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一、房屋登記行為應(yīng)當(dāng)屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的

行政訴訟時效是指公民、法人和其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起訴訟的有效期限，一旦超過，法院將不再受理或予以駁回當(dāng)事人對該行政行為不服而提起的行政訴訟，這就是說，超過時效導(dǎo)致不能啟動訴訟程序。

涉及不動產(chǎn)的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，兩者有一定區(qū)別：前者是行政機(jī)關(guān)依照法律賦予的權(quán)力，通過法定程序?qū)陀^事實(shí)的確認(rèn)，屬于合理管理所產(chǎn)生的行政行為；后者是行政機(jī)關(guān)以外的組織依具體法律授權(quán)行使一定行政職能所產(chǎn)生的非管理性質(zhì)的行政行為。兩者相比，管理主體、性質(zhì)和法律效果均不同。

由于涉及不動產(chǎn)的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，其訴訟時效是不同的，那么房屋登記發(fā)證屬何種行政行為?筆者認(rèn)為房屋登記發(fā)證應(yīng)當(dāng)屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的。

首先，從管理主體來看，房屋登記機(jī)構(gòu)是具體的登記發(fā)證單位，它屬于法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使行政職能的非國家行政機(jī)關(guān)的組織，屬行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。關(guān)于這一點(diǎn)，《物權(quán)法》第九條至第十三條及《房屋登記辦法》第四條都有明確的法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定。大家知道房屋登記發(fā)證有登記機(jī)關(guān)和登記機(jī)構(gòu)之分，登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記發(fā)證的管理，登記機(jī)構(gòu)受登記機(jī)關(guān)的委托，依法授權(quán)負(fù)責(zé)登記發(fā)證的具體行為，屬于非國家行政機(jī)關(guān)的組織。就**而言，市產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處屬于“公益類”行政事業(yè)單位，必不具備國家行政機(jī)關(guān)的組織要素，而只能為依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使行政職能的非國家行政機(jī)關(guān)的組織，即其他行政組織。

其次，從組織機(jī)構(gòu)來看，登記機(jī)構(gòu)符合其他行政組織的條件，主要是它依法行使登記發(fā)證的行政職能時，是行政行為的具體主體，并可對外承擔(dān)法律責(zé)任，盡管行政訴訟的對象是登記機(jī)關(guān)，但實(shí)際應(yīng)訴和承擔(dān)法律責(zé)任的還是登記機(jī)構(gòu)。

第三，從新的登記觀念來看，房屋登記必然是其他行政行為。隨著《物權(quán)法》及《房屋登記辦法》的實(shí)施，房屋登記簿已是房屋登記的核心，不再足“房產(chǎn)證是房屋產(chǎn)權(quán)的唯一的、合法的憑證”這個老觀念；房屋登記實(shí)施“依申請登記”?­則，登記由申請人啟動，不再是登記機(jī)構(gòu)的管理手段；登記機(jī)構(gòu)的職能由“發(fā)放房產(chǎn)證為主”轉(zhuǎn)化為“依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載”，將登記作為物權(quán)公示手段，嚴(yán)格限制了登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)登記的情形；登記機(jī)構(gòu)實(shí)行“以形式審查為主、輔以必要的實(shí)質(zhì)審查”的原則，淡­化實(shí)質(zhì)性審查，不再是“行政確權(quán)”而是“行政確認(rèn)”。從這些轉(zhuǎn)變看，房屋登記的行政行為性質(zhì)發(fā)生相應(yīng)的變化，即登記為完全聽?wèi){當(dāng)事人的意思所產(chǎn)生，不再具有“具體行政行為”的“行政管理”要素，故只能為“其他具體行政行為”。同時，房產(chǎn)證的法律地位也不可能與建設(shè)工程規(guī)劃許可證等行政許可所頒發(fā)的證件相比較，屬于一種形式登記的產(chǎn)物，即其他行政行為的結(jié)果。

二、房屋登記的行政訴訟時效宜短不宜長

過長的訴訟時效不利于社會的安定團(tuán)結(jié)。就**地區(qū)而言，目前**市城區(qū)有l(wèi)萬份非公寓式的老私房的房產(chǎn)證是**年前頒發(fā)的，錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)和新區(qū)頒發(fā)的未拆遷的農(nóng)村老私房的房產(chǎn)證估計(jì)在10萬份左右。如果按“不動產(chǎn)的具體行政行為”的行政訴訟時效“20年”為房屋登記的訴訟時效界限，那老私房的登記發(fā)證行為均有可能列入行政訴訟范疇，90％以上老私房將成為行政訴訟的主要客體。也許有人認(rèn)為，這是好事，是對登記機(jī)構(gòu)的考驗(yàn)。其實(shí)不然，持這種看法的人沒有看到事物的另—面，即大量的行政訴訟不利于社會的安定團(tuán)結(jié)。這是因?yàn)槌鞘蟹课菘偟怯浐痛彐?zhèn)房屋總登已的當(dāng)時登記規(guī)定互不相同，與現(xiàn)在的規(guī)定有更大的不同，特別是村鎮(zhèn)房屋總登記當(dāng)時并無登記辦法，現(xiàn)在訴訟起來，?­告無不要求被告提供當(dāng)時的發(fā)證法律依據(jù)，或以現(xiàn)在的登記辦法去衡量當(dāng)時的登記，動輒指責(zé)登記機(jī)構(gòu)違法行政，其后果必然是**年-1991年城鎮(zhèn)房屋總登記以及1988年開始的村鎮(zhèn)房屋總登記后房屋權(quán)屬相對穩(wěn)定的狀況將被破壞，社會安定團(tuán)結(jié)面臨新的挑戰(zhàn)，目前村鎮(zhèn)房屋要求撤證的案件激增便是明證。如以5年為房屋登記的行政訴訟時效則可大大減少行政訴訟的故意，以穩(wěn)定社會秩序。

行政訴訟時效定為5年，就可大大減少行政訴訟中?­、被告法律地位不平等的現(xiàn)象。從**年**市區(qū)第一起行政訴訟案到今天的行政訴訟案來看，大致分為三類：一是起訴登記機(jī)構(gòu)行政不作為；二是不服登記機(jī)構(gòu)的發(fā)證行為，包括要求撤銷發(fā)給他人的房產(chǎn)證；三是不服登記機(jī)構(gòu)對房屋登記簿的更正行為。從上述情況看，第二類行政訴訟案占80％以上，對登記機(jī)構(gòu)影響最大。究其?­因，絕大多數(shù)為已登記領(lǐng)證的老私房面臨拆遷，?­有的權(quán)利關(guān)系人想從中分一±­“羹”，即使早就知道房屋已繼承、贈與、買賣，明知自己已不是權(quán)利關(guān)系人或權(quán)利申請人，無不以“剛知道房屋轉(zhuǎn)移登記給第三人”的理由，有意識地利用行政訴訟時效來創(chuàng)造起訴條件。這樣，行政訴訟時效的計(jì)算起點(diǎn)時間就變?yōu)橛?­告自定，而作為被告的登記機(jī)構(gòu)及人民法院很難知道或確定真正的訴訟計(jì)算起點(diǎn)時間，難以實(shí)現(xiàn)?­、被告在行政訴訟中的平等地位。由于?­告自定行政訴訟時效的計(jì)算起點(diǎn)時間現(xiàn)象比較普遍，如把行政訴訟時效定為20年，只會加大?­、被告法律地位的不平等，既然如此，還不如把行政訴訟時效定為5年，既可便于人民法院掌握行政訴訟時效標(biāo)準(zhǔn)，也可讓被告法律地位趨于平等。

行政訴訟時效高于5年，不利于維護(hù)法的秩序價值。這里有個公法與私法的法的秩序價值問題。行政行為是國家通過法定程序賦予對客觀事實(shí)的確認(rèn)，是國家公定力的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)，如房屋登記，出于物權(quán)公示而通過登記的法定程序，登記機(jī)構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載，體現(xiàn)了公法的秩序價值。行政相對人為保護(hù)自己合法權(quán)利，需要通過國家的法定程序來確認(rèn)，體現(xiàn)了私法的秩序價值。但是，相當(dāng)部分的?­告出于某些考慮，往往受自身利益驅(qū)動，可以完全不顧法的秩序和事實(shí)，任意界定行政訴訟時效的計(jì)算起點(diǎn)時間就成為“家常便飯”。如再把房屋登記的行政訴訟時效確定為20年，那必然是對國家的公定力發(fā)動新的挑戰(zhàn)，直接降低由公定力產(chǎn)生的法的秩序價值。因?­告的單方需要而降低法的秩序價值，是不妥的，應(yīng)當(dāng)尋找公法與私法的秩序價值的平衡點(diǎn)，即：既能通過對?­告訴訟時效的科學(xué)界定，保護(hù)其訴權(quán)，又能依法發(fā)揮行政機(jī)構(gòu)行使正常職能，保護(hù)其職權(quán)，因此，房屋登記的最長行政訴訟時效還是以5年為宜