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摘要:中日韓三國的終身教育體系建設(shè)處在不同的發(fā)展階段。日本作為世界上最早著手構(gòu)建終身教育體系的國家，已經(jīng)完成由社會教育體系向終身學習體系的轉(zhuǎn)型，目前處于調(diào)整和變化中。韓國在終身教育法的推動下，形成了獨特的終身教育推進體制和治理體系。與日本、韓國相比，我國在終身教育法制保障、基礎(chǔ)設(shè)施和基本制度建設(shè)方面嚴重滯后，建立和完善終身教育體系的任務(wù)依然任重道遠。日本注重公民館、圖書館和博物館等非學校型終身學習設(shè)施建設(shè)的做法，以及韓國在終身教育制度和支援體系方面的建設(shè)經(jīng)驗，值得我國借鑒。

關(guān)鍵詞:終身教育體系;終身教育基礎(chǔ)設(shè)施;終身教育基本制度;中國;日本;韓國

終身教育與學習體系是學習型社會的基石，是實現(xiàn)全民終身學習的重要保障。基礎(chǔ)設(shè)施和基本制度是終身教育體系建設(shè)的關(guān)鍵。本文的目的是從終身教育基礎(chǔ)設(shè)施與基本制度建設(shè)的視角，通過中日韓三國終身教育體系建設(shè)狀況的比較研究，探討我國終身教育體系建設(shè)的方向及日韓可資借鑒的經(jīng)驗。

一、日本終身學習體系的形成及其特點

1．社會教育體系的形成

日本終身學習體系是在其社會教育體系的基礎(chǔ)上形成的。社會教育是作為“學校基于課程開展的教育活動之外的，主要面向青少年及成人的有組織的教育活動”。二戰(zhàn)后的1949年，日本頒布了《社會教育法》，形成了以公民館①、博物館和圖書館等基礎(chǔ)設(shè)施及其人力物力保障為核心的社會教育制度體系。該體系具有以下特點:一是有法可依，注重法制保障。日本的社會教育法、圖書館法、博物館法等相關(guān)法律，為社會教育提供了有效的法制保障;二是設(shè)施和場所以非學校型的社會教育機構(gòu)，如公民館、圖書館和博物館為主，內(nèi)容上以非學歷、非職業(yè)教育為主;三是注重基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)人員隊伍建設(shè)。公民館、圖書館和博物館等社會教育機構(gòu)有明確的設(shè)施建設(shè)和運行標準，包括設(shè)施面積、設(shè)備配備和專業(yè)人員配置要求。②四是強調(diào)學習者的自主性，注重學習者的自我組織和自我教育。

2．向終身學習體系的轉(zhuǎn)型

隨著20世紀60、70年代終身教育思想的傳播，日本成為世界上最早著手構(gòu)建終身教育體系的國家。1971年，日本中央教育審議會在“關(guān)于綜合擴充完善學校教育基本政策”的咨詢報告中提出，“要以終身教育的觀點對整個教育體系進行整合”。1981年，日本中央教育審議會在《關(guān)于終身教育》的咨詢報告中提出，要用終身教育的觀點統(tǒng)籌家庭教育、學校教育和社會教育———強化家庭教育，改革初等中等教育，促進高等教育向成人開放，大力推進社會教育及在職成人教育培訓，加大支持老年教育等。③該報告首次使用了終身學習的概念，認為終身學習強調(diào)個人根據(jù)自身學習意愿和需要選擇適合自己的學習方法。要求重新構(gòu)建教育制度體系，整合社會各種教育功能和資源，促進終身學習。20世紀80年代中期，日本首相設(shè)立的臨時教育審議會作為全面教育改革政策的核心，提出要向終身學習體系轉(zhuǎn)型。主張打破社會教育的封閉性，把人力資源開發(fā)、社會福利、娛樂休閑等納入終身學習體系，加強同其他行業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大力發(fā)展民間教育產(chǎn)業(yè)。強調(diào)要恢復(fù)家庭教育力，強化社會的教育功能，振興終身體育等。還特別強調(diào)把學校教育也納入終身學習體系，提出在初等中等教育階段加強基礎(chǔ)學習，提升學生的自學能力。高中和大學要面向成人開放，推進入學資格自由化、彈性化、靈活化等制度改革。根據(jù)臨時教育審議會的建議，1988年，日本中央教育審議會終身學習委員會提交了“關(guān)于終身學習基本建設(shè)”的咨詢報告，明確提出了完善終身學習推進體制、加強學習信息的提供、強化專業(yè)工作者職業(yè)資格、制定終身學習重點地區(qū)、支持民間教育事業(yè)等終身學習基本建設(shè)的主要任務(wù)。作為社區(qū)終身學習基礎(chǔ)設(shè)施，提出建立“終身學習中心”的設(shè)想。終身學習中心應(yīng)兼有對各種終身學習成果進行評價和轉(zhuǎn)換為學分的功能。

1990年，日本頒布了“關(guān)于建立和完善振興終身學習政策推進體制的法律”(簡稱終身學習振興法)。該法的目的就是在原社會教育法等相關(guān)法律基礎(chǔ)上確立終身學習推進體制。只有12條規(guī)定的該法的主要內(nèi)容如下:一是明確了政府振興終身學習的責任，主要包括:收集、整理和提供與學校教育、社會教育(包括社會體育)相關(guān)的學習與文化活動的機會的相關(guān)信息;調(diào)查研究居民的學習需求與學習成果的評價;開發(fā)符合本地情況的學習方法;為居民學習的指導(dǎo)者和教育者提供研修;為地方的學校教育、社會教育及文化機構(gòu)或團體的合作提供咨詢和支援;開辦社會教育講座等;二是要求地方政府整合終身學習資源，設(shè)立終身學習審議會，制定地方終身學習推進計劃，完善終身學習推進體制，充實教育、文化及體育設(shè)施，擴充廣播電視大學的學習機會等;三是提出修訂社會教育相關(guān)法令，增加與民間教育事業(yè)合作等內(nèi)容;四是通過改進政府、企業(yè)等的用人行為和改革公共職業(yè)資格制度等，糾正偏重學歷弊端，使終身學習成果能得到恰當評價;五是要求改革教育行政、財政體制，強化終身教育政策統(tǒng)籌;六是確立跨部門的終身學習推進體制，把終身教育政策統(tǒng)籌置于地方政府首長的行政管理之下，在中央政府明確由文部省和通產(chǎn)省共同作為終身學習主管部門。為了落實終身學習振興法的各項政策，日本文部省將原來的社會教育局調(diào)整為終身學習政策局，賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級各類教育政策的職能。

1991年，日本頒布了地方政府終身學習推進體制的建設(shè)標準。終身學習振興法的實施促進了日本終身學習新體制的建立，促進了終身學習政策與職業(yè)能力開發(fā)與社會福利等政策相結(jié)合。但它同時也受到一些批評或質(zhì)疑。主要理由:一是該法將終身學習治理從教育行政轉(zhuǎn)向地方政府綜合行政之后，容易使終身學習、社會教育政策成為政治與經(jīng)濟政策的附庸，導(dǎo)致社會教育地位的下降;二是該法受新自由主義思想影響，過分強調(diào)學習中的個人責任和扶持民間教育產(chǎn)業(yè)，會導(dǎo)致終身學習的市場化和商業(yè)化，弱化政府的教育責任，削弱終身學習、社會教育的公共性。

3．日本終身學習體系的特點及變化趨勢

日本終身學習體系在內(nèi)涵與外延上包含了學校的正規(guī)教育，強調(diào)學校教育也要推進以終身學習理念為指導(dǎo)的教育教學改革。在政策上使用終身學習的概念，強調(diào)終身學習中學習者的自主與責任。在內(nèi)容上以依托公民館、圖書館和博物館等社會教育設(shè)施的非學歷教育為主。原社會教育體系高度重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專職人員配置。終身學習振興法頒布實施后，日本的終身學習機構(gòu)或設(shè)施出現(xiàn)多樣化的趨勢。在新自由主義思想影響下，加上經(jīng)濟低迷及財政危機背景下政府縮減公共開支等政策的影響，公共終身學習事業(yè)出現(xiàn)萎縮趨勢，公民館等傳統(tǒng)公共社會教育設(shè)施及社會教育專業(yè)工作者的數(shù)量持續(xù)下降，而民營的終身學習機構(gòu)有所增加。以上情況表明，日本雖然經(jīng)歷了終身學習基礎(chǔ)設(shè)施和基本制度建設(shè)階段，但終身教育體系仍在調(diào)整和變化中，如何理順終身教育體系建設(shè)中公共保障與市場調(diào)控、政府干預(yù)與個人自主、教育部門同其他部門之間的關(guān)系仍是一個未解決的課題。

二、韓國終身教育體系的發(fā)展

1．韓國終身教育體系的法律框架

韓國構(gòu)建終身教育體系的形成大致可分為社會教育體系形成發(fā)展期、終身教育體系孕育期和終身教育體系形成期三個階段。從二戰(zhàn)結(jié)束后韓國獨立到20世紀70年代末，韓國逐步建立起了識字與成人基礎(chǔ)教育、成人學歷補償教育、社區(qū)發(fā)展型社會教育、職業(yè)培訓等人力資源開發(fā)、廣播函授教育等構(gòu)成的社會教育體系。［2］韓國社會教育體系形成的重要標志是1982年頒布“社會教育法”。該法將社會教育定義為“學校正規(guī)課程以外的所有教育活動”，并確立了社會教育的范圍、政府責任、社會教育工作者資格認證制度、非營利原則等。韓國的社會教育體系中成人學歷補償教育和職業(yè)培訓等占據(jù)重要地位。從社會教育法頒布實施時起，韓國的終身教育體系就開始進入了孕育期，其契機是1980年頒布的韓國憲法。該憲法第31條規(guī)定:國家必須振興終身教育(韓語為“平生教育”)。這是韓國法律中最早出現(xiàn)的有關(guān)終身教育的表述。隨著終身教育思想的逐步普及以及社會教育的發(fā)展，20世紀90年代中前期起，韓國社會開始探索終身教育立法和構(gòu)建終身教育體系。1995年總統(tǒng)設(shè)立的“教育改革委員會”提出了“樹立新教育體制的改革方案”，為構(gòu)建適應(yīng)21世紀需要的終身教育體系，建議在原社會教育法基礎(chǔ)上制定終身教育法。1998年韓國教育部在其年度計劃中明確提出了“構(gòu)建開放的終身教育體系”的5項主要任務(wù):依據(jù)教育基本法制定“終身學習法”，擴大“學分銀行制度”試點范圍;擴大部分時間制教育的范圍;開設(shè)自學學位制度(類似中國的高等教育自學考試制度);促進中、高等學校開展終身教育。

經(jīng)過數(shù)年的討論和準備，1999年韓國頒布了在原社會教育法基礎(chǔ)修訂而成的“終身教育法”(韓語為平生教育法)，對終身教育的內(nèi)涵、政府責任、專業(yè)工作者、設(shè)施、經(jīng)費資助、學分認定制度等作了明確規(guī)定，為韓國構(gòu)建終身教育體系提供了法律依據(jù)和保障。具體說來:一是明確了終身教育的內(nèi)涵，沿襲原社會教育的概念，將終身教育定義為“除學校教育外的所有教育活動”;二是明確規(guī)定了國家及地方政府推進終身教育的責任與任務(wù)，包括設(shè)立終身教育設(shè)施、培養(yǎng)專業(yè)工作者、提供經(jīng)費補助等;三是建立終身教育政策協(xié)調(diào)機制，要求在教育行政首長下設(shè)立終身教育協(xié)調(diào)委員會，協(xié)調(diào)終身教育實施主體間的關(guān)系。明確了教育行政首長對終身教育中心、地區(qū)終身教育信息中心等新型終身教育設(shè)施的管理權(quán)限等;四是建立了新的專業(yè)工作者制度，即“終身教育士”制度，明確了其主要職責、崗位知識技能要求;五是建立了終身學習成果的學分學歷認定制度。終身教育法的實施有力促進了韓國終身教育的基本設(shè)施和基本制度建設(shè)。比如，韓國拓寬了非正規(guī)教育機構(gòu)頒發(fā)學歷學位的范圍，允許經(jīng)認可的“企業(yè)大學”授予學歷、學位，允許主要通過互聯(lián)網(wǎng)教學的遠程大學頒發(fā)大學或?qū)？拼髮W的學歷學位;鼓勵政府部門和企事業(yè)單位對其員工給予帶薪或無薪的教育休假，或?qū)ζ浣o予培訓費、圖書費、研究費的補貼;建立“人力資源信息銀行”，即可以開設(shè)講座、提供培訓的終身教育專家學者的人才信息庫、數(shù)據(jù)庫;建立綜合記錄個人終身學習相關(guān)信息與成果的“個人教育賬戶”，也稱為“成人綜合生活記錄簿”;廣泛設(shè)立終身教育中心及地區(qū)終身學習信息中心等新型終身教育機構(gòu);擴大終身教育機構(gòu)設(shè)置運行的自主權(quán)，將原來的機構(gòu)設(shè)立時的申報注冊制改為備案制，鼓勵企事業(yè)單位、民間社團和媒體等面向社會舉辦終身教育事業(yè)。

隨著終身教育體系建設(shè)的逐步深入，韓國終身教育法的一些局限也開始顯露出來。比如，由于沿襲了原社會教育法的概念，終身教育體系建設(shè)難以突破原社會教育的范疇，同人力資源開發(fā)法等其他領(lǐng)域相關(guān)法律的關(guān)系也不清晰。［4］因此，2007年韓國對終身教育法進行了修訂。這次修訂的要點是:第一，進一步明確了終身教育的內(nèi)涵和外延，即“終身教育是除學校正規(guī)教育課程之外，包括學歷補償教育、成人基礎(chǔ)與識字教育、職業(yè)能力提升教育、人文修養(yǎng)教育、文化藝術(shù)教育、市民參與的教育等在內(nèi)的各種形態(tài)的有組織的教育活動”。第二，增加了有關(guān)“學校的終身教育”的內(nèi)容，要求大中小學校積極參與共同體及地方文化的建設(shè)。第三，為落實政府推進終身教育的責任，增加了政府應(yīng)制定終身教育推進基本計劃的條款。2002年，韓國政府曾制定“為推進國家人力資源開發(fā)基本計劃的終身學習振興基本計劃(2002—2006)”，2008年又制定實施了第二次“終身學習振興綜合計劃(2008—2012)”。第四，加強了終身教育支持保障體系，確立了中央—市道(相當于中國的省級行政區(qū)劃)—市郡(相當于我國的縣級行政區(qū)劃)三級終身教育支援體系。第五，增加了關(guān)于學習型城市的條款，規(guī)定國家可指定和支持地方建設(shè)終身學習城市。終身教育法的制定、修訂與實施促進了韓國終身教育體系的建設(shè)與完善，使韓國形成了獨特的終身教育推進體制與治理體系。

2．韓國終身教育體系的發(fā)展狀況

終身教育法實施以來，韓國的終身教育體系建設(shè)取得了長足進展，主要體現(xiàn)在以下方面。一是形成了多樣化、廣覆蓋的終身教育機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，社會各界廣泛參與提供終身教育機會，滿足了社會成員多樣化的終身學習需求。二是終身教育工作者的專業(yè)化有所進展，擁有“終身教育士”資格者的數(shù)量持續(xù)增加，促進了韓國終身教育服務(wù)質(zhì)量的提升。統(tǒng)計顯示，截至2015年，韓國擁有“終身教育士”資格者已超過11萬人。三是對終身教育的公共預(yù)算投入不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，2016年，韓國中央政府終身教育預(yù)算達到25440億韓元(約合人民幣14．5億元)，除教育部外，勞動雇傭部、產(chǎn)業(yè)資源部、文化觀光部、國土交通部、未來創(chuàng)造科學部、女性家庭部、保健福利部等眾多政府部門都安排了終身教育相關(guān)預(yù)算，涉及278項終身教育事業(yè)或項目。④四是學習型城市建設(shè)取得成效。韓國的終身教育城市發(fā)展很快，2001年至2014年，韓國共認定了129個學習型城市。［5］五是終身教育治理、支援體系逐步健全。目前韓國各級政府層面廣泛成立了終身教育振興會或者協(xié)議會，形成了中央、道、郡三級終身教育治理和支援體系。比如，中央和地方設(shè)立的終身教育開發(fā)院在推進韓國終身教育的過程中發(fā)揮著重要作用。六是終身學習成果認定制度逐步完善。特別是學分銀行制度為學習者提供了通過非正規(guī)教育、非定形學習獲得學分和學位的機會。據(jù)統(tǒng)計，在學分銀行注冊的學習者從起初的600多人持續(xù)增加，(2013年)曾超過14萬人，2015年有11．5萬人在學分銀行注冊學習。

三、中國終身教育體系的建設(shè)狀況

中國終身教育體系的建設(shè)大體經(jīng)歷了孕育期(1978—1992)、萌芽期(1993—2009)和形成期(2010—現(xiàn)在)幾個發(fā)展階段。⑤孕育期體系建設(shè)上的主要特點是在原先成人教育政策框架內(nèi)成人學歷補償教育的迅速發(fā)展，這個階段的基礎(chǔ)設(shè)施與基本制度建設(shè)主要聚焦在成人學歷教育領(lǐng)域內(nèi)。萌芽期終身教育的主要進展體現(xiàn)在非學歷教育，尤其是職業(yè)培訓、遠程開放教育、社區(qū)教育等出現(xiàn)和發(fā)展。中國提出構(gòu)建終身教育體系的政策目標也是在這個階段:1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》提出了到2010年“基本建立起終身學習體系”的目標。在這個階段，構(gòu)建終身教育體系和學習型社會雖然經(jīng)常出現(xiàn)在政策文本中，甚至曾有過終身教育立法的嘗試，但終身教育制度化、法制化方面的實質(zhì)進展并不大，終身教育體系建設(shè)仍停留在口號層面上。以2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》的頒布實施為契機，中國進入了全面的終身教育體系建設(shè)、形成期。這個階段我國終身教育體系和制度建設(shè)方面的進展，首先是地方終身教育立法的進展。上海市(2011年)、太原市(2012年)，河北省、寧波市(2014年)等地方先后頒布實施了終身教育促進條例，推動了地方的終身教育體系建設(shè)，為國家建立和完善終身教育體系提供了有益參考。

其次，在終身教育制度建設(shè)上也有所進展。比如，2016年9月，教育部了關(guān)于推進高等教育學分認定和轉(zhuǎn)換工作的意見，為深化終身學習成果認定轉(zhuǎn)換制度奠定了基礎(chǔ)。再其次，教育治理機制調(diào)整為完善終身教育體系提供了新的機會。比如，國家教育改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，以及教育部綜合改革司和教育部繼續(xù)教育辦公室的設(shè)立等，對于終身教育、繼續(xù)教育政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)具有重要意義。但是，正如本文所分析的，同日本和韓國相比，我國在終身教育法制保障、基礎(chǔ)設(shè)施和基本制度建設(shè)方面嚴重滯后，建立和完善終身教育體系的任務(wù)依然任重道遠。目前，國家層面的終身教育立法尚未被列入立法計劃，終身教育經(jīng)費與人員保障依然薄弱，終身學習成果認定等終身教育基本制度建設(shè)剛剛起步，統(tǒng)籌有力的跨部門終身教育領(lǐng)導(dǎo)管理體制仍未完全建立起來。如果要實現(xiàn)教育規(guī)劃綱要提出的到2020年基本建成學習型社會的目標，我國必須加快終身教育立法，加強基礎(chǔ)設(shè)施、基本制度建設(shè)。從這個意義上說，日本與韓國的有關(guān)經(jīng)驗?zāi)酥两逃枺瑢χ袊哂兄匾膯⑹疽饬x。

四、結(jié)語

就終身教育體系建設(shè)而言，中國與日本、韓國處在不同的發(fā)展階段。在終身教育的法治保障、終身教育的基礎(chǔ)設(shè)施和基本制度建設(shè)上，同日韓兩國相比，我國還有較大差距。日韓的經(jīng)驗表明，構(gòu)建終身教育體系，特別是在終身教育基礎(chǔ)設(shè)施和基本制度建設(shè)方面，政府發(fā)揮著不可替代的重要作用，但在推進過程中，也要處理好政府與社會、中央與地方、教育部門與其他部門、公共保障與個人自主等相互關(guān)系。日本注重公民館、圖書館和博物館等非學校型終身學習設(shè)施建設(shè)，韓國在終身教育制度和支援體系方面的建設(shè)，特別是終身學習成果認定制度、學分銀行制度建設(shè)等方面的經(jīng)驗值得我國借鑒。

作者：韓民