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農(nóng)民工是當(dāng)前我國城市中的一個重要的勞動群體，但同時也是城市中的“弱勢群體”、“邊緣群體”。近幾年來，農(nóng)民工維權(quán)備受社會關(guān)注，其社會保障問題也日益凸現(xiàn)，正視問題的存在并積極探尋解決之道是當(dāng)務(wù)之急。
一、廣州農(nóng)民工生存現(xiàn)狀及原因
農(nóng)民工就業(yè)地區(qū)主要是珠三角、長三角和各省內(nèi)主要大中城市，廣州作為我國首屈一指的大城市，也成為了外來農(nóng)民工的重要集中地。為了解廣州農(nóng)民工的生存環(huán)境和社會保障的情況，2007年10月－2008年2月，本課題組對廣州2000名農(nóng)民工進(jìn)行了問卷調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容包括農(nóng)民工的基本背景、工作情況、社保意識和社保現(xiàn)狀等方面，調(diào)查范圍覆蓋廣州12個區(qū)，抽樣調(diào)查按性別比例(男性占57.6％，女性占42.4％)和年齡比例(16～25歲占36.4％，26～35歲占35％，36～50歲占24％，51歲及以上占4.6％)，回收有效問卷1529份。結(jié)合問卷調(diào)查與文獻(xiàn)調(diào)查的結(jié)果，廣州農(nóng)民工在就業(yè)和勞動權(quán)益、社會保險方面的保障情況現(xiàn)狀如下。
(一)求職難，缺乏平等的就業(yè)機(jī)會
求職難是進(jìn)城農(nóng)民工普遍反映的問題。據(jù)調(diào)查，57.2％農(nóng)民工是通過親友同鄉(xiāng)介紹進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的，自己創(chuàng)業(yè)和自己上門應(yīng)聘者次之，僅有0.5％通過政府組織就業(yè)。對于“在勞務(wù)市場上是否能容易找到工作”這一問題，認(rèn)為“不容易”、“很不容易”的占到了44.5％，認(rèn)為“容易”的才不過16.2％。在就業(yè)機(jī)會上，多數(shù)農(nóng)民工認(rèn)為與當(dāng)?shù)鼐用翊嬖谥黠@的差別，其中“有差別，但差別不大”的占31.4％，“差別很大”的占364％。對于找工作難的原因，有64.9％的人認(rèn)為與文化水平低有關(guān)，55％的人認(rèn)為是缺乏專業(yè)技術(shù)，社會關(guān)系網(wǎng)少、沒有城市戶口、缺少就業(yè)信息等均屬于重要原因。
(二)勞動力價格低，拖欠工資現(xiàn)象仍然嚴(yán)重
在本次調(diào)查中，農(nóng)民工個人月收入在1000元以下的有20.9％，1000元～2000元的有55.5％，2000元～3000元的有16.1％，3000元～5000元的有5.6％，而5000元以上的只有1.9％。家庭月收入在2000元以下的有18.4％，2000元～4000元的有47.5％，4000元～7000元的有21.2％，7000元～1萬元的有8.7％，1萬元以上的有9.1％。由此可知，廣州農(nóng)民工的月收入普遍較低。調(diào)查顯示，一年內(nèi)，只有43.8％的受訪者所在的單位沒有拖欠工資情況，45.3％受訪者所在單位偶爾(1～3次)會拖欠工資，有8.4％受訪者所在單位多次(4～6次)拖欠工資，2.5％受訪者所在單位經(jīng)常(7次以上)會拖欠工資。可知，廣州用人單位拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重.所占比例達(dá)到56.2％。這主要是由于私營、民營、“三資”等企業(yè)主法律意識比較淡薄，沒有依照法律法規(guī)規(guī)范用工行為。
(三)從事臟、累、險、差的職業(yè)，缺乏勞動保護(hù)
調(diào)查反映，廣州農(nóng)民工最多集中在住宿和餐飲業(yè)，占24.2％，還有三個行業(yè)農(nóng)民工人數(shù)也超過有效樣本總數(shù)的10％，分別是批發(fā)和零售業(yè)17.6％，建筑業(yè)14.2％，制造業(yè)17％，人數(shù)最少的是農(nóng)、林、牧、魚業(yè)，只占2.7％。可見，多數(shù)農(nóng)民工由于自身素質(zhì)較低，只能從事城市人不愿干的臟、累、險、差及一些社會地位低、收入低的職業(yè)崗位。另外，在職業(yè)的安全性方面，廣州每天平均發(fā)生工傷事故10起左右。而在本次調(diào)查中顯示，61.7％的農(nóng)民工都沒有享受到醫(yī)療優(yōu)惠政策，其主要原因在于許多用人單位著眼于眼前利益，為了降低生產(chǎn)成本，不注意改善工作環(huán)境，不給農(nóng)民工配發(fā)必要的勞動保護(hù)用品和購買相應(yīng)的醫(yī)療保險。
(四)工作時間長且缺乏穩(wěn)定性
在農(nóng)民工的工作時間上，很多企業(yè)都沒有按照法定工作時間來執(zhí)行，有69.6％的農(nóng)民工每天的工作時間超過8小時，其中工作時間8～10個小時的有43.7％，工作時間10～12個小時的有19.9％，工作時間12小時以上的有6％。每月休息時間1～2天的有37.7％，3～4天的有34.3％，表明很多農(nóng)民工都是在超負(fù)荷地工作。此外，根據(jù)本次調(diào)查，76％的農(nóng)民工在廣州都有沒活干的經(jīng)歷，從失業(yè)時間上看，失業(yè)在3個月以下的居多，占89％。在有失業(yè)經(jīng)歷的民工中，失業(yè)4個月以上的占13％。其主要原因在于城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力和競爭相較于農(nóng)村來說更為激烈。對于在城市就業(yè)不僅要求有相應(yīng)的職業(yè)相關(guān)技能，有時還會要求相應(yīng)的戶口保障，而農(nóng)民工自身的素質(zhì)偏低，對于他們的培訓(xùn)機(jī)制又缺失，加之歷來的歧視性政策，因此，城市農(nóng)民工經(jīng)常面臨失業(yè)的窘境。
二、廣州農(nóng)民工社會保險參保及執(zhí)行現(xiàn)狀
(一)參保比例不高、險種少
廣州市政府雖然已制定了一定的社會保險計劃，但是真正執(zhí)行十分困難。調(diào)查結(jié)果顯示，只有42.8％的受訪者表示參加了社保，57.2％的受訪者表示沒有參加社保。其中不參保受訪者中，有35.9％是認(rèn)為費(fèi)用太高，減少了收入，18.7％的受訪者表示對社保的了解太少，15.8％的受訪者是經(jīng)常換工作，續(xù)保不方便，而8.9％的受訪者認(rèn)為保障的待遇不高，可有可無，8.7％的受訪者是因為投保的手續(xù)和繳費(fèi)方式過于復(fù)雜而不參加保險，還有3％的受訪者因不相信社保而不投保，另外有0.8％的受訪者認(rèn)為保障的范圍太小，2.8％受訪者選擇了其他。而在參加社保的農(nóng)民工中，參加了醫(yī)療保險的有65.9％，參加了工傷保險的有46.6％，參加養(yǎng)老保險的有41.4％，參加失業(yè)保險的有21.5％，參加生育保險的就比較少，只有5.7％，還有4.1％是參加了其他保險的。
同時，調(diào)查反映，絕大部分農(nóng)民工沒有享受到廣州的醫(yī)療優(yōu)惠政策。受訪農(nóng)民工中61.7％的人沒有享受到醫(yī)療優(yōu)惠政策，有29.4％的人選擇了“不知道”，就是不清楚他們到底有沒有享受到這項優(yōu)惠政策，只有8.9％的人享受到這項優(yōu)惠。因為大部分的農(nóng)民工沒有享受到醫(yī)療優(yōu)惠政策，所以當(dāng)這些農(nóng)民工生病時多數(shù)是去小診所或自己找藥吃，在這項調(diào)查中，去正規(guī)醫(yī)院的有17.2％，去小診所的有30.3％，自己找藥吃的有43.8％，不理會能拖就拖的有7.6％，還有選擇“其他”的有1％。這說明農(nóng)民工看不起病這個問題依然尖銳，盡快解決農(nóng)民工看病難的問題是農(nóng)民工熱切關(guān)注的一個問題。
(二)缺乏勞動權(quán)益保障和失業(yè)補(bǔ)助
從勞動權(quán)益保障方面看，在本次調(diào)查中，有55.3％的農(nóng)民工和用人單位簽訂了書面合同，另外有34.2％的農(nóng)民工沒有同用人單位簽訂書面合同，但有口頭約定，只有10.5％的農(nóng)民工既沒跟用人單位簽訂書面合同也沒口頭約定。目前，在相應(yīng)政策和措施的支持下，廣州地區(qū)農(nóng)民工的勞動權(quán)益保障雖然取得了一定程度的效果，但仍存在44.7％的農(nóng)民工與用人單位缺乏書面勞動合同。從失業(yè)保障方面看，城市居民在失業(yè)期間有失業(yè)補(bǔ)助，而農(nóng)民工卻沒有，他們在失業(yè)期間多是靠積蓄，或向他人借錢維持生計，也有一部分人不得不重回農(nóng)村老家。在本次調(diào)查中，42.8％的農(nóng)民工參加了社保，但其中只有21.5％的農(nóng)民工參加失業(yè)保險。由此可見，雖然廣州地區(qū)對農(nóng)民工的社會保障做了一定的規(guī)范，出臺了一些相關(guān)的政策措施，但政策執(zhí)行和實(shí)施效果不佳。
三、解決農(nóng)民工社會保障問題的對策
(一)循序漸進(jìn)地構(gòu)建相對完善的農(nóng)民工社會保障制度體系
對于農(nóng)民工的社會保障問題最終的解決辦法是要建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，這是解決農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會保障差別的根本途徑。如果做到了社會保障體系的統(tǒng)一，所謂農(nóng)民工的社會保障問題就不是問題了。但就我國現(xiàn)階段實(shí)情分析，農(nóng)民工的社會保障不可能一步到位，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工社保需要的輕重緩急循序漸進(jìn)地改進(jìn)和完善。
1.切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的基本權(quán)益。對農(nóng)民工而言，工作是獲取勞動報酬的前提條件，失去工作就無法在城市立足。因此，必須把就業(yè)和勞動權(quán)益保障問題放在第一位。應(yīng)為農(nóng)民工營造良好的就業(yè)環(huán)境，使其在獲取就業(yè)機(jī)會的同時又能獲得社會保障；嚴(yán)格規(guī)定合理的工作時間和不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平的工資待遇；已形成了雇傭關(guān)系的農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)受《勞動法》保護(hù)。
2.建立針對農(nóng)民工的工傷保險制度。由于農(nóng)民工所從事的多為臟、累、重、險的工作，工作條件相對比較惡劣，民工工傷事故層出不窮，民工職業(yè)病群體數(shù)量驚人，導(dǎo)致了難以處理的大量勞動糾紛，這些現(xiàn)實(shí)問題決定了針對農(nóng)民工的工傷保障制度應(yīng)當(dāng)作為我國最基本的社會保障項目盡快得到確立，這也是幾乎所有建立了社會保險制度的國家普遍優(yōu)先考慮的保障項目。針對農(nóng)民工的工傷保險制度的建立不僅保證農(nóng)民工出現(xiàn)工傷時能得到相應(yīng)的賠償，而且對企業(yè)也起到安全激勵的作用。這種保險項目既不存在賬戶積累和接轉(zhuǎn)問題，又分散了農(nóng)民工的職業(yè)風(fēng)險；對用人單位來說，它是建立在《勞動法》基礎(chǔ)上的工傷賠償機(jī)制，不會形成過高的成本，并且由政府部門組織賠償比較容易操作。
3.建立針對農(nóng)民工的醫(yī)療保障制度。對于收入低下的農(nóng)民工來說，患病是其最為懼怕而又是難以避免的問題。應(yīng)根據(jù)企業(yè)和農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)承受能力，建立適合于農(nóng)民工的大病醫(yī)療費(fèi)用部分社會統(tǒng)籌的保障機(jī)制。具體而言，設(shè)定一個醫(yī)療基金的繳費(fèi)底線，所有農(nóng)民工都要按此標(biāo)準(zhǔn)繳納，按此層次享受的待遇為基本醫(yī)療待遇。如果該農(nóng)民工有特殊的要求，需要更高的保障，可以多繳費(fèi)參加大病統(tǒng)籌，這部分多繳的費(fèi)用納入民工的個人賬戶。到發(fā)生醫(yī)療支出的時候，繳費(fèi)多的農(nóng)民工享受的待遇要比僅繳納最低繳費(fèi)額的民工要高，而具體高多少需要由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)本地實(shí)際情況制定具體的辦法，也可考慮根據(jù)農(nóng)民工在當(dāng)?shù)氐姆?wù)年限享受有差別的醫(yī)療保障待遇。
4.建立面向農(nóng)民工的最低生活保障以及社會救助制度。最低生活保障制度是國家基于保障公民人權(quán)的需要對城市特困居民實(shí)施的一種無償救助制度。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中的一支不可缺少的力量，是城市社會成員的組成部分之一，作為社會的弱勢群體，理應(yīng)成為低保制度的對象之一。但在目前的國情下，如果將所有農(nóng)民工不加區(qū)分地全部納入到城鎮(zhèn)最低生活保障制度之中是不現(xiàn)實(shí)的。因此，對于有雇主、職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入且達(dá)到一定年紀(jì)的農(nóng)民工，應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度與城市居民享受同等待遇。對于其他一些流動性較強(qiáng)且年紀(jì)較輕的農(nóng)民工，社會對他們的救助不應(yīng)是單純的經(jīng)濟(jì)救助，而應(yīng)是提供勞動機(jī)會。
5.建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的過渡性養(yǎng)老保險制度。把農(nóng)民工的養(yǎng)老保險納入到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系中去，讓他們享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的全部待遇，是社會發(fā)展的方向，也是農(nóng)民工養(yǎng)老保險的最終選擇。但從全國大多數(shù)地方企業(yè)和農(nóng)民工承受能力，以及農(nóng)民工收入低、流動性大和管理松散等特點(diǎn)來看，在未來相當(dāng)一段時期內(nèi)，他們尚不具備進(jìn)入城市現(xiàn)行社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)和社會條件。因此，我們決不能急于求成，可行的方法是建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的過渡性養(yǎng)老保險制度，即在最初的時期內(nèi)，允許農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險水平處于一個較低的水平，與城市居民的社會養(yǎng)老保險在內(nèi)容、水平、資金來源及管理方式等方面有較大的差異，這一差異只能通過長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來逐漸消除。
(二)完善農(nóng)民工社會保障制度的配套機(jī)制建設(shè)
完善的農(nóng)民工社會保障制度的配套機(jī)制應(yīng)包括基金籌集機(jī)制和農(nóng)民工社會保障的異地轉(zhuǎn)移機(jī)制。
1.農(nóng)民工社會保障制度的基金籌集機(jī)制。由于農(nóng)民工社會保障起步晚，農(nóng)民工社會保障制度的運(yùn)行面臨著比城鎮(zhèn)勞動者社會保障更大的基金缺口。因此，應(yīng)該為農(nóng)民工社會保障基金的籌集開辟新思路，建立以個人資金為主、用人單位和國家財政為輔的靈活多樣的基金籌集機(jī)制。(1)農(nóng)民工方面：一方面，可通過宣傳教育及制度保障鼓勵農(nóng)民工主動繳費(fèi)；另一方面，根據(jù)不同類型的農(nóng)民工的情況采取不同的基金籌集激勵方式。對完全市民化的農(nóng)民工，可實(shí)行承包土地轉(zhuǎn)讓制度，將其轉(zhuǎn)讓收入全部或部分納入農(nóng)民工社會保險基金，并折算成一定年限的個人賬戶積累額。這既可以促進(jìn)農(nóng)民工社會保障個人賬戶的積累，又可以促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。對于其他農(nóng)民工，可從土地社會保障功能的角度來看，把農(nóng)業(yè)稅改為農(nóng)民社會保障稅，并將其收入轉(zhuǎn)入農(nóng)村社會保障基金和農(nóng)民工社會保障基金。(2)用人單位方面：運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策激勵和支持用人單位為農(nóng)民工繳納社會保險費(fèi)。例如，規(guī)定企事業(yè)單位為農(nóng)民工繳納的社會保險費(fèi)可在稅前列支，還可按其繳費(fèi)額度確定減免稅的年限和比例。(3)國家財政方面：建立一種在農(nóng)民工輸入城市與農(nóng)民工輸出地區(qū)之間的橫向財政支付制度。這種財政支付制度可以看作是對為城市創(chuàng)造了巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益而較少地享受城市公共產(chǎn)品的農(nóng)民工的補(bǔ)償。這種財政轉(zhuǎn)移支付占該市財政收入的比例應(yīng)當(dāng)根據(jù)來源于財政轉(zhuǎn)移支付接受地的農(nóng)民工總數(shù)占該市總勞動力的比例來確定，對于這種財政轉(zhuǎn)移支付的資金，應(yīng)當(dāng)全部進(jìn)入財政支付接受地區(qū)的農(nóng)村社會保障基金和農(nóng)民工社會保障基金。
2.農(nóng)民工社會保障的異地轉(zhuǎn)移機(jī)制。由于農(nóng)民工流動性大，在實(shí)現(xiàn)我國社會保障制度改革的終極目標(biāo)——建立一元化的社會保障制度以前，建立暫時、過渡性的農(nóng)民工社會保險異地轉(zhuǎn)移機(jī)制是十分必要的。首先，應(yīng)建立一個管理機(jī)構(gòu)(如農(nóng)民工工會)專門開展農(nóng)民工社會保障的轉(zhuǎn)移管理工作和協(xié)調(diào)工作。城城間的轉(zhuǎn)移可由兩城市間農(nóng)民工工會組織共同操作；城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移可考慮由農(nóng)民工工會組織與農(nóng)民工原農(nóng)村住所地的縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級社會保障機(jī)構(gòu)共同操作。其次，應(yīng)完善管理，建立動態(tài)的農(nóng)民工網(wǎng)絡(luò)化管理服務(wù)體系。由政府出面，逐級建立統(tǒng)一的社會保障網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)庫，為外出打工農(nóng)民建立各項社保檔案，辦理養(yǎng)老、失業(yè)、傷殘、生育、教育等各項社會保險手續(xù)，并將有關(guān)信息統(tǒng)一輸入網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)庫，由所在地市間、省市間的聯(lián)網(wǎng)與信息共享，最終過渡到全國社會保障網(wǎng)絡(luò)信息互聯(lián)互換服務(wù)。