前言：我們精心挑選了數(shù)篇優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)行政管理論文文章，供您閱讀參考。期待這些文章能為您帶來(lái)啟發(fā)，助您在寫作的道路上更上一層樓。

第1篇

摘要：本文認(rèn)為，要使地方政府走出制度創(chuàng)新的困境，應(yīng)著重從三個(gè)方面入手，即：地方政府應(yīng)履行自己的產(chǎn)權(quán)職能，以制度創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的多元化，并通過(guò)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，解決微觀主體的動(dòng)力激勵(lì)問(wèn)題；以制度化約束規(guī)范中央與地方的制度創(chuàng)新關(guān)系；退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換，如收縮公有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)戰(zhàn)線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等。

筆者曾撰文指出，轉(zhuǎn)型期地方政府的制度創(chuàng)新在中國(guó)的市場(chǎng)化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規(guī)制下制度創(chuàng)新的空間限制；[1]“公用地災(zāi)難”與統(tǒng)一市場(chǎng)的阻隔；中央與地方制度博弈目標(biāo)之間的沖突；創(chuàng)新非均衡下制度變遷水平的區(qū)域差異等。本文主要針對(duì)地方政府制度創(chuàng)新中存在的問(wèn)題，探討走出困境的路向選擇。

一、多元產(chǎn)權(quán)選擇與微觀主體的動(dòng)力激勵(lì)

產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問(wèn)題，完善的產(chǎn)權(quán)制度安排是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。但產(chǎn)權(quán)制度不會(huì)在自然狀態(tài)下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權(quán)威在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，降低產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費(fèi)用；為產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行提供一個(gè)公正、安全的制度環(huán)境；利用法律和憲法制約利益集團(tuán)通過(guò)重構(gòu)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)財(cái)富和收入的再分配，扼制國(guó)家權(quán)力對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)。[2]（P130～197）我們?cè)诳疾熘袊?guó)地方政府的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，多元產(chǎn)權(quán)選擇是一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，如廣東南海市的“五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”、浙江大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)等多元產(chǎn)權(quán)企業(yè)、廣東順德對(duì)企業(yè)的多元產(chǎn)權(quán)改造等。現(xiàn)在，從國(guó)有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營(yíng)個(gè)體所有制、混合制、合伙制、國(guó)外獨(dú)資和合資等等，都有應(yīng)有的法律地位。哪種產(chǎn)權(quán)制度有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和適合于本地的實(shí)際，都應(yīng)該予以扶持和鼓勵(lì)。這也是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。

當(dāng)然，我們這里并不主張給予哪種產(chǎn)權(quán)形式以特殊政策，政府的主要任務(wù)是履行界定產(chǎn)權(quán)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的職責(zé)。對(duì)于公有企業(yè)，要按照分級(jí)管理的原則，明確各級(jí)地方政府的產(chǎn)權(quán)界限，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理層次化到產(chǎn)權(quán)配置層次化的轉(zhuǎn)變。對(duì)于地方所有的國(guó)有大中型企業(yè)和不適合改制的企業(yè)的資產(chǎn)管理，其管理模式可參考深圳的三級(jí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，把國(guó)有資產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，使國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人格化，解決所有者虛位、國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題。為了真正實(shí)現(xiàn)政企分開，可以考慮在地方人大（屬?gòu)V義的政府范疇）設(shè)立類似于“國(guó)資委”那樣的機(jī)構(gòu)，作為國(guó)有資產(chǎn)的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費(fèi)用和提高監(jiān)督的有效性。在產(chǎn)權(quán)保障方面，除了中央政府應(yīng)建立起完整的產(chǎn)權(quán)法律體系外，地方政府也應(yīng)有與中央政府配套的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體系，對(duì)有關(guān)的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行約束和監(jiān)督。對(duì)于一些小型國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)可以考慮以政府主導(dǎo)的形式對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重組，進(jìn)行積極的創(chuàng)新和試驗(yàn)，甚至是“試錯(cuò)”。在這方面，廣東順德的經(jīng)驗(yàn)值得參考，他們對(duì)公有企業(yè)的改制就是走產(chǎn)權(quán)多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營(yíng)；分拆求活；多種形式租賃、公有民營(yíng)或民有民營(yíng)；企業(yè)兼并、拍賣；控股、參股；債權(quán)股份化或債務(wù)等值化改造；企業(yè)“先關(guān)后改”；公開上市；依法破產(chǎn)。通過(guò)改制，使產(chǎn)權(quán)具有可分解性（即財(cái)產(chǎn)權(quán)可以分解為所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)），可分散性（即企業(yè)產(chǎn)權(quán)股份化、多元化和社會(huì)化）和可讓渡性（即產(chǎn)權(quán)可以按照一定的規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買賣、出售、出租），滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的要求，使得在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)尚未開放的情況下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的突破性進(jìn)展，從而化解中央政府制度創(chuàng)新的規(guī)制約束。

除了對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)之外，地方政府還應(yīng)繼續(xù)走增量改革之路，加強(qiáng)對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。因?yàn)椋@是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新的環(huán)節(jié)。

產(chǎn)權(quán)主要是通過(guò)降低交易費(fèi)用和實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)在化而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用的。而能夠?qū)崿F(xiàn)這兩大功能的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是那些資產(chǎn)能量化到個(gè)人的產(chǎn)權(quán)。公有企業(yè)在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產(chǎn)不量化到個(gè)人，其委托—成本大，“內(nèi)部人控制”使最終所有者難以實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的有效監(jiān)督，這是造成其經(jīng)營(yíng)困難的根本原因。而私有產(chǎn)權(quán)因資產(chǎn)的明晰量化和權(quán)利義務(wù)邊界的確定性而產(chǎn)生極大的激勵(lì)，它的私人收益率最接近于社會(huì)收益率，由此帶來(lái)極高的生產(chǎn)效率。中國(guó)的改革實(shí)踐，充分證明了這一點(diǎn)。自1980年以來(lái)，中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值以平均每年71%的速度增長(zhǎng)，到1999年6月，私營(yíng)企業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的33%（而國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)已經(jīng)接近或超過(guò)國(guó)營(yíng)部門，但其所占用的國(guó)家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)只占1/3。”[3]中國(guó)私營(yíng)企業(yè)用非常有限的資源去高水平甚至是超常發(fā)揮其內(nèi)在的潛力。

然而，我們應(yīng)該看到，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的高效率和低成本的增長(zhǎng)并沒(méi)有伴隨其他制度的相應(yīng)變遷，它的發(fā)展還存在著一些嚴(yán)重的制度障礙。從政府方面來(lái)看，主要的問(wèn)題有：（1）產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度欠缺。現(xiàn)有的法律和法規(guī)對(duì)私營(yíng)企業(yè)合法財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)益的規(guī)定比較薄弱，私營(yíng)企業(yè)在與其他經(jīng)濟(jì)主體之間出現(xiàn)糾紛時(shí)得不到有效的法律保護(hù)，從而使其發(fā)展的原動(dòng)力受到削弱。（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平公正原則沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。私營(yíng)企業(yè)在諸如市場(chǎng)準(zhǔn)入、銀行信貸、稅費(fèi)征收和其他社會(huì)負(fù)擔(dān)等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運(yùn)作的不規(guī)范和官員擁有太多的超經(jīng)濟(jì)權(quán)力，使私營(yíng)企業(yè)主不得不從“尋利”轉(zhuǎn)向“尋租”，擾亂正常的市場(chǎng)秩序。從私營(yíng)企業(yè)本身來(lái)看，問(wèn)題主要有產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清、家族化管理、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低級(jí)化和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同等。其中，最主要的問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，表現(xiàn)在：相當(dāng)一部分私營(yíng)企業(yè)主家庭成員或家族成員內(nèi)部自然人之間的產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清；一部分私營(yíng)企業(yè)，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營(yíng)企業(yè)是在沒(méi)有真正的出資人的混沌狀態(tài)下生成的，如負(fù)債借錢，從而造成天然的產(chǎn)權(quán)不清；一些私營(yíng)企業(yè)主以個(gè)人的資本籌辦企業(yè)，卻以“合作”之類的形式注冊(cè)成立公司。產(chǎn)權(quán)主體界區(qū)不清的危害是多方面的：不利于企業(yè)的資本積累；企業(yè)法人的獨(dú)立性和完整性易于被侵害；影響企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理權(quán)威；造成有關(guān)人員之間的權(quán)、責(zé)、利不明確，而產(chǎn)生“搭便車”的道德投機(jī)。[5]（P42～57）

科思將交易費(fèi)用概念引入經(jīng)濟(jì)分析中，揭示了交易費(fèi)用與制度形成的內(nèi)在關(guān)系。他認(rèn)為，企業(yè)和市場(chǎng)的邊界是由市場(chǎng)的交易費(fèi)用和企業(yè)內(nèi)部的交易費(fèi)用的相互比較來(lái)決定的。[6]但中國(guó)在向市場(chǎng)的過(guò)渡過(guò)程中，需要政府對(duì)市場(chǎng)的培育和扶持，企業(yè)與市場(chǎng)的交易過(guò)程多了一個(gè)政府的環(huán)節(jié)，決定了企業(yè)的交易費(fèi)用必須考慮政府這一因素。柯榮住通過(guò)實(shí)地調(diào)研并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)模型的方法分析了企業(yè)、政府和市場(chǎng)三者之間的交易費(fèi)用變化，[7]認(rèn)為企業(yè)的交易費(fèi)用由4部分構(gòu)成：企業(yè)與政府的交易費(fèi)用；市場(chǎng)與政府的交易費(fèi)用；企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用；企業(yè)除負(fù)擔(dān)第二項(xiàng)費(fèi)用之外的交易費(fèi)用。中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，第一、二項(xiàng)交易費(fèi)用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國(guó)過(guò)渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有實(shí)質(zhì)性影響的制度問(wèn)題。柯榮住進(jìn)一步分析，寬松的準(zhǔn)入政策比寬松的規(guī)制政策更有決定性作用。因?yàn)椋瑢捤傻臏?zhǔn)入政策會(huì)使私營(yíng)企業(yè)更有發(fā)展的機(jī)會(huì)，而且政府也會(huì)采取與其相配套的規(guī)制政策，從而使私營(yíng)企業(yè)的交易費(fèi)用不斷降低，提高其發(fā)展的動(dòng)力。本文認(rèn)為，政府在實(shí)行寬松的準(zhǔn)入政策和規(guī)制政策的同時(shí)，還要履行其產(chǎn)權(quán)方面的職能和社會(huì)職能，減少企業(yè)第三項(xiàng)和第四項(xiàng)方面的交易費(fèi)用，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展的積極性。

根據(jù)上述的事實(shí)，本文認(rèn)為，地方政府在私營(yíng)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方面應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：

第一，切實(shí)解決私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。我國(guó)的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)從改革初期的“邊際的、填補(bǔ)空缺”的角色發(fā)展到現(xiàn)在的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“重要組成部分”，已經(jīng)獲得了國(guó)家的正式法律地位，可以說(shuō)進(jìn)入了國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)體系范疇，政府理應(yīng)作出相應(yīng)的制度安排實(shí)施保護(hù)。目前，在國(guó)家的物權(quán)法還尚未出臺(tái)的情況下，地方政府可以結(jié)合本地的實(shí)際以地方立法的形式，建立保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的制度，滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的這一制度需求，實(shí)現(xiàn)地方性制度均衡，以消除私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心理顧慮。

第二，為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個(gè)公平開放的制度環(huán)境，減少私營(yíng)企業(yè)的交易費(fèi)用。這里既包括降低私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入費(fèi)用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機(jī)會(huì)。但首先是要給予私營(yíng)企業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)形式相同的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，因?yàn)椋袌?chǎng)準(zhǔn)入條件的放松會(huì)帶來(lái)連續(xù)的制度響應(yīng)，促使地方政府規(guī)范市場(chǎng)，降低規(guī)制費(fèi)用，以及做好產(chǎn)權(quán)界定降低企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用等工作。

第三，厘定產(chǎn)權(quán)邊界。私人產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清本質(zhì)上是私人企業(yè)主自身的問(wèn)題。我們講保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，首先要尊重私有企業(yè)主自主選擇的權(quán)利。“因?yàn)樗綘I(yíng)資本最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)對(duì)企業(yè)發(fā)展究竟有效無(wú)效，最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)所需要支付的代價(jià)究竟有多高。”[5]（P58）但當(dāng)私人資本意識(shí)到界定產(chǎn)權(quán)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于繼續(xù)維持產(chǎn)權(quán)含混所蒙受的效率損失時(shí)，就會(huì)要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，要求政府出面界定產(chǎn)權(quán)。這時(shí)，地方政府就應(yīng)協(xié)助做好企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估工作，界定產(chǎn)權(quán)主體及邊界，保證產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利義務(wù)的落實(shí)。當(dāng)然，在解決私人資本產(chǎn)權(quán)不清的問(wèn)題上最為重要的是要給予其市場(chǎng)直接融資的制度條件。在這方面，目前我國(guó)還存在嚴(yán)重的制度短缺。市場(chǎng)融資有兩個(gè)主要渠道，一是公開上市發(fā)行股票，二是通過(guò)銀行借貸。而政策對(duì)私營(yíng)資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創(chuàng)新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優(yōu)勢(shì)去推動(dòng)這些領(lǐng)域的制度變革。

第四，加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)宣傳，消除社會(huì)對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的歧視。意識(shí)形態(tài)的最基本功能就是通過(guò)強(qiáng)化人們對(duì)產(chǎn)權(quán)和其他制度的認(rèn)同而減少統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治費(fèi)用。但意識(shí)形態(tài)這種非正式制度安排由于源于“傳統(tǒng)根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國(guó)早已確立了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識(shí)仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實(shí)施。因此，地方政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中重要地位的宣傳，并給予其應(yīng)有的政治待遇，逐漸消除人們對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的歧視，使私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一個(gè)寬松的社會(huì)環(huán)境。

第五，除了上述產(chǎn)權(quán)、制度環(huán)境和意識(shí)形態(tài)方面的創(chuàng)新以外，地方政府還應(yīng)建立符合市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)范的政府行政制度秩序、發(fā)展要素市場(chǎng)、引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級(jí)化轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)它們建立現(xiàn)代企業(yè)制度和提供信息服務(wù)以減少交易費(fèi)用和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。

二、以制度化約束規(guī)范中央與地方之間的制度創(chuàng)新關(guān)系

一些后發(fā)國(guó)家尤其是東亞國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不發(fā)達(dá)國(guó)家在向市場(chǎng)制度變遷過(guò)程中，中央政府的有效協(xié)調(diào)具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動(dòng)員能力、權(quán)威主義的政治傳統(tǒng)和作用機(jī)制以及強(qiáng)調(diào)集體價(jià)值為核心的傳統(tǒng)文化，是東亞國(guó)家現(xiàn)代化的重要原因，也是中國(guó)可以借鑒的富有價(jià)值的制度遺產(chǎn)。西方市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的變遷過(guò)程是在比較有利的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下一步步演變而來(lái)的，而現(xiàn)在的不發(fā)達(dá)國(guó)家既面臨著國(guó)內(nèi)要求快速發(fā)展的社會(huì)壓力，又面臨著國(guó)際上日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政治壓力；既要保持不斷變革的勢(shì)頭，又要保持社會(huì)的穩(wěn)定和統(tǒng)一，因此，強(qiáng)有力的中央政府的主導(dǎo)作用是應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜局面的重要保證。

從過(guò)去一個(gè)世紀(jì)西方的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，市場(chǎng)制度的發(fā)展和市場(chǎng)功能的擴(kuò)大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經(jīng)濟(jì)功能在不斷強(qiáng)化。在政府體系內(nèi)，出現(xiàn)了兩個(gè)集權(quán)化運(yùn)動(dòng)：一是地方政府向中央政府集權(quán)，二是議會(huì)權(quán)力向政府行政首腦的轉(zhuǎn)移。一個(gè)成熟的市場(chǎng)體系的有效運(yùn)作，需要有一個(gè)有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。政府在市場(chǎng)運(yùn)行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現(xiàn)在：[9]（1）有效的市場(chǎng)運(yùn)作，需要有一個(gè)統(tǒng)一的、開放的和規(guī)范的市場(chǎng)秩序，以使原材料、商品、人才、勞動(dòng)力、資金等資源要素能夠自由和有序流動(dòng)，降低交易費(fèi)用。但是，市場(chǎng)又是一種分散的力量，它在運(yùn)行中很容易與地方性的力量結(jié)合，不斷地弱化社會(huì)的凝聚力。地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)使其出臺(tái)一些地方保護(hù)主義的制度安排，從而阻隔市場(chǎng)的統(tǒng)一，影響要素的自由有序流動(dòng)，最終導(dǎo)致市場(chǎng)功能和交易活動(dòng)的萎縮。因此，只有具有高度權(quán)威的中央政府運(yùn)用其組織力量才能塑造統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序。（2）中央政府的宏觀調(diào)控是建立和健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。統(tǒng)一、科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的制度體系是成熟的市場(chǎng)體系的必然要求，而統(tǒng)一的制度體系的安排和貫徹，只有在統(tǒng)一的政府權(quán)力體系中才能實(shí)現(xiàn)。（3）市場(chǎng)的運(yùn)行需要公共產(chǎn)品和社會(huì)保障。一些公共產(chǎn)品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關(guān)系到全局性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施，它們是市場(chǎng)運(yùn)行所必需的，需要政府的統(tǒng)一規(guī)劃和大量投入。

可見，在調(diào)整中央與地方制度創(chuàng)新的關(guān)系時(shí)，一定的中央集權(quán)是需要的。但是，中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，各地的資源稟賦千差萬(wàn)別，需要多級(jí)的分層調(diào)控，需要多層的制度創(chuàng)新，不然，就會(huì)扼抑特色性制度潛能的發(fā)揮，扼抑人們對(duì)制度的合理預(yù)期和創(chuàng)新動(dòng)力，地方市場(chǎng)的活力也就難以顯現(xiàn)。而沒(méi)有繁榮的地方市場(chǎng)就沒(méi)有繁榮的全國(guó)市場(chǎng)。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權(quán)，又有利于調(diào)動(dòng)地方積極性的兩全之策。這個(gè)兩全之策就是遵循市場(chǎng)的原則，以市場(chǎng)作為規(guī)制中央與地方制度創(chuàng)新關(guān)系的坐標(biāo)：一是無(wú)論中央的制度創(chuàng)新還是地方的制度創(chuàng)新，都不要超越政府與市場(chǎng)的邊界。即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的就由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)失靈的地方有的就需要政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。二是以市場(chǎng)的原則劃分中央和地方的創(chuàng)新空間，既要有利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，又要有利于地方市場(chǎng)的繁榮，發(fā)揮地方政府創(chuàng)新的積極性。

根據(jù)上述原則，中央的制度創(chuàng)新空間應(yīng)是：制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，并以相應(yīng)的制度安排，如通過(guò)財(cái)政政策、貸幣金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級(jí)化；建立社會(huì)總需求和總供給的管理機(jī)制，保持總供求關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡；對(duì)收入分配關(guān)系進(jìn)行宏觀調(diào)控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調(diào)節(jié)制度；維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的所有者權(quán)益，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；建立和健全市場(chǎng)規(guī)則，打破地區(qū)、部門對(duì)市場(chǎng)的侵害和封鎖，培育全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，保護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)；組織和提供公共產(chǎn)品（全國(guó)性的）；協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)、地區(qū)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度的均衡發(fā)展。地方政府的制度創(chuàng)新空間包括：根據(jù)中央政府的發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，并作出與此規(guī)劃和中央宏觀目標(biāo)相協(xié)調(diào)的地方制度安排；制定地方財(cái)政和區(qū)域性收入分配制度，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)本地區(qū)的市場(chǎng)供求關(guān)系；培育地方性市場(chǎng)體系，推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)與全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的開放和對(duì)接，為本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境；管理地方國(guó)有資產(chǎn)，保證其完整、保值和增值；在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的框架內(nèi)調(diào)整本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的高效配置；組織和提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品。

中央與地方制度創(chuàng)新空間界線的落實(shí)，除了以法律化的機(jī)制約束兩者之間的制度博弈關(guān)系外，還要建立中央對(duì)地方的有效監(jiān)督機(jī)制：一是中央對(duì)地方的政治約束，這集中體現(xiàn)在中央對(duì)地方的人事控制權(quán)方面。二是采取切實(shí)可行的有效措施，鏟除地方保護(hù)主義。解決這一問(wèn)題需要中央與地方的相互配合和協(xié)調(diào)，從法律、行政和經(jīng)濟(jì)等多方面進(jìn)行綜合治理。為了加大治理、預(yù)防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作日程，對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)治理；中央和地方的紀(jì)檢、法律監(jiān)督部門應(yīng)將這問(wèn)題列為執(zhí)法監(jiān)督的一項(xiàng)專門內(nèi)容；中央對(duì)地方的績(jī)效評(píng)估中，應(yīng)改變過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的做法，引導(dǎo)地方政府放棄片面追求經(jīng)濟(jì)速度的發(fā)展思路。三是中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)約束。要通過(guò)建立財(cái)政補(bǔ)助制度和財(cái)政監(jiān)督制度等一系列經(jīng)濟(jì)制度，形成一種中央對(duì)地方的硬性制約和推動(dòng)機(jī)制，達(dá)到調(diào)控地方制度目標(biāo)的目的。西方各國(guó)中央政府建立的對(duì)地方政府的“財(cái)政制約和推動(dòng)機(jī)制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財(cái)政收入為基礎(chǔ)（中央財(cái)政收入總額約占國(guó)民總收入的60%以上），中央政府通過(guò)將收入的一部分以財(cái)政補(bǔ)助的形式撥給地方，達(dá)到引導(dǎo)地方政府實(shí)施中央制度安排和宏觀協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的目的。在亞洲的日本和韓國(guó)，財(cái)權(quán)主要集中于中央，然后中央政府通過(guò)撥款和補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付手段，達(dá)到調(diào)整地區(qū)間財(cái)力差異，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設(shè)了國(guó)庫(kù)支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財(cái)政收入中的比重高達(dá)20%。[10]因此，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地方政府的制度變革能力，是一個(gè)可行的辦法。目前，我國(guó)在中央與地方分稅制下，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補(bǔ)貼占上交中央稅收的比率，都要有規(guī)范的制度約束，保證中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和公平性，防止轉(zhuǎn)移支付總量被擠占及轉(zhuǎn)移支付的隨意性。同時(shí)，要根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，確定轉(zhuǎn)移支付的比重，即應(yīng)以不損害發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力為前提，否則就會(huì)造成與“效率優(yōu)先”原則相悖的保護(hù)落后、挫傷先進(jìn)的結(jié)果。我們?cè)诮鉀Q地區(qū)之間的差距問(wèn)題上，不能簡(jiǎn)單地采取“劫富濟(jì)貧”方法。要承認(rèn)，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使各地更好地挖潛，實(shí)施制度創(chuàng)新，使資源配置達(dá)到更優(yōu)狀態(tài)。落后地區(qū)的發(fā)展，主要應(yīng)建立在對(duì)自身資源優(yōu)勢(shì)的充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行切合實(shí)際的制度創(chuàng)新，摸索一條適合自身實(shí)際的發(fā)展道路，這才是一個(gè)治本的辦法。

三、退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換

政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側(cè)重。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)自由主義到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)自由主義從“政府失敗”出發(fā)，主張無(wú)需國(guó)家干預(yù)的市場(chǎng)，由“看不見的手”發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；克服市場(chǎng)缺陷的出路是明晰產(chǎn)權(quán)而不是國(guó)家干預(yù)；市場(chǎng)失靈的根本原因在于政府而不是市場(chǎng)自身。而從15世紀(jì)末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，則從“市場(chǎng)失靈”出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)的作用。布勞恩和杰克遜認(rèn)為，市場(chǎng)失靈的原因是存在公共物品與外部效應(yīng)、存在不完全競(jìng)爭(zhēng)（在自然壟斷的領(lǐng)域內(nèi)存在降低成本提高利潤(rùn)的現(xiàn)象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預(yù)去彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，市場(chǎng)本身就是一套社會(huì)制度，市場(chǎng)中的交易包括契約性的協(xié)議和產(chǎn)權(quán)的讓渡，還包括構(gòu)造、組織交換活動(dòng)并使其合法化的機(jī)制。簡(jiǎn)言之，市場(chǎng)就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。“無(wú)形的手”背后有著有形的社會(huì)結(jié)構(gòu)在調(diào)節(jié)以私利為目的的個(gè)人及其行動(dòng)。在一個(gè)健全的市場(chǎng)體系中，需要有產(chǎn)權(quán)和交易活動(dòng)能得到合法認(rèn)可和有效保護(hù)的制度環(huán)境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對(duì)不受政府及其制度約束的市場(chǎng)“真空”，所謂的“市場(chǎng)失靈”其實(shí)在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，而不是取市場(chǎng)而代之：一是維持秩序職能，即有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)和提供市場(chǎng)交易的基本博弈規(guī)則；二是解決市場(chǎng)本身無(wú)法克服的外部性問(wèn)題，提供社會(huì)所必需的公共產(chǎn)品。地方政府作為地方利益的維護(hù)者和地方公共秩序的建設(shè)者，在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，要以制度創(chuàng)新去彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的制度均衡，既防止制度供給的過(guò)剩，也要防止制度供給的不足。

然而，我們?cè)诳疾燹D(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府的制度創(chuàng)新時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，地方政府經(jīng)常直接參與本地企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，代行了市場(chǎng)的職能。這種創(chuàng)新有其客觀必然性，因?yàn)樵谑袌?chǎng)機(jī)制不健全的情況下，難以誘發(fā)微觀主體的制度創(chuàng)新，或者即使微觀主體有創(chuàng)新的需求和動(dòng)機(jī)，在中央制度進(jìn)入壁壘的約束下也難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的愿望，從而使地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的主角，彌補(bǔ)了市場(chǎng)和企業(yè)的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業(yè)交易過(guò)程的環(huán)節(jié)和費(fèi)用，也使企業(yè)難以獨(dú)立地走上市場(chǎng)。前面提到的“公用地災(zāi)難”、中央與地方制度博弈目標(biāo)的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場(chǎng)的職能。因?yàn)椋c企業(yè)綁在一起后，地方政府就難免會(huì)從本位主義出發(fā)，在其權(quán)力范圍內(nèi)施行有利于本地企業(yè)的制度安排，從而與其他地區(qū)和中央的制度變遷目標(biāo)發(fā)生沖突，應(yīng)驗(yàn)了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)，出現(xiàn)了制度供給過(guò)剩；另一方面，在公共產(chǎn)品的問(wèn)題上卻出現(xiàn)了制度供給不足。要走出這一困境，就要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換：從代替市場(chǎng)到退出市場(chǎng)，即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，由市場(chǎng)主體根據(jù)需求自主實(shí)施制度創(chuàng)新，政府則主要作為市場(chǎng)秩序的維護(hù)者而發(fā)揮作用。

政府退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域后，在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，微觀主體的誘致性制度創(chuàng)新才能萌生和繁榮，最終達(dá)到由政府主導(dǎo)的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉(zhuǎn)變。只有實(shí)現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，一個(gè)國(guó)家的制度變遷才會(huì)走上良性循環(huán)的軌道，持續(xù)性的制度均衡才有可能出現(xiàn)。因?yàn)椋谝粋€(gè)自主和平等的環(huán)境中，微觀主體能夠及時(shí)感知和捕捉到獲利的機(jī)會(huì)，并在自愿和一致的基礎(chǔ)上，通過(guò)排除外部性和搭便車等問(wèn)題，最終完成制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，更有利于轉(zhuǎn)化為人們的自覺(jué)行為，“集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)”，[13]達(dá)到制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。

為實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換，地方政府主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：

第一，收縮公有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)戰(zhàn)線。公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)缺陷使其極易陷入資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的境地，改革的基本思路應(yīng)該是：今后在一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)里，不再搞公有企業(yè)。對(duì)原有一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的公有企業(yè)要改造成非公有企業(yè)，包括改造成混合所有制企業(yè)。這是解決地方保護(hù)主義問(wèn)題的一個(gè)根本辦法。由于地方所屬企業(yè)能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費(fèi)用，能夠提供員工飯碗保障地區(qū)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，所以地方政府總是傾向于外延式的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，并且還會(huì)想方設(shè)法維持企業(yè)甚至是長(zhǎng)期虧損企業(yè)的生存。只有斬?cái)嗔说胤秸c企業(yè)的資產(chǎn)隸屬關(guān)系，才能從根本上解決無(wú)效擴(kuò)張的現(xiàn)象。道理很簡(jiǎn)單，沒(méi)有哪一個(gè)私人資產(chǎn)所有者會(huì)允許企業(yè)的無(wú)效擴(kuò)張的。

第二，明確政府職能的合理邊界。有關(guān)政府職能的邊界問(wèn)題，總的來(lái)說(shuō)，它應(yīng)限于市場(chǎng)失靈和維護(hù)秩序領(lǐng)域。類似于企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)等微觀領(lǐng)域的事務(wù)，應(yīng)交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。但在實(shí)際管理活動(dòng)中，受利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府往往會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地走入市場(chǎng)職能領(lǐng)域。最近某省政府出面組織，由若干國(guó)有資產(chǎn)公司出資組建熊貓集團(tuán)（控股）有限公司就是一個(gè)典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規(guī)模、熱衷于評(píng)比的排序、表現(xiàn)政績(jī)的傳統(tǒng)管理方式的延續(xù)。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業(yè)的反對(duì)。張維迎說(shuō)：“哪一個(gè)國(guó)家，哪一個(gè)地方，政府在處理企業(yè)問(wèn)題上花得精力越多，企業(yè)在處理與政府關(guān)系上花得精力越多，這個(gè)國(guó)家就越落后。”[15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某種規(guī)則行事之意，目的是要使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)處于一種公平的狀態(tài)，避免社會(huì)利益的損失。張維迎認(rèn)為，西方管制的基本理念是怎么去維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協(xié)議不形成對(duì)第三方的損害，管制就沒(méi)有必要；只有市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)形成對(duì)他人利益的損害，而這種損害又無(wú)法通過(guò)當(dāng)事人之間解決時(shí)，才需要政府管制。而我們過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從一開始就立足于取消市場(chǎng)和消滅市場(chǎng)。[15]（P99～111）由于政府官員在實(shí)施管制時(shí)有自己的效用函數(shù)和信息的不完全等原因，使政府管制經(jīng)常失效，因此，我們現(xiàn)在的問(wèn)題是要放松管制，而不是加強(qiáng)管制。目前，放松管制的重點(diǎn)是對(duì)傳統(tǒng)的行政審批制度進(jìn)行改革。傳統(tǒng)的行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是政府直接干預(yù)和控制企業(yè)的主要手段，由此產(chǎn)生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點(diǎn)是減少審批的事項(xiàng)和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場(chǎng)尺度，即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的，政府就不要設(shè)立審批去干預(yù)。二是經(jīng)濟(jì)尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對(duì)稱。三是技術(shù)的尺度，即從技術(shù)能力方面看行政審批能不能把審批的事務(wù)管住，審批管不管用。

參考文獻(xiàn):

[1]斌．國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的深圳模式：三級(jí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制——委托關(guān)系的案例分析及其啟示[J]．經(jīng)濟(jì)研究，1995（8）．

[2]盧現(xiàn)祥．西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]．北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1996．

[3]陳鐵源．私營(yíng)經(jīng)濟(jì)降低改革成本[J]．中華工商時(shí)報(bào)（京），2000年10月24日第1版．

[4]陳天祥．中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的角色及方式[J]．中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2002（3）．

[5]劉偉著．中國(guó)私營(yíng)資本[M]．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000．

[6]Coase，Ronald．“TheNatureoftheFirm．”Economica，November1937．

[7]柯榮住．私營(yíng)企業(yè)發(fā)展中的幾個(gè)問(wèn)題：交易費(fèi)用分析——來(lái)自溫州模式的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查[J]．浙江社會(huì)科學(xué)（杭州），1998（2）．

[8]孔涇源．中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的非正式制度安排[J]．經(jīng)濟(jì)研究，1992年（7）．

[9]趙成根．轉(zhuǎn)型期的中央和地方[J]．戰(zhàn)略與管理（京），2000（3）．

[10]楊小云．對(duì)我國(guó)改革開放新形勢(shì)下中央與地方關(guān)系的幾點(diǎn)思考[J]．湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)（長(zhǎng)沙），1996（3）．

[11]C．V．BrownandP．M．Jackson．PublicSectorEconomics．4thed．London：BlackwellLtd．，1988．28

[12]董明．政治格局中的私營(yíng)企業(yè)主階層[M]．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2002．

[13]康芒斯著，于樹生譯．制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：它在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的地位（第二章第二節(jié)）[M]．北京：商務(wù)印書館，1962．

第2篇

海南省流動(dòng)人口管理?xiàng)l例

第一章　總則

第一條　為維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民合法權(quán)益，促進(jìn)本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本規(guī)定。

第二條　本規(guī)定所稱的流動(dòng)人口，是指離開常住戶口所在地的城市市區(qū)或者農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，到其他地區(qū)暫住的人的總稱。具體的流動(dòng)的自然人稱為流動(dòng)人員或者暫住人。

第三條　流動(dòng)人口管理實(shí)行屬地管理的原則，以基層管理為主，服務(wù)與管理相結(jié)合，以服務(wù)促管理。

第四條　各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。

公安機(jī)關(guān)是流動(dòng)人口管理的主管機(jī)關(guān)。

人事勞動(dòng)、建設(shè)、交通、工商、稅務(wù)、民政、衛(wèi)生、計(jì)劃生育等行政部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，配合公安機(jī)關(guān)做好流動(dòng)人口的管理工作。

居民委員會(huì)、村民委員會(huì)(以下分別簡(jiǎn)稱居委會(huì)、村委會(huì))應(yīng)當(dāng)積極配合政府各行政部門做好流動(dòng)人口的管理工作。

第五條　持有暫住證在本省居住1年以上有正當(dāng)職業(yè)的人員，在申請(qǐng)出境旅游、子女入托入學(xué)、購(gòu)買住房等方面享有有暫住地常住戶口的居民的同等待遇。

第六條　流動(dòng)人員的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。

流動(dòng)人員應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，服從當(dāng)?shù)厝嗣裾墓芾恚S護(hù)暫住地的治安秩序、環(huán)境衛(wèi)生，自覺(jué)實(shí)行計(jì)劃生育。

第二章　暫住登記和發(fā)證

第七條　對(duì)流動(dòng)人員實(shí)行暫住登記和申領(lǐng)暫住證制度。

流動(dòng)人員應(yīng)當(dāng)在到達(dá)城市市區(qū)暫住地5日內(nèi)或者在到達(dá)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)暫住地10日內(nèi)向暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記。

在暫住地?cái)M居住30日以上、年滿16周歲的流動(dòng)人員，在申報(bào)暫住登記的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)暫住證。

第八條　申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證，按照下列規(guī)定辦理：

(一)暫住在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)單位的，由單位負(fù)責(zé)到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證;

(二)暫住在建筑施工場(chǎng)所或者個(gè)體經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的，由場(chǎng)所負(fù)責(zé)人到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證;

(三)暫住在出租、出借房屋的，由屋主或者其委托代管人到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證;

(四)暫住在居(村)民家中的，由戶主到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證;

(五)暫住在船舶上的，由船主到船舶停泊地的公安派出所申報(bào)暫住登記;

(六)其他暫住人員，由本人到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記、申領(lǐng)暫住證。

第九條　申報(bào)暫住登記或者申領(lǐng)暫住證，應(yīng)當(dāng)提交下列有效證件：

(一)暫住人的居民身份證;

(二)容留暫住人的單位或者個(gè)人的合法資格證件。

暫住人是育齡婦女的，還應(yīng)當(dāng)提交暫住地縣級(jí)以上人民政府計(jì)劃生育行政部門出具的海南省流動(dòng)人口計(jì)劃生育查驗(yàn)證明書。

第十條　離開常住戶口所在地到其他地區(qū)探親、訪友、就醫(yī)、就學(xué)的人員以及在本市、縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)流動(dòng)的人員，應(yīng)當(dāng)申報(bào)暫住登記，無(wú)需申領(lǐng)暫住證。

暫住在賓館、旅店、招待所、醫(yī)院的人員，依照旅館業(yè)管理及留醫(yī)管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行登記，無(wú)需申領(lǐng)暫住證。但在賓館、旅店、招待所中包房居住超過(guò)1個(gè)月的，應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)暫住證。

第十一條　勞改、勞教人員保外就醫(yī)和勞教人員因故請(qǐng)假回家的，必須在到達(dá)暫住地24小時(shí)內(nèi)，由戶主和本人持勞改、勞教機(jī)關(guān)出具的證明，到暫住地公安派出所申報(bào)暫住登記，返回時(shí)應(yīng)當(dāng)申報(bào)注銷。

第十二條　外國(guó)人、華僑和港澳臺(tái)同胞，按照我國(guó)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理登記。

第十三條　暫住證為持證人在暫住地合法居住的證件，應(yīng)當(dāng)隨身攜帶，以備查驗(yàn)。

暫住證在同一市、縣、自治縣范圍內(nèi)有效。

暫住人員在市、縣、自治縣轄區(qū)內(nèi)變動(dòng)暫住地址的，應(yīng)當(dāng)在變動(dòng)之日起3日內(nèi)到暫住地公安派出所辦理變更登記。

第十四條　暫住證有效期限最長(zhǎng)為1年。有效期滿后需繼續(xù)暫住的，應(yīng)當(dāng)在有效期滿前到暫住地公安派出所辦理延期或者換領(lǐng)手續(xù)。

第十五條　暫住證不得偽造、涂改、轉(zhuǎn)讓、買賣、出借。

第十六條　暫住證登記的內(nèi)容需要更正的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)到暫住地公安派出所辦理更正手續(xù)。

暫住證丟失的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)申報(bào)補(bǔ)領(lǐng)。

第十七條　暫住人員離開暫住地時(shí)，應(yīng)當(dāng)向發(fā)證單位交回暫住證。

第三章　戶口遷移

第十八條　符合下列條件之一并申辦本省城鎮(zhèn)常住戶口的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)：

(一)常住戶口在城鎮(zhèn)的公民，其配偶、父母、未成年子女，要求到其所在城鎮(zhèn)一起居住的;

(二)在城鎮(zhèn)有正當(dāng)職業(yè)并購(gòu)有商品房或者合法建有住宅，要求遷入居住的;

(三)在本省投資興辦工業(yè)、農(nóng)業(yè)或者

第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，投資數(shù)額較大的，其本人及其配偶、父母、未成年子女，要求遷入城鎮(zhèn)居住的;法人投資或者境外投資者投資的，可以分配給該法人或者投資者相應(yīng)的入戶指標(biāo);

(四)符合人才引進(jìn)條件的省外專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，本人及其配偶、未成年子女，要求遷入所到城鎮(zhèn)居住的。

中等以上城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)本市增容能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)入戶人員進(jìn)行指標(biāo)控制。　第十九條　申辦城鎮(zhèn)常住戶口，應(yīng)當(dāng)根據(jù)前條

第一款不同項(xiàng)的內(nèi)容分別提供下列材料：

(一)常住戶口證件;

(二)房屋產(chǎn)權(quán)證;

(三)親屬證明和投資數(shù)額證明、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和其他證明材料;

(四)人才引進(jìn)的有關(guān)證明材料。

第二十條　申辦城鎮(zhèn)常住戶口，必須以書面形式向住所地公安派出所提出申請(qǐng)，由公安派出所報(bào)經(jīng)市、縣、自治縣公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后辦理。

第二十一條　辦理常住戶口入戶應(yīng)當(dāng)征收相應(yīng)的城市增容費(fèi)，收費(fèi)辦法和標(biāo)準(zhǔn)由市、縣、自治縣人民政府根據(jù)實(shí)際情況擬定，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。

第四章　勞務(wù)管理

第二十二條　各級(jí)人事勞動(dòng)行政部門負(fù)責(zé)流動(dòng)人員的就業(yè)管理，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察，查處違反人事勞動(dòng)法規(guī)的行為。

第二十三條　離開本市、縣、自治縣外出務(wù)工經(jīng)商的人員，應(yīng)當(dāng)在常住戶口所在地的市、縣、自治縣人事勞動(dòng)行政部門辦理外出人員就業(yè)登記卡。

第二十四條　暫住人員憑居民身份證、暫住證和常住戶口所在地發(fā)放的外出人員就業(yè)登記卡，到暫住地人事勞動(dòng)行政部門申領(lǐng)海南省外來(lái)人員就業(yè)證(以下簡(jiǎn)稱外來(lái)人員就業(yè)證)。

流動(dòng)人員必須取得外來(lái)人員就業(yè)證后才能在本省務(wù)工或者經(jīng)商;其中從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，還必須按照有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

第二十五條　聘(雇)用流動(dòng)人員的單位和個(gè)人必須查驗(yàn)被聘(雇)人的外出人員就業(yè)登記卡、暫住證和外來(lái)人員就業(yè)證(以下簡(jiǎn)稱"三證")，不得雇用"三證"不全的人員。

聘(雇)用流動(dòng)人員的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)維護(hù)被聘(雇)人的合法權(quán)益，嚴(yán)格內(nèi)部安全管理，不得扣押被聘(雇)人的居民身份證、暫住證和其他合法持有的證件。

第二十六條　各級(jí)人事勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)向流動(dòng)就業(yè)人員提供勞動(dòng)和社會(huì)保障法規(guī)、政策咨詢，用工信息咨詢，勞動(dòng)合同指導(dǎo)、鑒證，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁等就業(yè)服務(wù)。

第二十七條　在海口市和瓊山市的中央、部隊(duì)、省直(含所屬)單位和省以上工商行政管理部門注冊(cè)的企業(yè)的流動(dòng)人員就業(yè)由省人事勞動(dòng)行政部門管理;省農(nóng)墾系統(tǒng)、洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的流動(dòng)人員就業(yè)由省農(nóng)墾、洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人事勞動(dòng)行政部門管理;其他流動(dòng)人員就業(yè)由各市、縣、自治縣人事勞動(dòng)行政部門管理。

第五章　居住管理

第二十八條　單位或者個(gè)人出租房屋，應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)毓才沙鏊怯浐秃炗喼伟藏?zé)任書，并到房地產(chǎn)管理部門申領(lǐng)房屋租賃證。

第二十九條　房屋出租人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)下列義務(wù)：

(一)核對(duì)承租人的身份證件，不得將房屋出租給無(wú)有效身份證明的人員;

(二)負(fù)責(zé)或者督促代管人在規(guī)定日期內(nèi)到當(dāng)?shù)毓才沙鏊k理暫住登記，申領(lǐng)暫住證;對(duì)育齡婦女還必須督促其憑常住地婚育證明到暫住地縣級(jí)以上人民政府計(jì)劃生育行政部門辦理海南省流動(dòng)人口計(jì)劃生育查驗(yàn)證明書;對(duì)務(wù)工經(jīng)商人員還必須督促其憑外出人員就業(yè)登記卡到暫住地人事勞動(dòng)行政部門辦理外來(lái)人員就業(yè)證;對(duì)拒辦或者逾期未辦理"三證"的人員不得向其出租房屋;

(三)承租人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與生活同在一室的，必須督促其采取相應(yīng)的公共安全防范措施;

(四)發(fā)現(xiàn)承租人有違法犯罪活動(dòng)或者嫌疑的，應(yīng)當(dāng)予以制止，并及時(shí)報(bào)告公安機(jī)關(guān)，不得包庇、縱容;

(五)對(duì)承租人進(jìn)行遵紀(jì)守法宣傳教育，積極協(xié)助公安機(jī)關(guān)做好防火、防盜等治安工作。

房屋出借人參照前款規(guī)定承擔(dān)相當(dāng)于出租人的責(zé)任。

第三十條　房屋承租人、借用人應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：

(一)按照規(guī)定申報(bào)暫住登記，申領(lǐng)暫住證、外來(lái)人員就業(yè)證和婚育證明;

(二)未經(jīng)出租(出借)人同意，不得將租用(借用)的房屋轉(zhuǎn)租(轉(zhuǎn)借)他人使用;

(三)嚴(yán)禁利用出租、出借房屋生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存易燃、易爆、有毒等危險(xiǎn)物品;

(四)不得從事危害社會(huì)和公共安全的活動(dòng)。

第三十一條　留宿在居(村)民家中的探親、訪友、旅游、出差、就學(xué)等人員，戶主應(yīng)當(dāng)向居(村)委會(huì)或者本單位保衛(wèi)部門報(bào)告，并攜帶有關(guān)證件到當(dāng)?shù)毓才沙鏊陥?bào)暫住登記。

第六章　其他管理與服務(wù)

第三十二條　工商行政管理部門負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人員從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行管理：

(一)核發(fā)個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，對(duì)應(yīng)當(dāng)辦理"三證"的人員核查"三證"等有關(guān)證件;

(二)對(duì)務(wù)工經(jīng)商人員進(jìn)行法制道德教育，查處違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

第三十三條　公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)流動(dòng)人員中無(wú)合法證件、無(wú)固定住所、無(wú)正當(dāng)生活來(lái)源的流浪乞討人員(以下簡(jiǎn)稱"三無(wú)人員")的收容工作;民政部門負(fù)責(zé)"三無(wú)人員"的遣送工作和流動(dòng)人員的婚姻登記管理。公安機(jī)關(guān)與民政部門在收容遣送"三無(wú)人員"工作中應(yīng)當(dāng)相互協(xié)助。

第三十四條　計(jì)劃生育行政部門負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人員的計(jì)劃生育進(jìn)行管理：

(一)負(fù)責(zé)計(jì)劃生育證明的發(fā)放和查驗(yàn);

(二)開展計(jì)劃生育宣傳教育;

(三)提供避孕藥具和節(jié)育技術(shù)服務(wù);

(四)查處違反計(jì)劃生育法規(guī)的行為。

第三十五條　衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人員的健康檢查、衛(wèi)生防疫工作，查處違反衛(wèi)生法規(guī)的行為。

第三十六條　建設(shè)行政部門負(fù)責(zé)對(duì)建筑施工隊(duì)伍和工地的管理以及流動(dòng)人員聚集地的規(guī)劃管理;負(fù)責(zé)小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，以有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就地就近轉(zhuǎn)移;負(fù)責(zé)對(duì)房屋出租的管理和市容、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察。

第三十七條　駐瓊部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)配合有關(guān)行政管理部門做好營(yíng)區(qū)內(nèi)流動(dòng)人員的管理工作。第三十八條　各市、縣、自治縣人民政府應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地在流動(dòng)人員較集中的地方，修建簡(jiǎn)易的勞動(dòng)公寓和與之相配套的服務(wù)設(shè)施，供流動(dòng)人員居住和使用。簡(jiǎn)易勞動(dòng)公寓和與之相配套的服務(wù)設(shè)施可以交由所在地的居(村)委會(huì)負(fù)責(zé)管理。

流動(dòng)人員集中居住100人以上和成建制單位50人以上的，應(yīng)當(dāng)建立治保、調(diào)解組織。

嚴(yán)禁流動(dòng)人員自搭自建棚屋居住。

第三十九條　本規(guī)定所述的暫住登記、暫住證、外出人員就業(yè)登記卡、外來(lái)人員就業(yè)證、房屋租賃證及計(jì)劃生育證明等可以由當(dāng)?shù)鼐?村)委會(huì)接受委托代為申報(bào)辦理，為流動(dòng)人口管理提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

居(村)委會(huì)提供前款所列服務(wù)，可以適當(dāng)收取費(fèi)用;收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省物價(jià)管理部門制定。

第四十條　流動(dòng)人口管理工作過(guò)程中的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，必須按照國(guó)家和省人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，任何地方和部門不得擅自增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

第七章　獎(jiǎng)罰

第四十一條　對(duì)模范遵守本規(guī)定，有下列情形之一的，由各級(jí)人民政府或者有關(guān)部門和單位給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)：

(一)暫住人員在本省物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)中做出突出貢獻(xiàn)的;

(二)流動(dòng)人口管理工作成績(jī)顯著的;

(三)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止流動(dòng)人員中的違法犯罪活動(dòng)，提供線索，協(xié)助公安、司法機(jī)關(guān)破獲案件或者對(duì)維護(hù)治安秩序做出突出貢獻(xiàn)的。

第四十二條　流動(dòng)人員違反本規(guī)定，按照下列辦法處罰：

(一)逾期不申報(bào)暫住登記或者不申領(lǐng)暫住證，或者暫住期滿未按照規(guī)定辦理延期手續(xù)的，由公安機(jī)關(guān)依照公安部的《暫住證申領(lǐng)辦法》的有關(guān)規(guī)定處罰;

(二)未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者違法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由工商行政管理部門或者其他有關(guān)行政部門依照有關(guān)法規(guī)的規(guī)定處罰;

(三)應(yīng)當(dāng)辦理但未辦理外出人員就業(yè)登記卡、外來(lái)人員就業(yè)證的，由人事勞動(dòng)行政部門依照勞動(dòng)管理法規(guī)的有關(guān)規(guī)定處罰;

(四)違反計(jì)劃生育有關(guān)規(guī)定的，由計(jì)劃生育行政部門依照計(jì)劃生育法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定處罰。

第四十三條　有關(guān)單位或者個(gè)人違反本規(guī)定，按照下列辦法處罰：

(一)未向公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理部門辦理房屋出租登記手續(xù)私自出租房屋的，由公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理部門依照各自權(quán)限責(zé)令限期改正，并沒(méi)收非法所得;情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處月租金5倍以下罰款;　(注：根據(jù)海南省人民政府令

第106號(hào)決定將

第四十三條

第一項(xiàng)修改為：

未向房地產(chǎn)管理部門辦理房屋出租登記私自出租房屋的，由房地產(chǎn)管理部門依照權(quán)限責(zé)令限期改正;情節(jié)嚴(yán)重的，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款，但最高不得超過(guò)30000元。)

(二)出租人、出借人將房屋出租、出借給無(wú)有效證件承租人、借用人的，由公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理部門依照各自權(quán)限給予警告，可以并處月租金3倍以下罰款; (注：根據(jù)海南省人民政府令

第106號(hào)決定將本條

第二項(xiàng)修改為：

出租人、出借人將房屋出租、出借給無(wú)有效證件承租人、借用人的，由公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)管理部門依照各自權(quán)限給予警告，可以并處違法所得1倍以上3倍以下罰款，但最高不得超過(guò)30000元;沒(méi)有違法所得的，可以并以10000元以下罰款。)

(三)單位或者個(gè)人聘(雇)用"三證"不全的流動(dòng)人員的，由公安機(jī)關(guān)或者人事勞動(dòng)行政部門責(zé)令限期改正，并按照每使用1人處500元罰款;

(四)非法扣押暫住證、居民身份證和其他由流動(dòng)人員合法持有的證件的，由公安機(jī)關(guān)對(duì)單位負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人予以警告，可以并處500元以下罰款;

(五)單位對(duì)其聘(雇)用的流動(dòng)人員不履行管理職責(zé)，致使單位內(nèi)部治安秩序混亂，發(fā)生刑事案件或者重大治安案件的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令限期整改;逾期不改的，對(duì)單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人處500元以上5000元以下罰款;

(六)對(duì)流動(dòng)人員自搭自建棚屋居住的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)責(zé)令搭棚人限期拆遷;土地使用權(quán)人不責(zé)令搭棚人限期拆遷的，每居住1人處100元罰款;搭棚人拒不拆遷的，每居住1人處100元罰款;上述處罰由建設(shè)行政部門作出，同時(shí)強(qiáng)制拆除違章搭建的棚屋;

(七)對(duì)偽造、涂改、轉(zhuǎn)讓、買賣、出借暫住證的，予以警告，可以并處500元以下罰款;行為人因上列行為有非法所得的，除予以沒(méi)收外，可以并處非法所得1-3倍的罰款。

第四十四條　對(duì)違反本規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的，依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第四十五條　用工單位、雇主和房屋出租人、出借人容留暫住育齡婦女計(jì)劃外生育的，由計(jì)劃生育行政部門依照計(jì)劃生育法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定處罰。

第四十六條　當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)向作出行政處罰決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可以直接向人民法院起訴機(jī)關(guān)。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再向人民法院起訴的，或者對(duì)提起復(fù)議期限另有具體規(guī)定的，從其規(guī)定。逾期不申請(qǐng)復(fù)議，也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第四十七條　有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)的工作人員，徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第八章　附則

第四十八條　暫住證、外出人員就業(yè)登記卡、外來(lái)人員就業(yè)證、房屋租賃證分別由省公安機(jī)關(guān)和省人事勞動(dòng)、建設(shè)行政部門按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一印制。

第四十九條　本規(guī)定具體應(yīng)用中的問(wèn)題，由省人民政府負(fù)責(zé)解釋。

第五十條　本規(guī)定自之日起施行。1989年5月26日的《海南省暫住人口管理暫行規(guī)定》同時(shí)廢止。

 

流動(dòng)人口管理規(guī)定相關(guān)文章：

1.流動(dòng)人口管理工作計(jì)劃

2.流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例全文

3.輔警人員管理規(guī)定

4.社區(qū)服務(wù)站管理規(guī)章制度

第3篇

[論文摘要]現(xiàn)有的行政關(guān)系有陷于失序的隱患，應(yīng)該引起關(guān)注。研究者針對(duì)行政關(guān)系調(diào)整所提出的不同思路，平衡論更切合中國(guó)的實(shí)際。但是，平衡論忽視了績(jī)效管理的功能。參與式績(jī)效管理對(duì)行政主體和相對(duì)方都是兼具控制和激勵(lì)作用，而且有助于形成行政共識(shí)。

行政過(guò)程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對(duì)方之間的互動(dòng)。這種互動(dòng)關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導(dǎo)、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過(guò)程中表現(xiàn)為相對(duì)平衡與絕對(duì)失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過(guò)科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程的動(dòng)態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實(shí)維護(hù)公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問(wèn)題。

一、警惕行政關(guān)系的失序

經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時(shí)期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問(wèn)題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇，在欣喜于取得的巨大成績(jī)的同時(shí)，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問(wèn)題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。

(一)失序與失衡

“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對(duì)方在行政過(guò)程中的不對(duì)等關(guān)系。“一般情況下，在實(shí)體行政法律關(guān)系中，行政主體和相對(duì)方形成行政機(jī)關(guān)為優(yōu)勢(shì)主體、相對(duì)方為弱勢(shì)主體的不對(duì)等關(guān)系；在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中，則形成另一種反向的不對(duì)等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過(guò)程中的主體都認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，或者如果不認(rèn)可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過(guò)程會(huì)呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過(guò)程的主體不認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過(guò)程會(huì)表現(xiàn)出“失序”。

在目前的行政過(guò)程中，行政主體在大部分情境中仍處于強(qiáng)勢(shì)地位，但這種相對(duì)優(yōu)勢(shì)面臨越來(lái)越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對(duì)抗，而且社會(huì)對(duì)行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機(jī)。另一方面．相對(duì)方的權(quán)利意識(shí)在不斷增強(qiáng)，維權(quán)技能在不斷提高，但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機(jī)制和維權(quán)渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達(dá)容易訴諸于極端之舉。面對(duì)越來(lái)越頻繁發(fā)生的對(duì)抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護(hù)公共秩序．往往選擇以危機(jī)管理的名義去強(qiáng)力控制。

在強(qiáng)制與對(duì)抗的互動(dòng)中，如果上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會(huì)以指示、批示、批評(píng)、懲罰等方式介入行政過(guò)程，從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向相對(duì)方。在整個(gè)過(guò)程中，行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問(wèn)題、特定領(lǐng)導(dǎo)以及特定情形。

(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)

以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚式執(zhí)法”為例。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，面對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的不正當(dāng)執(zhí)法方式，處于弱勢(shì)地位的相對(duì)方大多選擇忍氣吞聲，因?yàn)楸磉_(dá)訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無(wú)顧忌地選擇執(zhí)法手段，這也為互動(dòng)關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當(dāng)個(gè)別相對(duì)方選擇極端的方式表達(dá)抗議時(shí)，其他感同身受的相對(duì)方即刻予以響應(yīng)，社會(huì)公眾由于驚詫于行政主體的肆無(wú)忌憚而為指責(zé)行政主體的公共輿論奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢(shì)地位。在該事例中，行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個(gè)別相對(duì)方的極端行為，而非有序的參與和表達(dá)；實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動(dòng)力來(lái)自于上級(jí)部門的關(guān)注，而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。

又比如，近年來(lái)各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個(gè)三元困境：城管如何執(zhí)法，才能既維護(hù)城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其供給要依靠行政主體的強(qiáng)制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會(huì)需求；而對(duì)于小商販提供的商品和服務(wù)，社會(huì)公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務(wù)時(shí)會(huì)贊成小商販存在的合理性，而在其它時(shí)間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實(shí)踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對(duì)方的行政關(guān)系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復(fù)始，不僅未能解決城市管理的根本問(wèn)題，反而影響行政執(zhí)法的公信力。

如果不正視行政過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題，仍然以危機(jī)管理的思維沿用個(gè)案處理的方式，行政關(guān)系將會(huì)陷入失序的境地，其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強(qiáng)力控制，而相對(duì)方要么不參與，一旦參與就會(huì)釀成群體性事件。

二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路

如何防范行政關(guān)系陷于失序，既使行政主體依法行政維護(hù)公共秩序，又能切實(shí)保障相對(duì)方的權(quán)利?在相關(guān)研究中，先后出現(xiàn)過(guò)管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。

(一)管理論

管理論主張維護(hù)行政主體的優(yōu)勢(shì)地位，認(rèn)為行政過(guò)程的有序來(lái)自于行政主體的指導(dǎo)和相對(duì)方的服從。應(yīng)該指出的是，管理論并非完全排斥對(duì)相對(duì)方權(quán)利的保障，而是將保障從屬于對(duì)行政秩序的追求。另外，也不能簡(jiǎn)單地將管理論視為行政特權(quán)的等價(jià)物。因?yàn)槿绻ㄖ蜗鄬?duì)健全，并且在行政過(guò)程之外設(shè)計(jì)了有效的利益表達(dá)機(jī)制，相對(duì)方的權(quán)益可以通過(guò)其他的渠道得到保護(hù)，那么行政主體的優(yōu)勢(shì)地位依然是面臨實(shí)質(zhì)約束的。

在實(shí)踐中，歐洲大陸一些法團(tuán)主義文化的國(guó)家的行政管理過(guò)程更接近于管理論。在這些國(guó)家，行政主體在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)享有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，管理過(guò)程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認(rèn)可。在政治運(yùn)行中，致力于維護(hù)公眾利益的組織和集團(tuán)是由國(guó)家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面，這些利益表達(dá)組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動(dòng)過(guò)程中享有較大的話語(yǔ)權(quán)。因而，行政主體在行政過(guò)程的優(yōu)勢(shì)地位受到政治過(guò)程的約束，這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來(lái)調(diào)整。

(二)控權(quán)論

控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導(dǎo)地位，從而彰顯相對(duì)方的權(quán)利優(yōu)勢(shì)。這種理論認(rèn)為在大多數(shù)行政實(shí)踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問(wèn)題，反而會(huì)滋生一系列問(wèn)題，比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對(duì)方的自由等。所以，控權(quán)論主張政府最小化，認(rèn)為大多數(shù)公共事務(wù)都可通過(guò)市場(chǎng)和私人組織得到解決。另外，控權(quán)論的基本假設(shè)是，行政過(guò)程是由各種利益集團(tuán)相互博弈的活動(dòng)所組成的，國(guó)家不具有主體性，只是一個(gè)各種勢(shì)力互爭(zhēng)雌雄的競(jìng)技場(chǎng)。

自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，一場(chǎng)被命名為“新公共管理”的運(yùn)動(dòng)席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實(shí)踐的所有話語(yǔ)資源。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的基本思路就是控權(quán)論，主張公共管理的市場(chǎng)化、私有化和自由化。經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐，如今人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，這股潮流并不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對(duì)于眾多發(fā)展中國(guó)家而言，國(guó)家的空心化、公共管理的市場(chǎng)化和公共服務(wù)的私有化，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)公共福利的改善，反而引發(fā)了一系列嚴(yán)重問(wèn)題，比如公共服務(wù)的有效供給不足、公共服務(wù)分配結(jié)構(gòu)失衡等。

控權(quán)論在多元主義文化的英美國(guó)家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語(yǔ)國(guó)家)較為盛行。在這些國(guó)家，政治活動(dòng)的主體是各種利益集團(tuán)，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會(huì)文化和法律體系都主張對(duì)公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度，因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔(dān)憂的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力，確保相對(duì)方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害，是這些國(guó)家在行政管理方面的主要議題。

(三)平衡論

平衡論是中國(guó)行政法學(xué)界的創(chuàng)新，認(rèn)為無(wú)論對(duì)行政主體還是對(duì)相對(duì)方，都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)作等方面的平衡。從理論上說(shuō)，平衡論主張既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權(quán)論過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過(guò)分強(qiáng)調(diào)命令、強(qiáng)制手段的作用，……主張綜合運(yùn)用行政法的各種手段：既在必要的場(chǎng)合運(yùn)用命令、強(qiáng)制手段，同時(shí)在大多數(shù)場(chǎng)合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩”。

作為一項(xiàng)本土化的創(chuàng)新，平衡論在中國(guó)行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國(guó)的中庸文化，主張通過(guò)調(diào)和來(lái)解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對(duì)立。從社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，平衡論試圖在政府與市場(chǎng)、行政主體與相對(duì)方之間取得平衡，符合中國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治社會(huì)生態(tài)。

盡管平衡論的響應(yīng)者眾，但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實(shí)踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來(lái)自于具體的平衡機(jī)制：如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對(duì)方濫用權(quán)利)，又激勵(lì)行政主體積極作為(相對(duì)方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細(xì)探討過(guò)公務(wù)員制度、行政指導(dǎo)等具體的平衡機(jī)制。在此，筆者著重分析參與式績(jī)效管理作為一種平衡機(jī)制。

三、參與式績(jī)效管理

要實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整，既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，也不能只強(qiáng)調(diào)相對(duì)方的權(quán)利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的觀點(diǎn)。不過(guò)，行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績(jī)效管理的平衡功能。

(一)績(jī)效管理的發(fā)展與不足

績(jī)效管理是管理實(shí)踐的重要工具，也是現(xiàn)代管理學(xué)的重要議題。比如，早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測(cè)量和評(píng)估行政部門的績(jī)效。但是，由于行政行為具有目標(biāo)多樣性，行政過(guò)程的委托關(guān)系具有多層次性，不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較，以及公共產(chǎn)品缺乏類似市場(chǎng)這樣的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，因而相比企業(yè)績(jī)效管理，政府績(jī)效管理實(shí)踐進(jìn)展更為緩慢。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，政府績(jī)效管理廣泛地采用企業(yè)績(jī)效管理的理念、方式和工具，比如顧客導(dǎo)向、平衡計(jì)分卡、績(jī)效合同、績(jī)效規(guī)劃等。不過(guò)，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績(jī)效管理的實(shí)踐。

近些年來(lái)，研究者逐漸認(rèn)識(shí)到，績(jī)效測(cè)評(píng)工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問(wèn)題以及環(huán)境相匹配。如果政府績(jī)效問(wèn)題主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足，大規(guī)模地采用績(jī)效合同，并推行公共服務(wù)的市場(chǎng)化，那么不僅不能改善公共服務(wù)的供給，反而可能導(dǎo)致公共服務(wù)“嫌貧愛富”，使公共服務(wù)喪失應(yīng)有的公益性。如果整個(gè)國(guó)家所處的階段是快速發(fā)展時(shí)期，一味地模仿其他國(guó)家的限制政府活動(dòng)范圍的績(jī)效管理方式，不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，反而會(huì)使整個(gè)社會(huì)陷于斷裂，因?yàn)檫@些國(guó)家的社會(huì)組織尚無(wú)法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。

(二)參與式績(jī)效管理

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)的政府績(jī)效管理先后采取過(guò)崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理、效能監(jiān)察、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、服務(wù)承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進(jìn)之處。比如，大多數(shù)績(jī)效管理形式都是封閉性的，沒(méi)有設(shè)計(jì)公眾參與的渠道。近年來(lái)，一些地方政府在公眾參與政府績(jī)效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評(píng)議政府、社會(huì)滿意度調(diào)查等。在目前中國(guó)的政府績(jī)效管理中，公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對(duì)具體行政部門的評(píng)估。以南京市為例，該市自1999年以來(lái)，一直堅(jiān)持“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的做法。每年年底，南京市政府向市民發(fā)放評(píng)議問(wèn)卷，要求對(duì)所有的政府機(jī)關(guān)進(jìn)行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過(guò)“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的活動(dòng)。

作為政府績(jī)效管理的一種理念，參與式績(jī)效管理主張社會(huì)公眾應(yīng)有效地參與到對(duì)政府績(jī)效的測(cè)評(píng)和管理過(guò)程。公眾參與績(jī)效管理的方式有很多種，比如對(duì)施政目標(biāo)的討論，對(duì)評(píng)估體系的建議，對(duì)具體行政主體的評(píng)估，對(duì)績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的監(jiān)督。所以，參與式績(jī)效管理并不僅僅局限于“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看，公眾對(duì)具體行政主體的評(píng)測(cè)僅僅是一個(gè)起點(diǎn)，并沒(méi)有窮盡參與式績(jī)效管理的內(nèi)涵。

如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評(píng)測(cè)失去了基本的信息基礎(chǔ)，只能依據(jù)感性認(rèn)識(shí)．不僅不利于行政主體改進(jìn)工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導(dǎo)致直接提供公共服務(wù)的部門普遍得分較低，而主要服務(wù)于政府內(nèi)部的部門得分較高。南京市2001年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等；北京市2003年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分最高的部門是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設(shè)委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等；昆明市2008年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分第一的部門是市政協(xié)辦公廳，得分最低的部門分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設(shè)局等。

由于各個(gè)行政主體的工作難以進(jìn)行簡(jiǎn)單的橫向比較，因而群眾的評(píng)議大多數(shù)只能作為評(píng)估各個(gè)部門實(shí)際工作的參考材料，這就引發(fā)了一個(gè)如何對(duì)群眾評(píng)議做出反饋的問(wèn)題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據(jù)群眾評(píng)議結(jié)果調(diào)整了幾個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)班子，就會(huì)面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計(jì)量”的問(wèn)題，畢竟各個(gè)部門的法定職責(zé)對(duì)群眾感知有直接影響。但如果不對(duì)群眾評(píng)議結(jié)果做出積極反饋，那么群眾對(duì)評(píng)議活動(dòng)的參議熱情就會(huì)快速消退，從而使評(píng)議活動(dòng)陷入名存實(shí)亡的尷尬處境。

所以，參與式績(jī)效管理不是簡(jiǎn)單地將公眾動(dòng)員起來(lái)定期為行政主體給出評(píng)測(cè)分?jǐn)?shù)，而是包括目標(biāo)設(shè)定、體系設(shè)計(jì)、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過(guò)程參與。那么，為什么說(shuō)參與式績(jī)效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?

(三)參與式績(jī)效管理促進(jìn)行政關(guān)系的調(diào)整

1．參與式績(jī)效管理對(duì)行政主體而言，既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制。績(jī)效目標(biāo)為行政主體的管理行為設(shè)定了目標(biāo)，指標(biāo)體系則引導(dǎo)行政主體按照預(yù)定方向?qū)嵤┕芾怼Ｈ绻姷暮侠碓V求能夠被納入到政府績(jī)效管理體系中，行政主體的管理行為對(duì)公眾需求的回應(yīng)度就大大提高。不過(guò)，應(yīng)該指出的是，行政主體的管理目標(biāo)應(yīng)該融合公眾需求和部門法定職責(zé)，即行政主體在開放性條件下保持相對(duì)的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達(dá)有其內(nèi)在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應(yīng)該有一種提煉和合成過(guò)程，才能形成真正的社會(huì)公共利益。

在具體操作上，可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強(qiáng)弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對(duì)應(yīng)的公眾參與形式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會(huì)。如果某一公共問(wèn)題的敏感度強(qiáng)但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會(huì)。這樣既可以節(jié)約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類管理行為包括價(jià)格管制、區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題、城市市容管理等。如果某一公共問(wèn)題的敏感度和脆弱性都很強(qiáng)，就必須預(yù)先準(zhǔn)備好公眾廣泛和深度參與的方案，因?yàn)檫@一類問(wèn)題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類管理問(wèn)題主要涉及社會(huì)治安、動(dòng)拆遷、民生問(wèn)題等。所以，對(duì)于公眾參與，行政主體應(yīng)該在開放性條件下保持相對(duì)的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動(dòng)建立有效的利益合成機(jī)制，避免行政過(guò)程的不連貫性。從這種意義上說(shuō)，參與式績(jī)效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。

2．對(duì)相對(duì)方而言，參與式績(jī)效管理既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)設(shè)定相應(yīng)的渠道，將公眾訴求的表達(dá)引導(dǎo)到討論績(jī)效目標(biāo)和監(jiān)督績(jī)效結(jié)果等方面，使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。

在城市管理中有一個(gè)著名的“垃圾桶問(wèn)題”。在扔生活垃圾時(shí)，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因?yàn)榉奖憧旖荩欢谌油昀螅用裼滞ǔ６枷Ｍ半x住所越遠(yuǎn)越好，這是出于衛(wèi)生和環(huán)境等方面的考慮。如果只注重部門的法定職責(zé)，即便科學(xué)合理的垃圾桶設(shè)置有時(shí)也無(wú)法獲得相關(guān)居民的理解；而如果只注重居民的訴求表達(dá)，垃圾桶可能無(wú)立足之地。實(shí)際上，不僅僅垃圾桶的設(shè)置，包括公交車站、通信基站、電力設(shè)施等許多公共產(chǎn)品的規(guī)劃選址都面臨類似的問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，如果沒(méi)有合理的參與途徑，行政相對(duì)方的訴求表達(dá)很容易演變?yōu)槿后w性事件，使行政關(guān)系面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。換一個(gè)角度看，如果設(shè)計(jì)了有效的參與途徑，公眾有序地表達(dá)利益訴求，不僅能激勵(lì)公眾參與公共管理過(guò)程，而且也能避免行政過(guò)程的沖突。