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黨的十八屆三中全會明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。”總理在第八屆夏季達沃斯論壇開幕式致辭中用“三張清單”：權(quán)力清單、負面清單和責任清單，詳細地解釋了中國全面深化行政體制改革、厘清政府與社會邊界的發(fā)展思路，這是政府帶頭自我革命的莊嚴承諾。拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；給出“負面清單”，明確市場主體不該做什么，做到“法無禁止即可為”；理出“責任清單”，明確政府該怎么管理社會，做到“法定責任必須為”。三張清單三位一體，核心內(nèi)容是權(quán)力清單。權(quán)力清單以法定責任制約權(quán)力缺位和越位，以法治精神明確政府權(quán)力和社會權(quán)益的邊界劃分。

一、權(quán)力清單對政治的影響

權(quán)力清單的實質(zhì)是依法行政，重點是簡政放權(quán)。對政府來說，法無授權(quán)不可為，對公民來說，法無禁止即可為，政府建立權(quán)力清單制度，對政府職能轉(zhuǎn)變、政府決策及公眾對政治的參與都將產(chǎn)生深遠的影響。

（一）權(quán)力清單對政府職能的影響政府職能的轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的前提，是構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵。通過推進權(quán)力清單制度，實現(xiàn)政府隱性權(quán)力顯性化、顯性權(quán)力規(guī)范化、行政權(quán)力陽光化、陽光權(quán)力監(jiān)督化。首先，權(quán)力清單促進政府隱性權(quán)力顯性化。政府有些權(quán)力并不是憲法和行政法規(guī)明確規(guī)定和賦予的，存在一些行政管理實踐中依靠隱性規(guī)則運作的權(quán)力和程序。建立權(quán)力清單，對政府及其部門的權(quán)力進行全面清理統(tǒng)計，依法厘清各項公共權(quán)力的職責邊界和權(quán)力內(nèi)涵，并以列表清單、流程設(shè)計的形式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，規(guī)定權(quán)力行使方式，建立權(quán)力行使效果評價體系，從而保證政府及其部門公開行使權(quán)力，有利于政府隱性權(quán)力顯性化。其次，權(quán)力清單促進政府顯性權(quán)力規(guī)范化。在行政管理實踐中，有部分行政權(quán)力沒有受到規(guī)范化的制約，自由裁量權(quán)過大，設(shè)置行政審批、行政許可、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規(guī)劃等及程序較為隨意。建立權(quán)力清單的過程，是對行政權(quán)力進行制度化的過程，有利于顯性權(quán)力規(guī)范化。再次，權(quán)力清單促進政府行政權(quán)力陽光化。陽光是最好的防腐劑，行政權(quán)力只有公開透明，受到有效的監(jiān)督，才能限制不當用權(quán)。權(quán)力清單固化行政權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力運行流程，通過匯編成冊、公示上墻、網(wǎng)上公布等方式公開，實現(xiàn)行政權(quán)力公開透明。最后，權(quán)力清單促進政府陽光權(quán)力監(jiān)督化。“權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力會導(dǎo)致絕對的腐敗。”運行權(quán)力清單，不僅可以實現(xiàn)各種不同行政權(quán)力之間的制衡，也有利于公眾、輿論等社會力量對行政權(quán)力進行持續(xù)監(jiān)督。當權(quán)力運行出現(xiàn)問題時，公眾可以依據(jù)權(quán)力清單進行監(jiān)督，使權(quán)力濫用現(xiàn)象得到矯正。

（二）權(quán)力清單對政府決策的影響權(quán)力清單把政府能干什么清清楚楚、詳詳細細列出來，凡是清單中有的政府才能做,清單上沒有的政府就不能做。如果政府硬做了,作為市場主體的企業(yè)和作為權(quán)力主體的人民群眾就可以控告政府,而且一定能告贏，[1]使政府決策更為審慎。首先，對政府決策主體來說，運行權(quán)力清單更加注重行政主體的適格性。行政主體是指享有行政權(quán)力，能以自己名義行使行政權(quán)力，做出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能獨立承擔由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責任的社會組織。強調(diào)行政主體的適格性是依法行政、確定行政行為效力、保證行政管理活動連續(xù)性及統(tǒng)一性的需要。不具備行政主體資格的組織作出的具體行政行為自始無效，并承擔相應(yīng)訴訟風險。權(quán)力清單制度將行政行為與行政主體緊密聯(lián)系在一起，法無授權(quán)不可為，將行政權(quán)力有效地裝進了制度的籠子里，保證了行政行為的嚴肅性與公正性。其次，對政府決策過程來說，運行權(quán)力清單更加注重程序正義。程序正義又稱“看得見的正義”，源于法律格言：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”，強調(diào)正義實現(xiàn)過程中的參與性、中立性、對等性、合理性與及時終結(jié)性。權(quán)力清單對權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)和過程作出明確規(guī)定，可以最大限度地確保行政相對人有效表達自己的主張，行政主體合理作出行政行為并保持中立，行政行為在法定期限內(nèi)完成，防止久拖不決。再次，對政府決策依據(jù)來說，運行權(quán)力清單更加注重依法行政。法治政府是現(xiàn)代政府管理體系的基石，是國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容和重要標志。權(quán)力清單制度要求政府每一項清單上的權(quán)力都“于法有據(jù)”，確保行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規(guī)劃等以事實為依據(jù)，以法律為準繩，依法依規(guī)作出行政行為。最后，對政府決策結(jié)果來說，運行權(quán)力清單更加注重問責監(jiān)督。權(quán)力清單上規(guī)定的行政權(quán)力本質(zhì)上也是行政機關(guān)必須履行的義務(wù)和責任,并規(guī)定義務(wù)不履行、不適當履行、不全面履行的責任以及責任追究機制。將權(quán)力清單與責任清單結(jié)合起來，控制權(quán)力濫用,追究不履職責任，使權(quán)力清單成為一個可考核、可問責的關(guān)于權(quán)力運行的規(guī)則。[2]這種倒逼機制可以讓政府決策更加規(guī)范、更有公信力。

（三）權(quán)力清單對公民政治參與的影響公民的政治參與可以在國家和社會之間穩(wěn)妥地矯正政府行為與公民意愿和選擇之間的矛盾。伴隨著經(jīng)濟增長、人民生活水平的提高、教育以及社會信息流通水平的提高，我國公民的政治主體意識空前發(fā)展，對政治參與的期望也不斷提高。權(quán)力清單制度有利于促進公民政治參與。一方面，權(quán)力清單制度體現(xiàn)了民主精神。指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套。”于法周延和于事簡便也是建立權(quán)力清單的基本原則，既堅持權(quán)責法定，又務(wù)實管用，簡便易行，使權(quán)力清單讓公眾看得懂、記得住、都會用，有力地推動了公民政治參與的積極性與可操作性。權(quán)力清單形成初稿后需要通過專家和業(yè)務(wù)骨干的研究和公開征求意見，反復(fù)論證修改完善，并最終公示，這為社會公眾的政治參與提供了渠道保障。一旦行政機關(guān)出現(xiàn)在公示權(quán)力之外的越權(quán)或濫權(quán)行為，公民可以對照權(quán)力清單，通過社會監(jiān)督、行政復(fù)議或行政訴訟的方式進行救濟，有力地保障公民的政治權(quán)利。另一方面，權(quán)力清單運行過程體現(xiàn)對廉政風險的防控。權(quán)力的“任性”往往根植于權(quán)力界限不清、權(quán)責不對等、隱性權(quán)力不公開的土壤，為腐敗分子留下了權(quán)力濫用、權(quán)力設(shè)租與權(quán)力尋租的空間。正如南非學(xué)者羅伯特•克利特加德研究總結(jié)：腐敗＝壟斷權(quán)力＋自由裁量權(quán)－負責心。權(quán)力清單將政府凡是對行政相對人的權(quán)力都統(tǒng)起來，防止出現(xiàn)游離于監(jiān)管之外的權(quán)力事項，能有效地減少政府的壟斷權(quán)力與自由裁量權(quán)，與權(quán)力清單配套的責任清單與問責制度能有效地增強政府的負責心，這“兩減一增”能最大限度地防止權(quán)力濫用，減少權(quán)力設(shè)租與權(quán)力尋租的空間，防止腐敗行為的發(fā)生，是實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的重要一步。

二、縣級政府建立權(quán)力清單的現(xiàn)實分析

（一）部分干部對權(quán)力清單認識存在誤區(qū)黨的十八屆三中全會明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。”總理在兩會記者會上要求“要推進權(quán)力清單、責任清單，今年是在省一級公布，明年推向市縣一級，晾曬清單，讓社會監(jiān)督，也讓老百姓明白，權(quán)力不能濫用”。隨后，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，進一步彰顯了黨中央、國務(wù)院強力推進權(quán)力清單制度的決心。然而，部分基層干部甚至縣級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部對權(quán)力清單的政治心理（認知、態(tài)度、情感等）仍不適應(yīng)，存在看不見、看不清、看不懂、看不起等諸多現(xiàn)象，對建立權(quán)力清單的重要性、必要性、內(nèi)涵、步驟、要求等認知不到位，影響了權(quán)力清單制度的推進與落實。

（二）縣級政府欠缺建立權(quán)力清單的能力建立權(quán)力清單是一個全新的工作，盡管各責任單位有上位法和編委會“三定方案”的支持，但要上接天線，下接地氣，結(jié)合縣級政府實際完整建立權(quán)力清單，難度很大。建立權(quán)力清單要確保所有權(quán)力事項來源必須合法，平均一個權(quán)力事項，需要參閱6~7部法律法規(guī)的數(shù)百條款規(guī)定。有些涉及多個部門職能重疊的，更需要建立良好的協(xié)調(diào)機制。如安徽省僅針對保留的行政權(quán)力，共編制1.2萬條責任事項、2萬條追責情形，在反復(fù)查找10萬余條相關(guān)法律法規(guī)和黨紀政紀基礎(chǔ)上，明確列出3萬余條法律法規(guī)條款依據(jù)。北京市西城區(qū)政府“一攬子”在“北京市西城區(qū)政府行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)”上的權(quán)力就有6636項。建立權(quán)力清單，無論是在政策把握，還是在實際操作中，都需要大量高素質(zhì)的專業(yè)人員。由于中央與省級政府簡政放權(quán)，執(zhí)法重心進一步下移，大量行政審批、行政許可等權(quán)限都下放到縣一級政府，縣級政府的審批事項更多更重了。但我國各縣級政府多年來由于消化超編人員，大多數(shù)沒有進新人，再加上專業(yè)人才不斷向上流動，縣級政府現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)老化，知識結(jié)構(gòu)不優(yōu)，法律及專業(yè)人才奇缺，難以抽調(diào)出業(yè)務(wù)骨干，即使有個別懂法懂業(yè)務(wù)的人員，這些干部日常也要承擔繁重的行政審批、行政許可、行政處罰等工作，很難與本單位工作脫鉤，保障時間專職全身心從事這項新的重要工作。

（三）縣級政府推進權(quán)力清單缺乏配套保障一方面，縣級政府推進權(quán)力清單缺乏外部配套保障。有權(quán)必有責，權(quán)責要匹配，權(quán)力清單、責任清單、負面清單“三位一體”，具有清晰的改革邏輯，是經(jīng)濟體制改革的“路線圖”。“負面清單”從經(jīng)濟體制改革入手，瞄準政府與市場的關(guān)系，打破許可制，擴大了市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空間。“權(quán)力清單”和“責任清單”從行政體制改革入手，瞄準規(guī)范政府權(quán)力，做出明細界定，是自上而下的削權(quán)。僅有權(quán)力清單的“法無授權(quán)不可為”，沒有責任清單的“法定職責必須為”，沒有負面清單的“法無禁止即可為”，行政權(quán)力在行使中仍有可能會出現(xiàn)濫用的風險。因此，權(quán)力清單的建立必須與責任清單、負面清單結(jié)合起來，同步推進。但實踐中，縣級政府作為直接接觸群眾、面對矛盾的基層政府，無論是從改革動力、改革氛圍，還是從人才保障、時間進度上，都很難做到實際操作上的“三位一體”，導(dǎo)致降低權(quán)力清單的運行效果。另一方面，縣級政府推進權(quán)力清單缺乏內(nèi)部系統(tǒng)保障。從已完成的部分省級權(quán)力清單的實踐來看，需要形成確圍、清權(quán)、確權(quán)、確責、曬權(quán)、優(yōu)化程序、行權(quán)、制權(quán)、追責等10方面內(nèi)容的主要任務(wù)，僅圍繞減權(quán)和放權(quán)這一關(guān)鍵，就擬定了行政權(quán)力事項“取消、下放、轉(zhuǎn)移、整合、凍結(jié)”等5個方面17項具體審核確認標準，并最終需要結(jié)合電子政務(wù)，建立行政權(quán)力“一庫四平臺”，即行政權(quán)力項目庫，在行政權(quán)力網(wǎng)上運行平臺、政務(wù)公開服務(wù)平臺、電子監(jiān)察平臺、法制監(jiān)督平臺。①但縣級政府特別是欠發(fā)達地區(qū)的縣級政府，多數(shù)是吃飯財政，平時保正常運轉(zhuǎn)就捉襟見肘，由于基礎(chǔ)、人員、經(jīng)費等方面的制約，制定權(quán)力清單難免失之于泛、失之以寬、失之以粗，難以建立完整的內(nèi)部體系，影響權(quán)力清單運行的實際效果。

三、縣級政府建立權(quán)力清單的路徑思考

（一）提高縣級政府對權(quán)力清單的認識思想是行動的先導(dǎo)，思想上重視建立權(quán)力清單工作，就能取得良好的成效。郡縣治，則天下治，縣級政府作為直接面對人民群眾的基層政府，加強權(quán)力清單建設(shè)，是落實依法行政的需要，是打造人民群眾滿意政府的客觀要求。建立縣級政府權(quán)力清單要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，在人財物上予以傾斜，明確縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)是建立本級政府權(quán)力清單的主體責任人，各部門主要負責人是各自權(quán)力清單的主體責任人，并抽調(diào)專業(yè)人員組建統(tǒng)一專班，提供辦公場所與經(jīng)費保障，專職從事此項工作。

（二）增強縣級政府建立權(quán)力清單的能力建立權(quán)力清單的過程本身就是為政府賦能，縣級政府要善于以建設(shè)權(quán)力清單的階段性目標為契機，促整體行政服務(wù)與管理能力的提升。一是加強人才保障，加強對專業(yè)人才與法務(wù)人才的招考、錄用、培養(yǎng)與重用，加強現(xiàn)有人員培訓(xùn)輔導(dǎo)，集中專業(yè)人員打通使用，確保建立權(quán)力清單建設(shè)工作順利推進。二是積極試點，對基礎(chǔ)較好的部門先行開展這項工作，以點帶面，形成經(jīng)驗，集中攻堅，分層分步推進。三是加強協(xié)調(diào)，特別是對內(nèi)容復(fù)雜的行政權(quán)力與職能重合的行政權(quán)力，建立聯(lián)席會議制度，充分聽取各方意見穩(wěn)妥推進。四是加強督辦，把建立權(quán)力清單工作納入績效考核和政務(wù)公開年度考核，適時組織監(jiān)督檢查，對工作不力，拖延清理進程的，進行嚴格的行政問責。五是建立權(quán)力清單的前饋與后饋機制，通過多種渠道，廣泛宣傳實行政府權(quán)力清單和責任清單制度的重要意義，營造氛圍，形成共識，引導(dǎo)社會公眾參與，接受社會監(jiān)督。充分聽取社會公眾特別是行政相對人、律師、法律工作者、人大代表的意見和建議，建立健全權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機制和長效保障機制。

（三）建設(shè)縣級政府權(quán)力清單的配套制度加強配套制度建設(shè)，是權(quán)力清單順利運行的保障。在建立權(quán)力清單的同時，就要著手建立責任清單與負面清單，做到有權(quán)必有責，權(quán)責相對應(yīng)，對沒有相應(yīng)責任的行政權(quán)力，結(jié)合簡權(quán)放權(quán)精神與行政審批制度改革予以刪除。權(quán)力清單要與負面清單相結(jié)合，按照大幅度減少政府對微觀事務(wù)干預(yù)的要求，取消、緩征、免征、降低行政事業(yè)性收費及審批，激發(fā)市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，全面提升法治政府和服務(wù)性政府建設(shè)水平。以確圍、清權(quán)、確權(quán)、確責、曬權(quán)、優(yōu)化程序、行權(quán)、制權(quán)、追責為主要任務(wù)，全面加強權(quán)力清單內(nèi)部體系建設(shè)。建立權(quán)力運行平臺，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)，建立縣級大數(shù)據(jù)中心，各相關(guān)單位平臺與縣政府權(quán)力運行平臺及大數(shù)據(jù)中心建立接口，實現(xiàn)資源共享，打造權(quán)力運行、民意征集、效能監(jiān)察為一體的政府權(quán)力信息平臺。權(quán)力清單起源于自下而上的創(chuàng)新，在全國的全面推進得益于自上而下的要求。縣級政府作為在一線的基層政府，將在實踐中不斷提高對權(quán)力清單的認識，豐富權(quán)力清單的內(nèi)容，擴大權(quán)力清單的適用范圍，從而加快政府轉(zhuǎn)變職能，提高管理與服務(wù)水平，打造陽光政府、法治政府、責任政府、服務(wù)政府，助推我國行政體制改革的進程。

作者：胡娟 單位：中國浦東干部學(xué)院