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《電子政務(wù)雜志》2015年第九期

一、政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力：?jiǎn)栴}提出與分析框架

在信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在各級(jí)、各部門政府中廣泛應(yīng)用。這不僅可以改善政府內(nèi)部的運(yùn)作管理，提高行政效率，促動(dòng)勤政、廉政建設(shè)，還能優(yōu)化溝通鏈條，更好滿足公眾需求。于是越來(lái)越多的政府管理者認(rèn)識(shí)到建設(shè)電子政府是大勢(shì)所趨。其中，自1998年“政府上網(wǎng)工程”以來(lái)，政府網(wǎng)站成為一座溝通政府與社會(huì)各界的重要橋梁，并得到快速發(fā)展。[1]時(shí)至今日，幾乎各級(jí)政府及其部門都建有自己的網(wǎng)站，但網(wǎng)站運(yùn)行績(jī)效卻各有不同。對(duì)比2004－2013年297個(gè)地市級(jí)政府網(wǎng)站績(jī)效的評(píng)估結(jié)果1，盡管網(wǎng)站平均績(jī)效指數(shù)提高了5.69，但排名變化有升有降，其中沒(méi)有進(jìn)步和退步的占38%；進(jìn)步很大的（進(jìn)步50名以上）的有118個(gè)，占39%；更有7個(gè)取得200名以上的進(jìn)步，占2%（參見圖1）。為何政府網(wǎng)站中有的進(jìn)步，有的退步；有的進(jìn)步一般，有的進(jìn)步很大？顯然，政府在利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)時(shí)的效能不同，自然導(dǎo)致發(fā)展的結(jié)局也不一樣。為了解釋這種現(xiàn)象，簡(jiǎn)•芳汀提出了“組織網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力”，即執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的能力，是對(duì)組織各種資源經(jīng)過(guò)有效整合而形成的成功實(shí)現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的綜合能力。在利用網(wǎng)絡(luò)“做什么”與“怎么做”兩者中，她更傾向于關(guān)注后者。芳汀認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)僅僅是一項(xiàng)存在的潛在能力，只有當(dāng)開始使用它時(shí)，技術(shù)才會(huì)對(duì)組織產(chǎn)生實(shí)際作用。這意味著“被執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)”將展示政府特性是如何影響網(wǎng)絡(luò)技術(shù)利用效果的。[2]依據(jù)芳汀的理論，“政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力增長(zhǎng)”應(yīng)表征為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與“政府戰(zhàn)略定位、組織運(yùn)作以及制度水平”逐步融合的過(guò)程。“戰(zhàn)略定位”體現(xiàn)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的價(jià)值認(rèn)知，通過(guò)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的潛在價(jià)值和優(yōu)勢(shì)，來(lái)引導(dǎo)政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的走向。Lefebvre[3]認(rèn)為，管理者在組織管理的參與行為很大程度上取決于他們的意識(shí)，而不是客觀的條件。從這個(gè)角度講，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的戰(zhàn)略定位越準(zhǔn)確，則組織運(yùn)作越強(qiáng)、制度水平越高，進(jìn)而組織網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力越高。然而，僅有戰(zhàn)略定位還不夠，政府還必須依賴于有效的“組織運(yùn)作和制度水平”，保證將戰(zhàn)略定位轉(zhuǎn)化為實(shí)際效能。一方面，組織運(yùn)作體現(xiàn)利用組織內(nèi)外部資源執(zhí)行戰(zhàn)略、交互信息和跨功能協(xié)作的管理能力，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)必須與政府內(nèi)部組織過(guò)程相適應(yīng)，并由科學(xué)的“組織運(yùn)作”來(lái)保證網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的利用效率、效能、效益；另一方面，制度產(chǎn)生規(guī)則和要求，制度水平體現(xiàn)為規(guī)范政府執(zhí)行網(wǎng)站建設(shè)的過(guò)程，形成常態(tài)化的管理機(jī)制，保證網(wǎng)絡(luò)安全等的制度化能力，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用的發(fā)展需要遵從一定的制度安排，以便實(shí)現(xiàn)技術(shù)執(zhí)行的規(guī)范、適宜與穩(wěn)定。可以說(shuō)，政府的組織運(yùn)作和制度水平越好，越能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的增長(zhǎng)。盡管該分析框架指明了政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力增長(zhǎng)是三大關(guān)鍵要素與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)融合的結(jié)果，但對(duì)于戰(zhàn)略定位、組織運(yùn)作和制度水平具有什么樣的特征，如何引發(fā)政府網(wǎng)站進(jìn)步，具體做法是什么，諸如此類的微觀問(wèn)題難以給出充分答案。而這些問(wèn)題的解答卻對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力提升更有借鑒價(jià)值。因此，本研究選擇典型案例——宿遷市政府網(wǎng)站“網(wǎng)上宿遷”的進(jìn)步過(guò)程進(jìn)行剖析，以檢驗(yàn)并分析政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力增長(zhǎng)路徑到底是如何發(fā)生的。

二、網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的效度檢驗(yàn)：宿遷政府網(wǎng)站發(fā)展的案例分析

近年來(lái)，“網(wǎng)上宿遷”進(jìn)步幅度相當(dāng)大，在政府網(wǎng)站排名中，由2005年的第114名晉升到2013年的第4名，期間少有反復(fù)，幾乎是持續(xù)進(jìn)步。其中2007年和2010年呈跳躍式增長(zhǎng)，分別躍升45名和38名。歷年總分因指數(shù)不同有升有降，但與第1名的相對(duì)差距始終不斷縮小，由最大差距45.89到僅相差5.9；各項(xiàng)指數(shù)也是穩(wěn)中有升，有些年份個(gè)別指數(shù)甚至超過(guò)當(dāng)年地市的第1名，如2012年信息公開指數(shù)0.78，醫(yī)療服務(wù)指數(shù)0.72，證件辦理指數(shù)0.83，運(yùn)維保障指數(shù)0.45，均超過(guò)當(dāng)時(shí)第1名佛山的0.75、0.52、0.55、0.43（參見表1）。顯然，“網(wǎng)上宿遷”8年的持續(xù)進(jìn)步反映其網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的不斷增長(zhǎng)。那么，其網(wǎng)絡(luò)技術(shù)執(zhí)行力增長(zhǎng)的源泉到底是什么？通過(guò)考察這些年宿遷市發(fā)展政府網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)政策文本和實(shí)地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，政府關(guān)于政府網(wǎng)站“戰(zhàn)略定位的延伸、組織運(yùn)作能力的強(qiáng)化以及制度化水平的提升”是關(guān)鍵因素。

（一）戰(zhàn)略定位的不斷延伸從戰(zhàn)略層面看，宿遷政府對(duì)網(wǎng)站發(fā)展的價(jià)值認(rèn)知存在“技術(shù)本身發(fā)展和技術(shù)承載內(nèi)容拓展”兩個(gè)方面的關(guān)注。一方面，把握政府網(wǎng)站技術(shù)的發(fā)展規(guī)律，從僅僅關(guān)注數(shù)據(jù)處理到強(qiáng)化信息管理，再到建設(shè)一體化的集成平臺(tái)；另一方面，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)站搭載服務(wù)內(nèi)容的深化，從信息的有限公開到全面公開，再?gòu)姆?wù)的有限服務(wù)到整體服務(wù)。兩相結(jié)合，每個(gè)階段網(wǎng)站重點(diǎn)建設(shè)的技術(shù)項(xiàng)目與搭載的服務(wù)內(nèi)容都不同，因此網(wǎng)站的戰(zhàn)略定位也各有側(cè)重（參見圖3）。具體而言，“網(wǎng)上宿遷”經(jīng)歷了起步階段和發(fā)展階段，目前正處于由有限服務(wù)向整體服務(wù)轉(zhuǎn)變，并集中精力建設(shè)集成平臺(tái)的集成階段3。起步發(fā)展階段（2006年之前），宿遷政府認(rèn)識(shí)到網(wǎng)站是啟動(dòng)政府信息公開的便利抓手，為實(shí)現(xiàn)政務(wù)由有限公開到全面公開，要求加強(qiáng)政府的數(shù)據(jù)處理能力，于是積極利用技術(shù)建成網(wǎng)站成為中心工作；明確規(guī)定了網(wǎng)站建設(shè)的內(nèi)涵、任務(wù)、原則、方法，建立了規(guī)范的信息采集、審核、、更新機(jī)制，并開始公開政務(wù)電子信箱等（宿政發(fā)〔2005〕143號(hào)）。這一階段雖然政府網(wǎng)站具有靜態(tài)特征，子網(wǎng)站、各子部門之間缺乏聯(lián)系，整個(gè)政府網(wǎng)站也缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，但是通過(guò)技術(shù)利用的遞增式變化，官員們開始慢慢接受了新技術(shù)。全面發(fā)展階段（2007－2010年），隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用的初見成效，政府關(guān)注的內(nèi)容開始由信息公開向提供有限的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，于是基于信息管理能力提升的網(wǎng)站建設(shè)迅速發(fā)展。2007年，宿遷提出“充分發(fā)揮電子政務(wù)促進(jìn)政府管理創(chuàng)新、提高行政效能和公眾服務(wù)水平的重要作用”，在“今后一段時(shí)間加快全市電子政務(wù)建設(shè)”（宿政發(fā)〔2007〕43號(hào)），要求到“十一五”末，在發(fā)揮“網(wǎng)上宿遷”龍頭作用的基礎(chǔ)上，基本建成全市統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)信息目錄與交換體系，大量的信息管理數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目得以上馬。這一時(shí)期遞增式變化加速，政府內(nèi)各類人員都迅速接受網(wǎng)絡(luò)技術(shù)并掌握網(wǎng)絡(luò)技能。正是得益于此，2007年和2010年“網(wǎng)上宿遷”的績(jī)效出現(xiàn)兩次跳躍式進(jìn)步。集成發(fā)展階段（2011年至今），一方面，由于上一時(shí)期快速增長(zhǎng)超出控制能力導(dǎo)致許多問(wèn)題，如“不同應(yīng)用程序之間的數(shù)據(jù)冗余、不一致、不能有效共享”；另一方面，為實(shí)現(xiàn)從有限服務(wù)到整體服務(wù)，即給公眾提供更多完全可操作性的在線服務(wù)，客觀上要求政府通過(guò)整體規(guī)劃與控制，連接各個(gè)子系統(tǒng)，配置集中的數(shù)據(jù)庫(kù)，形成充分利用信息資源供給服務(wù)的集成網(wǎng)站平臺(tái)。無(wú)論2011年的“合理配置資源，防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)全市電子政務(wù)又快又好發(fā)展”（宿政發(fā)〔2011〕36號(hào)），還是2012年的“依托‘網(wǎng)上宿遷’，建立一個(gè)以受理群眾訴求、提供民生服務(wù)為主要內(nèi)容的綜合性便民服務(wù)網(wǎng)站”（宿政發(fā)〔2012〕35號(hào)），都體現(xiàn)網(wǎng)站無(wú)序發(fā)展得到遏制，服務(wù)功能得以加強(qiáng)。于是“網(wǎng)上宿遷”通過(guò)集成“一網(wǎng)一庫(kù)六平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)了市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務(wù)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一。盡管“網(wǎng)上宿遷”距離完全可操作的整體性在線服務(wù)尚遠(yuǎn)，但在推動(dòng)網(wǎng)上公共服務(wù)業(yè)務(wù)拓展中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。總體來(lái)看，“網(wǎng)上宿遷”每一階段的戰(zhàn)略定位有效因應(yīng)了時(shí)代需求和網(wǎng)站發(fā)展規(guī)律，準(zhǔn)確把握了政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的執(zhí)行向度，促使政府服務(wù)功能與技術(shù)發(fā)展特點(diǎn)的相互融合。

（二）組織運(yùn)作能力的強(qiáng)化在政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的組織層面，如何產(chǎn)生對(duì)戰(zhàn)略的執(zhí)行動(dòng)力至關(guān)重要。必須通過(guò)政府組織運(yùn)作能力的強(qiáng)化，將那些獨(dú)立運(yùn)行的單位和部門凝聚在一起，完成形形色色的協(xié)作，使各個(gè)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)更加緊密相連并與整體戰(zhàn)略定位相一致，才能形成執(zhí)行戰(zhàn)略的組織合力。宿遷政府中組織執(zhí)行動(dòng)力的形成主要來(lái)自以“層級(jí)為核心的推力和績(jī)效為核心的拉力”。⒈層級(jí)為核心的推力“層級(jí)為核心的推力”產(chǎn)生于政府的正式科層結(jié)構(gòu)。上級(jí)是授權(quán)者或治官者，下級(jí)是被授權(quán)者或被治者，任務(wù)依靠層層命令得以運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管這種金字塔式的官僚體系多被詬病，但其自上而下產(chǎn)生的貫徹性推力對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力增長(zhǎng)確實(shí)產(chǎn)生巨大作用。一般而言，組織決策者對(duì)工作的認(rèn)知或工作在整個(gè)組織任務(wù)中的地位決定該工作的功能和效率[6]，因此來(lái)自組織高層領(lǐng)導(dǎo)者的重視和推進(jìn)十分重要。一方面，宿遷圍繞政府信息化成立各類領(lǐng)導(dǎo)小組，如政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組（2004、2008）、市信息化領(lǐng)導(dǎo)小組（2012）、行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行推進(jìn)工作小組（2013）等；另一方面，把網(wǎng)絡(luò)工作放在重要地位，如2007、2008年的經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)中就把“加快推進(jìn)電子政務(wù)”“推行網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上審批和網(wǎng)上監(jiān)察”列在首要位置（宿政發(fā)〔2007〕80號(hào)、宿政辦發(fā)〔2008〕152號(hào)）。這讓各級(jí)政府和部門在決策具體工作時(shí)，必然會(huì)加大對(duì)執(zhí)行網(wǎng)站建設(shè)的考慮。其次，為加大網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行的貫徹力度，宿遷還建立了正式的信息管理職能部門——信息網(wǎng)絡(luò)管理中心和電子政務(wù)中心，中心具有電子政務(wù)項(xiàng)目審批權(quán)，既負(fù)責(zé)制定宏觀的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃，也承擔(dān)微觀網(wǎng)站正常運(yùn)維管理工作，并牽頭或配合各個(gè)任務(wù)小組對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行全程管理。由于授權(quán)充分、任務(wù)專一，且管理職權(quán)日趨強(qiáng)化，其在網(wǎng)站建設(shè)發(fā)展過(guò)程中承上啟下的橋梁作用日益顯著。再次，細(xì)化各級(jí)主體責(zé)任，啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制保證執(zhí)行效果。如網(wǎng)站建設(shè)涉及的政務(wù)公開工作，由原來(lái)的“分級(jí)管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”到后來(lái)的“事事有人，人人有責(zé)”，對(duì)責(zé)任細(xì)化提出了更高要求，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、處室責(zé)任和個(gè)人責(zé)任一一落實(shí)。同時(shí)發(fā)揮市電子政務(wù)中心和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的督促職能，建立綜合電子監(jiān)察平臺(tái)，通過(guò)技術(shù)手段對(duì)權(quán)力公開運(yùn)行、公共資源交易、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等網(wǎng)絡(luò)工作事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)違規(guī)行為督查糾錯(cuò)，對(duì)失責(zé)行為加強(qiáng)問(wèn)責(zé)。⒉績(jī)效管理為核心的拉力“績(jī)效考核的基本功能和價(jià)值在于激勵(lì)”[7]，因而以績(jī)效管理為核心的拉力應(yīng)源于對(duì)政府各主體內(nèi)在動(dòng)力的調(diào)動(dòng)。通過(guò)發(fā)揮政府組織內(nèi)部的認(rèn)同、激發(fā)、強(qiáng)化等效應(yīng)，激勵(lì)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行的動(dòng)機(jī)與需求，不斷增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行的責(zé)任意識(shí)，形成可持續(xù)進(jìn)步的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面，通過(guò)科學(xué)的績(jī)效管理激發(fā)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行動(dòng)機(jī)。在績(jī)效考核方式上，采取內(nèi)部考核和外部考核、定性評(píng)估和預(yù)定量評(píng)估、全面檢查和個(gè)別抽查、定期督查和不定期檢查相結(jié)合等多種形式的考核方法（宿政發(fā)〔2011〕36號(hào)）。在績(jī)效考核內(nèi)容上，制定越來(lái)越明晰的標(biāo)準(zhǔn)，如“年度政府信息公開工作百分考核細(xì)則”，就區(qū)分政府部門與區(qū)縣不同考核指標(biāo)，涉及5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、15個(gè)二級(jí)指標(biāo)，31個(gè)三級(jí)指標(biāo)（區(qū)縣為33個(gè)）（宿政發(fā)〔2011〕206號(hào)）。此外，還建立績(jī)效管理平臺(tái)，對(duì)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，全面掌握辦事服務(wù)的規(guī)范性和時(shí)效性。科學(xué)系統(tǒng)的績(jī)效管理，把網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行情況與部門、公務(wù)員的切身利益密切關(guān)聯(lián)，極大激發(fā)了工作積極性和內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，促使網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政的效率和質(zhì)量不斷提高。另一方面，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、通報(bào)、宣傳等措施進(jìn)一步強(qiáng)化這種網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行動(dòng)機(jī)。首先，建立年度獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)政務(wù)信息公開和電子政務(wù)工作的先進(jìn)單位與個(gè)人進(jìn)行表彰，并樹立典型供大家學(xué)習(xí)，形成“比學(xué)趕幫超”的良性氛圍。其次，通過(guò)公開通報(bào)“網(wǎng)上宿遷”內(nèi)容保障工作情況，如公開信息條數(shù)和得分排名、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政回應(yīng)情況的詳細(xì)排名和滿意度等，實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)秀者的激勵(lì)以及對(duì)后進(jìn)者的鞭策。再次，通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各種媒介，向社會(huì)宣傳政府網(wǎng)站中政務(wù)公開、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、公共服務(wù)的便利，調(diào)動(dòng)廣大群眾使用網(wǎng)站、參與溝通的積極性，不僅讓“網(wǎng)上宿遷”成為公眾接受服務(wù)、解決問(wèn)題和化解矛盾的第一選擇，還在互動(dòng)交流中增強(qiáng)了政府網(wǎng)絡(luò)工作的主動(dòng)性和責(zé)任感。正是由于組織運(yùn)作能力的提升，僅2013年1月到10月，以“網(wǎng)上宿遷”為中心的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)累計(jì)辦理群眾訴求163818件，回復(fù)100%，滿意率91.2%。

（三）制度化水平的提升“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”。[8]當(dāng)政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力沿著戰(zhàn)略定位和組織運(yùn)作達(dá)到一定高度時(shí)，需要通過(guò)信息制度對(duì)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，讓網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的價(jià)值認(rèn)知嵌入組織行為，達(dá)成網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的穩(wěn)定增長(zhǎng)。從政策文本數(shù)量來(lái)看，由起步階段的4篇，到全面發(fā)展階段的9篇，再到集成發(fā)展階段的21篇，每一階段的政策積累都體現(xiàn)了制度化水平的提升（參見表2）。宿遷網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的持續(xù)增長(zhǎng)，也正是得益于制度對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)項(xiàng)目、信息內(nèi)容、權(quán)力運(yùn)行、對(duì)外溝通等內(nèi)容的進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范。第一，規(guī)范網(wǎng)站基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)流程。如2009年的“宿遷市行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行系統(tǒng)”和2013年的“政務(wù)服務(wù)云平臺(tái)”建設(shè)，都對(duì)建設(shè)階段有詳細(xì)規(guī)劃，并對(duì)每階段的時(shí)間、任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)都有詳細(xì)規(guī)定。這種謀而后動(dòng)的流程設(shè)計(jì)，在宿遷網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目中比比皆是，有效提高了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用的效能。第二，為保障政務(wù)信息公開與共享，相繼出臺(tái)《關(guān)于公開政務(wù)信息的若干意見》《做好政府信息公開保密審查工作的通知》《政府信息公開工作考核辦法》等一系列工作制度，并制定“信息公開目錄”“信息公開指南”及“信息公開重點(diǎn)工作分解表”，對(duì)政府信息公開內(nèi)容、公開過(guò)程、保密審查、督查考核、年度報(bào)告等作了明確規(guī)定。此外，為打破政務(wù)信息資源的壟斷和隔離，宿遷還推行“一數(shù)一源多用”的政策，在共享各類數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)信息資源在同級(jí)政府各部門間的橫向交換和共同開發(fā)利用。第三，通過(guò)各項(xiàng)制度推進(jìn)政務(wù)上網(wǎng)，使行政權(quán)力運(yùn)行深度嵌入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。2008年，宿遷提出要把行政職權(quán)運(yùn)行過(guò)程變?yōu)橄到y(tǒng)程序并上網(wǎng)運(yùn)行，通過(guò)建立行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)，由系統(tǒng)程序自動(dòng)控制處罰幅度，減少自由裁量空間（宿政發(fā)〔2008〕132號(hào)）。2009年又通過(guò)清理具體行政權(quán)力，編制權(quán)力目錄和運(yùn)行流程，建立權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開、制約有效的行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行系統(tǒng)（宿政發(fā)〔2009〕39號(hào)）。2010年正式形成《宿遷市行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行管理暫行辦法》，定義行政權(quán)力范圍，樹立行政權(quán)力的網(wǎng)上運(yùn)行原則，規(guī)定行政權(quán)力全過(guò)程必須在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)完成（宿政發(fā)〔2010〕159號(hào)）。2013年，為進(jìn)一步拓展行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行的深度和廣度，建設(shè)“宿遷政務(wù)服務(wù)云平臺(tái)”，對(duì)各級(jí)部門的權(quán)力進(jìn)行編碼、繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖、核準(zhǔn)處罰自由裁量權(quán)限以及辦事環(huán)節(jié)時(shí)限，把行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行向縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)延伸（宿政發(fā)〔2013〕233號(hào)）。第四，為保證政府與公眾溝通的順暢，搭建“三網(wǎng)”（網(wǎng)上宿遷、宿遷之聲、宿遷365）融合的溝通平臺(tái)，要求在3個(gè)工作日內(nèi)實(shí)現(xiàn)民生訴求的“統(tǒng)一化接收、分級(jí)處理、部門聯(lián)動(dòng)解決、‘三網(wǎng)’同步反饋”。此外，還對(duì)處理結(jié)果建立公眾訴求回訪機(jī)制，設(shè)立用戶滿意度評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果在網(wǎng)站上統(tǒng)一公示，對(duì)辦理不滿意事項(xiàng)，定期安排督查整改。通過(guò)這些程序和制度的設(shè)計(jì)，形成服務(wù)“訴求—處理—回訪”的閉環(huán)，政府網(wǎng)絡(luò)服務(wù)水平和效能逐步提升，僅2013年就接受社會(huì)公眾電話咨詢38659人次，了解到81.26%的民眾關(guān)注與自身利益關(guān)系密切的住房、物價(jià)、教育、醫(yī)療、征地拆遷補(bǔ)償、食品藥品監(jiān)督檢查等問(wèn)題。

三、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的持續(xù)增長(zhǎng)：“網(wǎng)上宿遷”發(fā)展進(jìn)步的經(jīng)驗(yàn)與展望

宿遷網(wǎng)站發(fā)展進(jìn)步的經(jīng)驗(yàn)證明，網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的提高，并非用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)一步維持或加強(qiáng)現(xiàn)行的政府運(yùn)行模式，而是通過(guò)基于對(duì)技術(shù)和服務(wù)發(fā)展規(guī)律認(rèn)知的戰(zhàn)略定位，以層級(jí)推力和績(jī)效拉力為核心的組織運(yùn)作，以規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、流程、機(jī)制等形式規(guī)范網(wǎng)站內(nèi)容的制度化水平的改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的理解與政府所處的環(huán)境相契合，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的利用與組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制相匹配，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)被制度規(guī)定的內(nèi)容深深嵌入組織行為”，達(dá)到“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)被執(zhí)行的過(guò)程中既能沿著科學(xué)執(zhí)行向度前進(jìn)，又有較強(qiáng)的執(zhí)行動(dòng)力，還能保持執(zhí)行內(nèi)容的規(guī)范性”，進(jìn)而促進(jìn)政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的增長(zhǎng)（參見圖5）。但“網(wǎng)上宿遷”在發(fā)展過(guò)程中并非沒(méi)有局限性。就戰(zhàn)略方向來(lái)看，目前“網(wǎng)上宿遷”更側(cè)重于由政府向公眾傳遞服務(wù)，而缺乏進(jìn)一步吸納公眾民主參與的遠(yuǎn)景。正如托馬斯•貝爾勒所指出的，各機(jī)關(guān)部門需要用很長(zhǎng)時(shí)間才會(huì)對(duì)將在線政治參與原理應(yīng)用到它們的任務(wù)中感興趣。[5]14因此，未來(lái)網(wǎng)站除了進(jìn)一步添加新的在線服務(wù)項(xiàng)目外，需要向構(gòu)建一個(gè)互動(dòng)系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)民主服務(wù)的成熟階段發(fā)展。如何進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與互動(dòng)的渠道，幫助公眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督政府的責(zé)任，收集公眾意見并為其提供參與決策的機(jī)會(huì)等體現(xiàn)政治溝通和民主互動(dòng)的內(nèi)容將更為重要。從技術(shù)應(yīng)用來(lái)看，前一階段網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)積累了大量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，下一步應(yīng)思考如何進(jìn)一步充分地共享和利用這些數(shù)據(jù)，從中提煉并發(fā)現(xiàn)以前未知的信息和知識(shí)，并利用這些數(shù)據(jù)來(lái)改進(jìn)現(xiàn)有的業(yè)務(wù)工作流程。新一輪的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)完善將著力這些方面，提升對(duì)各管理層級(jí)（高層、中層、基層）的決策支持。

在組織運(yùn)作層面，自上而下來(lái)自政府層級(jí)的推力仍在網(wǎng)站發(fā)展中起主導(dǎo)作用，網(wǎng)站績(jī)效還傾向于政府內(nèi)部評(píng)價(jià)，外部問(wèn)責(zé)壓力和外部評(píng)價(jià)機(jī)制較為欠缺，這有可能抑制網(wǎng)站創(chuàng)新能力的提升。同時(shí)，網(wǎng)站發(fā)展與政府組織結(jié)構(gòu)間的契合度還不夠，政府網(wǎng)絡(luò)建設(shè)意味著更多的整合和分權(quán)，以連續(xù)3年（2011、2012、2013）第一的佛山為例，其在網(wǎng)站發(fā)展的同時(shí)不斷地進(jìn)行大部制改革和組織扁平化建設(shè)，這能保證組織的執(zhí)行動(dòng)力不滯后于網(wǎng)站技術(shù)的發(fā)展。此外，管理網(wǎng)站的專門部門的地位還需進(jìn)一步提升，要想更好地履行提升網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力的職能，應(yīng)從依附于市政辦發(fā)展為獨(dú)立部門。調(diào)研中我們還發(fā)現(xiàn)，宿遷網(wǎng)絡(luò)制度建設(shè)還存在制度約束力和制度適應(yīng)性不足的問(wèn)題，缺乏約束力的制度可能使一些決策停留在紙上，一些懲戒停留在口頭，一些推動(dòng)停留在原地；而缺乏適應(yīng)性的制度會(huì)導(dǎo)致政府網(wǎng)站不能跟上環(huán)境的變化，不能跟上技術(shù)的革新，不能跟上公眾的品味和價(jià)值觀的更新。因此，增強(qiáng)制度約束力和減少制度慣性也是宿遷網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行力持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。

作者：沈廣和 單位：南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院