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【摘要】委托運輸管理協議作為鐵路客運專線委托運輸管理的基礎性法律文件，是鐵路局受托開展運輸管理工作以及結算委托費用的基本依據。文中從鐵路客運專線委托運輸管理協議的內涵出發，從協議框架結構、委托內容、經濟關系三方面對現行的鐵路客運專線委托運輸管理協議進行了系統分析，結合委托運輸管理工作實際，剖析了現行鐵路客運專線委托運輸管理協議在實踐中存在的問題，提出了完善協議的相關建議。

【關鍵詞】鐵路客運專線;委托運輸;協議;思考

目前合資鐵路已經成為我國鐵路運輸的新經濟增長點，它不僅能夠有效的緩解我國鐵路運輸供求的矛盾，同時還能夠拉動地方經濟的增長與發展，為完善全國路網、擴大運能、推進鐵路投融資改革做出了重要貢獻。根據原鐵道部《關于新建合資鐵路委托運輸管理的指導意見》(鐵政法〔2011〕149號)要求，鐵路客運專線開通運營均實行委托運輸管理。鐵路客運專線委托運輸管理協議作為約定委托方(鐵路客運專線合資公司)和受托方(鐵路局)基本權利義務的法律文件，是開展委托運輸管理工作和結算雙方費用的基礎性依據。規范和完善委托運輸管理協議對明確和落實雙方管理責任、減少委托運輸管理工作中的分歧具有重要的現實意義。

1鐵路客運專線委托運輸管理的內涵

①鐵路客運專線合資公司通常是由中國鐵路總公司授權鐵路局作為項目出資人與地方政府、大型國有企業或其他投資者共同出資建設和經營鐵路客運專線的合資公司，其形式屬于合資鐵路公司范疇。

②鐵路客運專線委托運輸管理是指依據國家和中國鐵路總公司(原鐵道部)有關鐵路運輸管理等法律法規和規章制度，本著平等自愿、互利共贏的原則，經委托方(鐵路客運專線合資公司)和受托方(鐵路局)友好協商一致，將鐵路客運專線運輸生產業務全部委托或部分委托給鐵路局實行專業化管理，實現資產所有權和生產經營權相分離，鐵路客運專線合資公司負責資產經營，鐵路局以及下屬各站段作為受托的鐵路運輸生產專業管理單位，根據鐵路客運專線合資公司下達的預算和生產任務指標，完成受托的運輸管理和設備養護維修工作，并收取委托管理費用。

③委托運輸管理模式經過近年來的實踐驗證，其有利于發揮鐵路局規模經營的優勢，有利于強化專業管理，保障運輸安全，已經被2003年以后新組建的大多數合資鐵路公司，特別是鐵路客運專線合資公司普遍采用。

2鐵路客運專線委托運輸管理協議的實質

鐵路客運專線委托運輸管理協議屬于委托合同的范疇，是明確協議雙方權利義務的法律文件。在鐵路客運專線項目開通運營之前，鐵路客運專線合資公司作為委托方必須與承擔委托運輸管理工作的相關鐵路局簽訂委托運輸管理協議，以協議來約定委托運輸管理的范圍、內容、雙方責權，規定收入、費用發生和結算方式，劃分安全管理責任，以及雙方履責期間的勞動用工、土地管理和知識產權等有關事項，通過協議將鐵路客運專線的運輸生產工作委托相關鐵路局完成。

3鐵路客運專線委托運輸管理協議的系統分析

3．1協議框架結構分析

目前，鐵路客運專線合資公司與鐵路局簽訂的鐵路客運專線委托運輸管理協議，是依據原鐵道部2012年6月公布的《合資鐵路委托運輸管理協議示范文本》和《合資鐵路委托運輸管理專項管理實施細則示范文本》，并結合各鐵路客運專線項目的具體特點而協商制訂的。鐵路客運專線委托運輸管理協議內容主要有主協議和附件兩部分。主協議包含“委托管理的工作內容、甲方的權利和義務、乙方的權利和義務、收入費用和結算、安全管理、勞動用工、保密條款、知識產權、其他相關約定、不可抗力、違約責任、協議變更和解除、爭議解決、附則”共計十四章。附件包含了《委托運輸管理專項管理細則》、《委托運輸管理相關資產清單》、《清算項目、單價或金額明細表》、《委托運輸管理管界說明》四個文件。其中的《委托運輸管理專項管理細則》涵蓋了安全管理、行車組織、客貨運、調度指揮、工務、信號、通信、供電、車輛、機務、信息、房建、用地、統計、消防、綜合治理、收入和費用結算等合計19個專業部門的工作內容。

3．2委托業務范圍分析

在鐵路客運專線委托運輸管理協議中，委托運輸管理工作內容集中體現在協議第一章，主要包含運輸組織管理、運輸設施管理、運輸移動設備管理、運輸安全管理、運輸收入管理、鐵路用地管理、統計管理和其他內容共計8個方面。歸納總結起來，可大致分為四部分內容:一是鐵路客運專線合資公司委托鐵路局開行列車工作(其中包含調度指揮、運輸組織、列車開行方案等相關業務);二是鐵路客運專線合資公司委托鐵路局進行設備養護維修工作(包含日常養護維修和單項收費的業務);三是鐵路局與鐵路客運專線合資公司共同委托第三方的業務(公司可直接向第三方委托，亦可由鐵路局向第三方委托，鐵路局負責安全監管);四是其他委托事項(包含路風、用地、綜合治理等)。然而由于此部分表述的較為寬泛且專業性較強，如果沒有對應的具體內容作為支撐，鐵路客運專線合資公司在協議的談判和協商階段會很容易提出質疑，從而阻礙雙方協商的進程。

3．3經濟關系分析

3．3．1鐵路局具有多重身份

在鐵路客運專線委托運輸管理模式下，鐵路局作為一個運輸企業，除了承擔自身管轄范圍內的運輸經營職責外，還具有多重身份:在投資方面，是鐵路總公司(原鐵道部)的出資人代表，代表鐵路總公司(原鐵道部)履行出資人職責和保障投資權益;在鐵路客運專線合資公司層面，作為公司股東，行使股東權利;在委托運輸管理方面，是委托協議中的受托方，承擔著相應的運輸管理和運輸安全責任。鐵路局的多重身份問題，導致鐵路局在鐵路客運專線委托運輸管理協議談判中既是談判方，又是利益共同體，處于左右為難的被動地位，難以像獨立的第三方受托人那樣，作為完全市場主體維護自身權益。

3．3．2收入和清算模式

在委托運輸管理模式下，鐵路客運專線合資公司取得收入有兩種方式:一是由公司擔當客車，并相應取得票款收入。在此模式下，公司向鐵路局支付開行列車和設備養護維修費用。二是由鐵路局擔當客車，公司收取路網使用費，主要包括線路使用費和接觸網使用費。在此模式下，公司向鐵路局主要支付設備養護維修費用。因此，鐵路客運專線合資公司的收入方式也會影響雙方簽訂的委托運輸管理協議的基本內容。

4鐵路客運專線委托運輸管理協議在實踐中存在的問題

4．1委托運輸管理費用包含的工作項目不明確

鐵路客運專線委托運輸管理協議雖然在主協議第一章中列出了委托運輸管理八個方面的主要內容，其基本涵蓋了委托運輸管理全過程和各專業的工作項目。但是在履行協議過程中，委托方和受托方均認為此部分章節內容還需進一步細化。由于委托運輸管理費用包含的日常工作項目不明確，導致委托運輸管理日常工作項目、單獨收費項目以及需委托第三方的工作項目邊界不清，此問題已引起鐵路客運專線合資公司地方股東的普遍關注，在協議實施執行階段又成為雙方的主要分歧點。結合幾年來鐵路客運專線委托運輸管理工作的實踐，總結委托運輸管理日常工作事項未能及時明確的原因大致有以下三點:一是鐵路總公司(原鐵道部)層面尚未印發委托運輸管理費用包含對應工作項目的指導性文件;二是由于鐵路客運專線的運輸組織模式和設備養護維修模式有別于普速鐵路，且鐵路局對鐵路客運專線運輸管理工作時間不長、處在摸索階段，短時間內難以對相關工作予以全面、具體的界定;三是鐵路局受托運輸管理各系統工作的獨立性較強，涵蓋各專業的相關標準還有待于進一步的統一和明確。

4．2委托第三方實施的工作項目分散且內容不全

在鐵路客運專線委托運輸管理協議中，需委托第三方實施的工作項目分散在主協議和專項管理細則的各專業內容中，表述較為分散，包含的內容不全面。協議中未能約定委托第三方的具體范圍，難以約束受托方的行為，增加了委托方的工作難度。鑒于目前尚無準確界定是否歸屬委托第三方工作范圍的評判標準，在一定程度上影響了委托運輸管理協議執行的難度。委托第三方實施的工作項目分散和內容不全的主要原因在于:一是鐵路客運專線屬于新生事物，采用的新標準、新技術、新設備較多，鐵路局作為受托方能夠獨立承擔的鐵路客運專線運輸管理的工作內容和工作界面難以在短時期內全部明確;二是委托運輸管理中存在某些工作項目需要相關資質或行政許可等特殊要求，必須選聘具備相關資質和條件的企業承擔對應工作;三是受工作強度、直接收益等方面的因素影響，存在相關受托站段將不愿承擔的工作項目交給第三方企業承擔的可能性。

4．3涉及單項收費的工作項目不確定

在鐵路客運專線委托運輸管理協議中，將“鐵路基本建設、設備重點病害整治、大中維修、更新改造、災害復舊、專項整治以及安全技術設備投入等”列為委托方單獨付費的項目，由鐵路客運專線合資公司與鐵路局另行簽訂協議，委托相關站段組織實施并及時清算費用;公司對鐵路局提供的危及運輸安全而先行實施項目備忘錄予以確認，并支付相關費用。由于單項收費項目的定義和范圍難以準確界定，鐵路客運專線合資公司擔心鐵路局在委托運輸管理費用和單項付費項目上存在重復收費的問題，導致鐵路局與公司對已發生單獨付費項目的定性問題上經常產生意見分歧。單獨付費項目上的爭議和分歧，已成為影響鐵路客運專線合資公司股東會審議批準年度財務預算方案的一項重要因素。雙方分歧的主要原因在于:一是鐵路客運專線合資公司在運營初期經營結果普遍不理想，而公司年度需要支付的水電費、牽引電費、銀行利息等成本財務均為剛性支出難以壓縮，并且由于鐵路局既承擔委托運輸管理工作又具有股東身份，往往會導致公司其他股東提出應以鐵路局減少收取委托運輸管理費用，來支持鐵路客運專線合資公司發展的不當訴求。二是在財務預算年度中，單獨付費的項目能否發生難以準確預測，將適度的費用預算納入委托運輸管理費用科目中難度較大;三是由于在委托運輸管理協議的主協議和附件中，尚無完整的單獨付費項目名稱，因此鐵路客運專線合資公司對是否應納入單獨付費項目范圍，還是納入委托運輸管理日常工作范圍存在不同理解。

4．4鐵路客運專線合資公司無法提供委托管理相關資產清單

鐵路客運專線合資公司的委托資產清單是雙方簽訂委托運輸管理協議與核定基本工作量的基礎性資料，是鐵路客運專線合資公司的基本“家底”。在委托運輸管理協議正式簽訂時應由公司提供給鐵路局，并進行資產清點和交接。但目前實際情況是鐵路客運專線合資公司沒有能力提供相關資產清單，這就導致出現公司資產邊界不清的問題，給委托運輸管理工作的正常開展和費用結算造成了一定影響。分析其原因大致有以下幾點:一是采取委托運輸管理模式的鐵路客運專線合資公司機構編制和人員普遍較少，建設期的公司機構編制未將此工作落實到具體部門，同時又缺乏相關專業技術人員;二是提前謀劃經營的意識不強，存在認為實施委托運輸管理模式就是將公司經營全盤交給鐵路局管理的認識誤區。三是受到國鐵項目工程建設后由國鐵全盤接管的老舊思想影響，未能實現鐵路客運專線合資公司掌控經營主導權的市場主體意識和思想轉變。

5關于優化委托運輸管理協議的相關建議

5．1將委托運輸管理費用包含的工作內容、單項收費和委托

第三方的工作事項進行整理并單列為協議附件鑒于委托運輸管理費用包含的工作內容、單項收費和委托第三方的工作事項是委托運輸管理協議的主要實質內容，是鐵路局收取委托運輸管理費用的結算基礎，也是協議雙方關注的焦點問題。建議鐵路總公司出臺鐵路客運專線委托運輸管理費用包含對應工作項目的指導意見，按照統一的標準進行整理和歸類，列出委托運輸管理費用應包含的工作內容、單項收費內容和委托第三方工作項目的范圍，作為委托運輸管理協議的附件。

5．2利用鐵路客運專線項目開通前的適當時機形成設備清單

鑒于鐵路客運專線項目開通運營之前，項目施工單位尚未撤離，設備也尚未交付給受托運營單位———鐵路局。這是能夠盤清公司設備數量的最佳時機。建議在鐵路客運專線聯調聯試和試運行階段，由鐵路客運專線合資公司組織各施工單位按照各標段對擬移交設備進行清點、對賬和驗收，形成鐵路客運專線合資公司交付鐵路局承擔委托運輸管理工作的設備清單。

5．3制定適應市場化需求的委托單價和清算辦法

一是建議鐵路總公司出臺鐵路客運專線委托運輸指導性清算單價范圍，同時考慮地域差異允許一定的浮動，給鐵路局與鐵路客運專線合資公司談判中留出談判空間。二是組織對現行的清算辦法進行修訂和完善，形成規范透明、符合市場規律的鐵路運輸和服務清算規則。要把各鐵路局作為企業參與清算，而不是把國鐵作為一個主體參與清算。三是在收入清算單價、安全投入、養護維修等一系列容易產生分歧的事項上，鐵路客運專線合資公司受自身條件的限制，可考慮委托專業機構作為獨立的第三方中介機構，對委托運輸管理費用進行評估、測算和監督。

5．4制定委托和受托方共同認可的高鐵技術和管理標準體系

目前，鐵路局各專業部門陸續制定了鐵路客運專線委托運輸管理各專業的技術和管理標準，但鐵路客運專線合資公司對這些專業標準并未完全認可，在工作層面上僅可作為鐵路局單方確定的標準或規定執行。在委托運輸管理工作中雙方出現意見分歧時，無法作為公認的依據進行協商。建議鐵路總公司在既有專業技術、管理和工作標準的基礎上，整合出臺專門的鐵路客運專線技術和管理標準體系，作為委托運輸管理協議的附件來替代目前的《專項管理細則》內容。

［參考文獻］

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作者：羅綱 單位：鄭州鐵路局企業管理和法律事務處