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1主要做法

1．1搞好組織保障為順利把補(bǔ)貼資金發(fā)放到農(nóng)戶手中，固始縣成立了以縣主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、農(nóng)業(yè)局、財(cái)政局等相關(guān)部門為成員的對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼領(lǐng)導(dǎo)小組。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度重視農(nóng)資綜合補(bǔ)貼工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為第一責(zé)任人，成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，明確3～5名業(yè)務(wù)骨干，確保工作順利實(shí)施。農(nóng)業(yè)局下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)補(bǔ)貼日常工作，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全縣補(bǔ)貼工作。固始縣還制定了《固始縣對種糧農(nóng)民糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)實(shí)施方案》，明確規(guī)定了發(fā)放補(bǔ)貼資金的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、措施、責(zé)任等，保證了資金及時(shí)、順利、安全發(fā)放。

1．2大力進(jìn)行宣傳為使農(nóng)民清楚、明白國家各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，固始縣加大了補(bǔ)貼政策的宣傳力度，基本做到了家喻戶曉、深入人心?？h財(cái)政部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分利用廣播、板報(bào)、宣傳車、張貼標(biāo)語、懸掛條幅、設(shè)立政策咨詢臺等多種形式宣傳補(bǔ)貼政策。如在直補(bǔ)發(fā)放期間，在縣電臺黃金時(shí)段將縣直補(bǔ)辦《通告》連續(xù)15天全文播放;采取電視講話和答記者問方式對政策進(jìn)行宣講。廣泛、深入的宣傳使廣大群眾對農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策了解充分，調(diào)動了廣大基層干部和農(nóng)民群眾的積極性，促成了項(xiàng)目區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視、政府統(tǒng)一組織、有關(guān)部門密切配合、干部積極工作、群眾涌躍參與等有利于項(xiàng)目實(shí)施的良好氛圍，為補(bǔ)貼工作順利開展打好基礎(chǔ)。

1．3嚴(yán)格補(bǔ)貼程序嚴(yán)格按程序操作是保障資金及時(shí)、安全發(fā)放到農(nóng)民手中的關(guān)鍵，所以，在制定方案時(shí)要詳細(xì)考慮發(fā)放中的各個(gè)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)，加以明確、細(xì)致規(guī)定。一是嚴(yán)把方案制定關(guān)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所以村組為單位編制《糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金兌現(xiàn)底冊》，并以村組為單位，張榜公示每個(gè)農(nóng)戶的補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼金額。無異議后，縣直補(bǔ)辦根據(jù)《底冊》編制資金落實(shí)方案，報(bào)省財(cái)政廳批復(fù)。二是嚴(yán)把補(bǔ)貼資金分配關(guān)。根據(jù)省直補(bǔ)辦批復(fù)的《實(shí)施方案》和省財(cái)政廳撥付的資金總額分配資金，縣直補(bǔ)辦嚴(yán)格執(zhí)行省糧補(bǔ)辦核準(zhǔn)的每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。三是嚴(yán)把資金兌付關(guān)。直接將補(bǔ)貼資金撥入到在農(nóng)村信用聯(lián)社開設(shè)的“糧食直補(bǔ)資金”專戶，營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)將每個(gè)農(nóng)戶的補(bǔ)貼資金打到糧補(bǔ)專用存折上，農(nóng)民憑本人身份證(戶口簿)、糧補(bǔ)通知書和“一折通”存折可在全縣任何一家農(nóng)信社營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)隨時(shí)辦理存取款。四是嚴(yán)把資金管理關(guān)。資金實(shí)行專戶管理，設(shè)立“糧食直補(bǔ)資金”和“農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金”專帳，單獨(dú)核算。

1．4責(zé)任督導(dǎo)到位在落實(shí)補(bǔ)貼政策過程中，強(qiáng)化責(zé)任，指定具體責(zé)任單位和責(zé)任人，實(shí)行責(zé)任追究制，把落實(shí)補(bǔ)貼工作列入年終考核內(nèi)容。同時(shí)，加強(qiáng)督導(dǎo)，保證落實(shí)補(bǔ)貼政策不走過場，讓農(nóng)民得到“真金白銀”。在農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人為直補(bǔ)工作第一責(zé)任人?？h鄉(xiāng)兩級必須做到“四到戶”、“七不準(zhǔn)”，“四到戶”即政策宣傳到戶、清冊編制到戶、張榜公示到戶、補(bǔ)貼兌現(xiàn)到戶。“七不準(zhǔn)”即不準(zhǔn)降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);不準(zhǔn)由村組干部代領(lǐng)存款折(銀行卡);不準(zhǔn)借發(fā)存款折(銀行卡)之機(jī)向農(nóng)民收取任何費(fèi)用;不準(zhǔn)用補(bǔ)貼款抵扣各種收費(fèi)和債務(wù)，特別是不準(zhǔn)抵扣水費(fèi)、修路等集資款項(xiàng);不準(zhǔn)截留、擠占和挪用補(bǔ)貼資金;不準(zhǔn)違規(guī)向享受補(bǔ)貼農(nóng)戶以外的個(gè)人或集體支付補(bǔ)貼資金;不準(zhǔn)拖延補(bǔ)貼兌現(xiàn)時(shí)間。財(cái)政、監(jiān)察部門加強(qiáng)對補(bǔ)貼兌現(xiàn)工作的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)查處?？h直補(bǔ)辦堅(jiān)持二十四小時(shí)值班和“四個(gè)一竿子插到底”的工作方法，讓群眾滿意、上級放心?！吨毖a(bǔ)通知書》必須由財(cái)政所人員親自發(fā)放，堅(jiān)決杜絕村組干部代領(lǐng)，防止資金截留。對財(cái)政所直補(bǔ)政策落實(shí)實(shí)行“一票否決”。信訪案件查證屬實(shí)的追究相關(guān)人員的責(zé)任。

2補(bǔ)貼效應(yīng)分析

2．1對糧食生產(chǎn)的效應(yīng)分析自2005年以來固始縣糧食種植面積、糧食單產(chǎn)及糧食總產(chǎn)基本呈上升趨勢，連續(xù)多年創(chuàng)歷史新高，除2006年上升幅度較大外，其他年份上升幅度均較小(見表2)。毋庸置疑，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼對糧食生產(chǎn)有一定的激勵(lì)作用，但是由于農(nóng)資價(jià)格上升幅度較大等原因，雖然近年來的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的絕對值上升，但實(shí)際補(bǔ)貼卻大打折扣，加上糧食價(jià)格的上漲幅度遠(yuǎn)小于其他物品，種糧農(nóng)民的積極性并沒因?yàn)檗r(nóng)資綜合補(bǔ)貼而大幅度提升。當(dāng)前，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼基本上是按計(jì)稅面積進(jìn)行補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼面積小于種植面積，種糧大戶也沒有得到更多的補(bǔ)貼，而且農(nóng)民獲得補(bǔ)貼現(xiàn)金后，較少用來購買農(nóng)資，因此農(nóng)資綜合補(bǔ)貼對糧食生產(chǎn)的促進(jìn)作用并不明顯。

2．2對農(nóng)民增收的效應(yīng)分析自2005年以來，固始縣農(nóng)民收入有了較大幅度的提升，2011年農(nóng)民人均純收入達(dá)到6305元，是2005年的2．26倍(見表3)。從農(nóng)資補(bǔ)貼對農(nóng)民收入增長的刺激作用來看，主要是農(nóng)民獲得補(bǔ)貼現(xiàn)金的直接作用，但這種作用的貢獻(xiàn)率較低，2011年補(bǔ)貼額僅占農(nóng)民人均純收入的1．24%。由于糧食的比較效益遠(yuǎn)低于其他產(chǎn)業(yè)，并且補(bǔ)貼對糧食生產(chǎn)的作用也不明顯，因此農(nóng)資綜合補(bǔ)貼對農(nóng)民收入增長的間接貢獻(xiàn)率更少。

3存在問題

3．1補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相對偏低目前，農(nóng)資價(jià)格大幅上升，使農(nóng)資綜合補(bǔ)貼實(shí)際補(bǔ)貼額大打折扣。經(jīng)調(diào)查，就小麥生產(chǎn)而言，除人工費(fèi)之外，一畝地種子投入約40元，化肥約100元，農(nóng)藥約50元，澆水灌溉約40元，機(jī)耕、機(jī)收、機(jī)播約120元，合計(jì)約400元，而目前的補(bǔ)貼額僅有96．74元，還不到四分之一。與美、歐、日等國家相比，我國的糧食補(bǔ)貼幅度仍然較小。調(diào)查中，90%的農(nóng)民認(rèn)為，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼對農(nóng)資投入起到的補(bǔ)貼作用小，對農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的激勵(lì)作用不明顯，大多數(shù)農(nóng)戶反映“國家給予的惠農(nóng)補(bǔ)貼，都讓生產(chǎn)資料漲價(jià)給吃光了，甚至還不夠”。雖然國家對農(nóng)資價(jià)格進(jìn)行了限價(jià)，但是效果不明顯。河南省糧食綜合補(bǔ)貼無法抵銷農(nóng)資價(jià)格增長帶給農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，政府的補(bǔ)貼隨著農(nóng)資價(jià)格的上漲通過中間渠道從農(nóng)民的手中流了出去，農(nóng)民增收的形勢依然十分嚴(yán)峻。

3．2補(bǔ)貼對象有失公允一是農(nóng)資補(bǔ)貼并沒對所有耕地進(jìn)行全覆蓋。固始縣的農(nóng)資補(bǔ)貼面積自2006年以來一直是139．29萬畝，這是按照2004年計(jì)稅面積確定的，一直沒有進(jìn)行調(diào)整。實(shí)際上，固始縣現(xiàn)有耕地面積175萬畝，因土地丈量形成30多萬畝耕地未享受補(bǔ)貼，因土地流轉(zhuǎn)、逃避稅費(fèi)等因素形成的“黑地”有5萬畝也未享受補(bǔ)貼。二是種糧大戶沒有獲得應(yīng)有補(bǔ)貼。由于農(nóng)民外出務(wù)工、經(jīng)商等原因，農(nóng)戶之間私下轉(zhuǎn)包土地比較頻繁，而糧食補(bǔ)貼仍補(bǔ)給了原土地承包戶，真正種糧的代耕戶卻沒有得到補(bǔ)貼。種種不公平現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性被挫傷，也使得農(nóng)民失去了通過種糧實(shí)現(xiàn)增收的動力。

3．3補(bǔ)貼資金發(fā)放成本較高農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣的工作，在核實(shí)面積、檔案管理、資金兌付等各環(huán)節(jié)中必須投入大量的人力和財(cái)力，勢必增加相關(guān)部門的開支。2005年以來，財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門為執(zhí)行農(nóng)資補(bǔ)貼工作，付出了辛勤的勞動。2005～2010年發(fā)放補(bǔ)貼通知書、存折時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的工作人員一年幾乎有大半年在找農(nóng)戶發(fā)補(bǔ)貼。近兩年，存折丟失嚴(yán)重、掛失隨意，財(cái)政部門通過原存折賬號常常打不進(jìn)補(bǔ)貼款。

3．4資金發(fā)放形式不規(guī)范經(jīng)調(diào)查，有個(gè)別村農(nóng)資補(bǔ)貼資金是由村干部直接以現(xiàn)金形式發(fā)放的，并且以簽字的方式來證明。這種方式是最直接的，也比較方便，但是這種看似簡單的方式存在一些問題:其一，補(bǔ)貼內(nèi)容混為一體，補(bǔ)貼數(shù)額模糊。農(nóng)戶對政策缺乏了解，所以當(dāng)他們能領(lǐng)到補(bǔ)貼時(shí)就覺得非常滿足，當(dāng)問他們領(lǐng)到是什么補(bǔ)貼時(shí)，98%的農(nóng)民都是模棱兩可;其二，降低了補(bǔ)貼額的實(shí)際效果。雖然領(lǐng)到補(bǔ)貼，但是對于國家的初衷并不了解，大大降低了補(bǔ)貼的實(shí)際效果;其三，容易滋生腐敗。采取現(xiàn)金發(fā)放方式，不分條目，很容易造成資金不明流動，也會讓一些蛀蟲有機(jī)可乘。

4政策建議

4．1加大農(nóng)資綜合補(bǔ)貼力度在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)戶是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的個(gè)體生產(chǎn)者，如果直接補(bǔ)貼力度弱到不能夠平衡糧食生產(chǎn)收入與非糧食生產(chǎn)收入，農(nóng)戶就會減少糧食生產(chǎn)或放棄糧食生產(chǎn)。因此，直接補(bǔ)貼力度的大小直接影響到本地區(qū)糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。政府應(yīng)根據(jù)國家財(cái)力狀況，加大補(bǔ)貼力度，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。最低限度的補(bǔ)貼水平要達(dá)到農(nóng)業(yè)資源的平均收益臨界水平，因此，建議每畝耕地補(bǔ)貼達(dá)到物資投入成本的50%。應(yīng)建立和完善糧食綜合補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整制度，根據(jù)化肥、柴油等農(nóng)資價(jià)格變動，遵循“價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌、動態(tài)調(diào)整、只增不減”的原則及時(shí)安排糧食綜合補(bǔ)貼資金，合理彌補(bǔ)種糧農(nóng)民增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本，以便進(jìn)一步發(fā)揮糧食直接補(bǔ)貼政策對糧食生產(chǎn)的刺激作用，促使農(nóng)民收入增加。同時(shí)，要對以前計(jì)稅時(shí)漏報(bào)的耕地以及近年來重新開墾的耕地重新核實(shí)，并給與農(nóng)資補(bǔ)貼，達(dá)到全部耕地的全覆蓋。

4．2加強(qiáng)對種糧大戶的補(bǔ)貼扶持可以借鑒四川的經(jīng)驗(yàn)，出臺針對種糧大戶的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼措施。糧食種植面積在30畝以上的糧食種植戶或者合作社，自行向耕地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出補(bǔ)貼申請。種糧大戶或合作社提供第二輪土地承包證明、租種耕地合同書原件和身份證原件以及相關(guān)復(fù)印件，村委會在申報(bào)表上簽注審核意見。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)核對后，將原件退回種糧大戶，補(bǔ)貼資金由縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門于9月底前通過農(nóng)民“一折(卡)通”賬戶發(fā)放，建議補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每畝100元。同時(shí)，建議地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理過程中，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)用作糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)。另外，中央和地方政府可對典型的種糧大戶給予一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，加大對種糧大戶的扶持，例如對種糧大戶的水利、道路、土地質(zhì)量等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加大投入，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

4．3加快糧食直補(bǔ)信息化建設(shè)加快建設(shè)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)民補(bǔ)貼信息網(wǎng)絡(luò)，整合各項(xiàng)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等涉農(nóng)補(bǔ)貼，及時(shí)各種惠農(nóng)政策信息，尊重糧農(nóng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)。建議建立糧食補(bǔ)貼發(fā)放信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與涉農(nóng)部門和中國郵政儲蓄的聯(lián)網(wǎng)操作，發(fā)放“涉農(nóng)補(bǔ)貼專用存折”，將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等涉農(nóng)補(bǔ)貼集中整合、打卡發(fā)放，并通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)無紙化辦公和電子對賬，降低交易費(fèi)用，提高補(bǔ)貼效果。這樣也有利于杜絕補(bǔ)貼資金被截留、挪用或克扣，方便各級政府與農(nóng)民群眾對補(bǔ)貼政策與補(bǔ)貼資金的監(jiān)督與查詢，減少補(bǔ)貼的行政操作成本。

4．4完善價(jià)格支持機(jī)制調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民普遍的一個(gè)呼聲就是希望明年繼續(xù)提高糧食收購價(jià)格，使糧食收購價(jià)格上漲的幅度不低于農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的幅度，以增加他們的收入。根據(jù)這幾年的情況來看，糧價(jià)的上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上農(nóng)資價(jià)格的上漲速度，也低于總體物價(jià)水平上升的幅度，這對種糧農(nóng)民的積極性有所影響。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)資市場及價(jià)格情況的監(jiān)測和預(yù)警分析，綜合采取進(jìn)出口調(diào)節(jié)、儲備調(diào)控、協(xié)調(diào)調(diào)運(yùn)、加強(qiáng)監(jiān)管等手段，加強(qiáng)市場調(diào)控，保障農(nóng)資供應(yīng)，保持市場穩(wěn)定。建議在CPI相對穩(wěn)定的情況下，進(jìn)一步提高糧食最低收購價(jià)，調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性。另外，建立“糧食利率”調(diào)控機(jī)制，即通過提高或降低“糧食利率”，調(diào)控國家糧食供給，達(dá)到糧食供求基本平衡。當(dāng)市場價(jià)格低于保護(hù)價(jià)格，糧食供過于求時(shí)，通過提高糧食利率，降低儲糧成本，吸納儲糧，由國家指定的儲備糧公司敞開收購，作為國家專項(xiàng)糧食儲備，同時(shí)，也可以拉動市場價(jià)格;當(dāng)市場價(jià)格高于保護(hù)價(jià)格時(shí)，保護(hù)價(jià)格就不再起作用。這樣就將糧食市場價(jià)格的波動控制在合理范圍內(nèi)，糧食保護(hù)價(jià)格既穩(wěn)定了糧食供給，又保證了國家糧食安全。

作者：彭爌孟俊杰單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所