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1日本食品安全管理現(xiàn)狀及發(fā)展歷史

1.1日本食品安全管理機(jī)構(gòu)的變化日本食品的管理涉及多個(gè)部門，2003年之前主要由厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省共同承擔(dān)食品安全的管理工作。2個(gè)省根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對食品安全管理進(jìn)行分工，農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)食物的生產(chǎn)和質(zhì)量保證，厚生勞動省負(fù)責(zé)穩(wěn)定的食物分配和食品安全。近年來，為了打破厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省2個(gè)部門各自為政的狀況以及消除消費(fèi)者對本國食品的不信任感，日本加強(qiáng)了食品安全管理，于2003年6月制定了《食品安全基本法》，并于同年7月在內(nèi)閣府設(shè)立了食品安全委員會，對食品安全實(shí)行一元化管理。同時(shí)提出了新的管理理念，改變了過去依靠成品來判斷食品是否安全的方法，建立了通過風(fēng)險(xiǎn)分析來確保食品安全性的新理念。伴隨著食品安全委員會的成立，日本食品安全的管理格局發(fā)生了重大變化。新設(shè)立的食品安全委員會是獨(dú)立的組織，由內(nèi)閣直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估以及風(fēng)險(xiǎn)信息溝通與公開；它有權(quán)對農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省這2個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門的執(zhí)法治理狀況進(jìn)行政策指導(dǎo)和監(jiān)督。該委員會下設(shè)事務(wù)局和專門的調(diào)查會，分別負(fù)責(zé)處理委員會的日常工作和專項(xiàng)案件的檢查評估。隨著食品安全委員會的成立，厚生勞動省有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的職能被剝離，目前在食品安全管理方面的職能主要是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理；農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品類食品的標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)保障農(nóng)產(chǎn)品和水產(chǎn)品的衛(wèi)生安全，促進(jìn)消費(fèi)者和生產(chǎn)者的信息交流，其主要機(jī)構(gòu)是消費(fèi)安全局。農(nóng)林水產(chǎn)省還新設(shè)立了食品安全危機(jī)管理小組，負(fù)責(zé)應(yīng)對重大食品安全問題。隨著2008年日本毒大米事件以及偽造食品產(chǎn)地、篡改食品保質(zhì)期等一系列事件的曝光，為加強(qiáng)食品安全管理、消除社會恐慌，2009年9月1日日本成立消費(fèi)者廳，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承擔(dān)原先由各相關(guān)部門分別管轄的有關(guān)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的各種事務(wù)，可以根據(jù)消費(fèi)者的訴求，將消費(fèi)者的建議轉(zhuǎn)化為政策。與此同時(shí)還新設(shè)立了消費(fèi)者委員會，這一委員會是由民間人士組成的、對消費(fèi)者廳進(jìn)行監(jiān)督的組織。該委員會與食品安全委員會一樣，也設(shè)在內(nèi)閣府內(nèi)，負(fù)責(zé)獨(dú)立調(diào)查審議與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)有關(guān)的各種事務(wù)，它有權(quán)對首相和相關(guān)大臣提出建議。

1.2日本食品安全法律法規(guī)的變化日本食品的法律體系在世界范圍內(nèi)都是相對成熟和完善的，這一套完整的法規(guī)制度是在不同時(shí)期經(jīng)歷了不同事件后逐漸完善起來的。1900年日本頒布的《關(guān)于取締飲食物以及其他物品的法律》是日本最早以食品為對象的法律，其后又制定了一系列有關(guān)食品安全的法令。早期法令最大的特點(diǎn)就是事后處置而不是事前預(yù)防。1947年日本頒布了《食品衛(wèi)生法》，開始注重從源頭、生產(chǎn)、銷售等各方面加強(qiáng)對食品安全的管理。當(dāng)時(shí)是日本戰(zhàn)后重建時(shí)期，糧食極為短缺，在這期間發(fā)生了多起食品安全事故。1957年森永毒奶粉事件發(fā)生后，日本大幅修改了《食品衛(wèi)生法》，明確了對食品添加劑的相關(guān)規(guī)定。隨后還出版了《食品添加物法定書》，對乳制品添加劑作了新的限制。森永砒霜奶中毒事件（1955年）后又發(fā)生的新瀉水俁?。?966年）直接促使日本政府出臺了相關(guān)法律和政策。1967年針對新瀉水俁病，日本政府出臺了《公害對策基本法》。20世紀(jì)60年代是日本經(jīng)濟(jì)高速成長時(shí)期，在這一階段日本的食品安全法律體系也日趨完善，尤其是1968年頒布的第一部《消費(fèi)者保護(hù)基本法》，明確從重視生產(chǎn)者改為重視消費(fèi)者。1968年日本發(fā)生米糠油中毒事件后，日本通過制定《化學(xué)物質(zhì)審查規(guī)制法》（1974）以及《二惡英類對策特別措施法》《毒物以及劇毒物取締法》等相關(guān)法律加強(qiáng)了對化學(xué)物質(zhì)的管理。1996年O157大腸桿菌集體食物中毒事件發(fā)生后，為加強(qiáng)食品安全管理，保障國民健康安全，1997年1月，日本厚生省制定了《厚生省健康危機(jī)管理基本指針》（后改為《厚生勞動省健康危機(jī)管理基本指針》）。同時(shí)厚生省設(shè)立了健康危機(jī)管理調(diào)整會議，能夠迅速對突發(fā)食品安全事件進(jìn)行管理。2001年瘋牛病爆發(fā)后，日本成立了BSE問題調(diào)查委員會，并于同年修改了《農(nóng)林物資規(guī)格化和質(zhì)量表示標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)》（JAS法）。雪印毒牛奶特大食品安全事件（2000年）推動了日本食品管理的一系列重大改革。日本政府于2003年5月出臺了《食品安全基本法》，并對《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行了修訂，明確了國家、地方政府以及從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員在食品安全方面的責(zé)任。2005年日本又對《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行了修訂，根據(jù)修訂后的《食品衛(wèi)生法》，日本提出了“肯定列表制度”，并在2006年正式實(shí)施。該制度對食品，尤其是農(nóng)產(chǎn)品中所有農(nóng)藥、化學(xué)用品殘留物都作了明確規(guī)定，堪稱目前世界上最嚴(yán)密、最苛刻的安全法規(guī)。此外，日本全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會2003年8月決定，2006年底前對農(nóng)戶生產(chǎn)的蔬菜、肉類等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施“身份編碼識別制度”，對生產(chǎn)全過程建立檔案，記錄產(chǎn)地、生產(chǎn)者、化肥及農(nóng)藥使用等詳細(xì)信息，供消費(fèi)者通過互聯(lián)網(wǎng)或零售店查詢。2011年4月日本福島第一核電站核泄漏事故發(fā)生后，日本迅速修訂了《食品衛(wèi)生法》，確定了食品中放射性元素銫的新標(biāo)準(zhǔn)值，根據(jù)《原子能災(zāi)害特別措施法》采取了“食用限制”措施。而在震前，日本并沒有關(guān)于食品中放射性物質(zhì)含量的安全標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)定。

2日本食品安全監(jiān)管體制對我國的啟示

2.1明確食品安全各職能部門的分工與合作盡管中國食品安全監(jiān)管部門眾多，似乎把食品從生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)全面覆蓋，但實(shí)際上并沒有對我國的食品安全做到有效監(jiān)管。總理也在2013年1月的食品安全委員會全體會議上明確指出：“中國目前食品監(jiān)管領(lǐng)域仍存在職能交叉或職責(zé)不清，既有重復(fù)監(jiān)管，也有監(jiān)管‘盲點(diǎn)’，監(jiān)管部門職能權(quán)限劃分不清”。2010年成立的食品安全委員會，只是一個(gè)針對重大食品安全事故的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并未從根本上改變監(jiān)管部門間執(zhí)法范圍交叉、責(zé)任模糊的現(xiàn)狀。因此，要想徹底解決我國食品安全問題，必須加快建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門職能的無縫銜接。中國正在借鑒日本設(shè)立食品安全委員會的做法：根據(jù)2013年3月10日披露的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，國務(wù)院將對現(xiàn)行食品藥品監(jiān)督管理體制進(jìn)行改革，把國務(wù)院食品安全辦公室的職責(zé)、原國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)檢總局的食品安全監(jiān)管職責(zé)、國家工商管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)整合，組建新的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

2.2完善食品安全的法律法規(guī)體系中國現(xiàn)有關(guān)于食品安全的法律主要是中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法（1993年）、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法（1993年）、中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（2006年）、中華人民共和國食品安全法（2009年）等，雖涵蓋范圍比較廣，但很少修訂，不能及時(shí)有效地反映當(dāng)前情況。此外，我國現(xiàn)階段對食品行業(yè)違法犯罪行為的處罰力度較小，大多數(shù)只是罰款了事或吊銷營業(yè)執(zhí)照，犯罪成本很低。而在日本，政府對違法企業(yè)處罰力度極大，食品安全丑聞對企業(yè)是一擊致命的。想要建立和完善我國的食品安全法律體系，我國應(yīng)借鑒日本的做法。首先，要根據(jù)不斷變化的食品安全問題，及時(shí)修訂食品安全法律。我國在完善食品安全法律方面已經(jīng)邁出了步子：國家食品藥品監(jiān)管總局法制司于2013年6月19日通報(bào)，國務(wù)院已將《中華人民共和國食品安全法》修訂工作列入2013年立法計(jì)劃；其次，要加強(qiáng)執(zhí)法力度，尤其是加大依法辦案力度以及對造假企業(yè)和個(gè)人的處罰力度。國務(wù)院總理也曾指出：“食品安全是天大的事，直接關(guān)系到人們的生活質(zhì)量和身體健康。政府應(yīng)該對假冒偽劣和黑心食品堅(jiān)決進(jìn)行查處，并且讓不法分子付出昂貴的代價(jià)”。2013年3月，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案討論之初，有學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士提出建立“食藥監(jiān)警察”隊(duì)伍的設(shè)想，即在食藥監(jiān)總局內(nèi)設(shè)警察局。雖然關(guān)于具體如何設(shè)置和執(zhí)行任務(wù)還沒有確定，但這一設(shè)想為加強(qiáng)食品安全管理提供了新的方向。行政與刑事執(zhí)法的配合將成為加大對食品安全違法犯罪行為懲處力度的一大推動力。

2.3加快建立食品安全事件的應(yīng)急處理機(jī)制我國食品安全事件應(yīng)急處理機(jī)制尚不完善，缺少核心的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，預(yù)防意識不強(qiáng)。而日本則具有相對先進(jìn)和完善的應(yīng)急處理機(jī)制，日本有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理。厚生勞動省設(shè)有健康危機(jī)管理調(diào)整會議，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能夠迅速的進(jìn)行健康危機(jī)管理；農(nóng)林水產(chǎn)省設(shè)有食品安全危機(jī)管理小組，負(fù)責(zé)應(yīng)對重大食品安全問題；食品安全委員會則會加強(qiáng)信息溝通，會迅速、適當(dāng)?shù)貙⑴c緊急事態(tài)相關(guān)的信息向國民公開。2011年日本福島核危機(jī)發(fā)生后，日本政府迅速修訂了《食品衛(wèi)生法》等相關(guān)法律，農(nóng)林水產(chǎn)省則在其官網(wǎng)公布了東日本食品中放射性物質(zhì)的實(shí)時(shí)檢測結(jié)果，并對重災(zāi)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品采取了“食用限制”措施。日本這些完善而有效的應(yīng)急體制和措施，中國可以加以學(xué)習(xí)和借鑒，從而使我國的食品安全事件應(yīng)急體制也能高效的運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

2.4加強(qiáng)食品安全的社會監(jiān)督日本曾先后曝出多家老店的食品造假事件，一時(shí)間引起日本社會對食品安全性的憂慮。這一系列丑聞得以曝光，均是內(nèi)部告發(fā)的功勞。食品安全如果僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)不夠的。我國應(yīng)該鼓勵(lì)社會各界人士積極參與食品安全的監(jiān)管工作中，保護(hù)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)揭露食品安全丑聞。通過充分的制度保證，讓每一個(gè)社會成員都成為食品安全的監(jiān)督者。同時(shí)，我國要加強(qiáng)法律對舉報(bào)人的保護(hù)，免除群眾的后顧之憂。我國即將大幅修訂的《中華人民共和國食品安全法》有望將有獎(jiǎng)舉報(bào)制度納入食品安全法，這將更好地推動我國食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展。

3結(jié)語

日本是世界上食品安全監(jiān)管體制最完善，處罰措施最嚴(yán)厲的國家之一。這一套完整的法律體系和監(jiān)管制度是在經(jīng)歷了眾多或大或小的食品安全事件后逐漸成熟和完善起來的?，F(xiàn)在的中國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，與50年前的日本極為相似，同樣面臨種種食品安全問題。雖然中國與日本當(dāng)前的食品安全監(jiān)管水平有一定的差距，但日本已在健全食品安全法律體系和監(jiān)管制度方面為我國提供了諸多優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。我國在加強(qiáng)食品安全管理方面的努力也是有目共睹的，相信通過政府、企業(yè)、消費(fèi)者等多方面的共同努力，我國的食品安全監(jiān)管體制會越來越完善，我國的食品安全問題也會得到有效控制。

作者：趙璇高琦賈有峰王曉文薛友林單位：遼寧大學(xué)輕型產(chǎn)業(yè)學(xué)院 遼寧行政學(xué)院