁決。一個晚上就可處理數十起案件。

這種制度完全可以移植過來為我所用。在我國建立小額賠償法庭，將大案與小案分開。現在我國大量的民事糾紛并不是大的糾紛，而是小的糾紛，正是這些常常發生在生活中的小糾紛隨時侵害著公民的權利。可是，現在許多小糾紛沒有機關管或沒有有效的手段解決，如小的民事責任、債務合同糾紛、消費者的控告、損害賠償等，到法院按正式訴訟程序起訴，時間精力都賠不起，為不多的錢起訴也不值。況且，太多的小額訴訟法院也顧不過來。這樣致使大量公民的權利得不到充分保護。對廣大公民來說，一輩子也不會發生大的民事糾紛，但小的民事糾紛卻常常發生，可是這些糾紛又沒人管，只有忍受權利的損害。許多小糾紛沒機關管，也使一些法律得不到有效執行。如現在發生最多的消費者權益糾紛，靠消費者協會這一非政府組織，沒有強制手段很難解決問題。如有小額賠償法庭，消費者走上法庭一決是非，強制執行，簡單方便又省錢，消費者權益保障法也能得到很好的執行。