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1引言

我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系下，各規(guī)劃之間在很多方面還存在著相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，給規(guī)劃的審批、管理和實(shí)施工作帶來(lái)諸多不便。要解決這類問(wèn)題，必須全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)各規(guī)劃之間的關(guān)系。本文以環(huán)境規(guī)劃和城市規(guī)劃為論證典型，從它們的編制體系、功能與內(nèi)容、主導(dǎo)部門、行政運(yùn)作、編制技術(shù)方法等方面來(lái)分析兩規(guī)的不協(xié)調(diào)的原因。

2規(guī)劃體系不同，無(wú)空間規(guī)劃統(tǒng)籌

與國(guó)外成熟的規(guī)劃體系相比，我國(guó)無(wú)空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌，來(lái)綜合統(tǒng)籌區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。而環(huán)境規(guī)劃、城市規(guī)劃作為兩種有相互聯(lián)系的專項(xiàng)規(guī)劃，有各自的規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系、規(guī)劃實(shí)施體系，由于規(guī)劃定位、規(guī)劃對(duì)象、規(guī)劃依據(jù)、主導(dǎo)部門、時(shí)空特征、規(guī)劃范圍、編制方法和技術(shù)手段等方面千差萬(wàn)別，因此在無(wú)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃的前提下，兩規(guī)之間無(wú)相互協(xié)調(diào)的強(qiáng)制性因素的控制，造成實(shí)際的規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，城市規(guī)劃的執(zhí)行往往忽略了對(duì)環(huán)境的影響，而環(huán)境規(guī)劃由于體系不完善，缺乏執(zhí)行力度特別是無(wú)強(qiáng)制性指標(biāo)來(lái)控制城市的發(fā)展建設(shè)行為，致使環(huán)境規(guī)劃所設(shè)置的各種環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在城市規(guī)劃中重視不夠，規(guī)劃方案缺乏對(duì)環(huán)境因素的綜合分析考慮，往往以地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)需求為首要目標(biāo)來(lái)確定土地的空間布局，這樣的方案很容易忽略對(duì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因此也從一方面加劇了先發(fā)展后治理的城市發(fā)展困境。

3編制中的不協(xié)調(diào)

3．1出發(fā)點(diǎn)和目的不同

城市規(guī)劃的主要目的是:統(tǒng)籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項(xiàng)建設(shè)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。它側(cè)重于規(guī)劃的過(guò)程，它的結(jié)果只是一種預(yù)測(cè)，強(qiáng)調(diào)的是為達(dá)到城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的階段性目標(biāo)而進(jìn)行的調(diào)控過(guò)程。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的目的在于遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，主動(dòng)調(diào)控人類自身的活動(dòng)，使人和自然達(dá)到和諧相處，從而保護(hù)人類賴以生存得基礎(chǔ)--環(huán)境。

3．2規(guī)劃功能與內(nèi)容

環(huán)境規(guī)劃的功能在于:促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展;保障環(huán)境保護(hù)活動(dòng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃;合理分配排污削減量,約束排污者的行為;以最小的投資獲取最佳的環(huán)境效益;實(shí)行環(huán)境目標(biāo)管理的基本依據(jù)。因此，環(huán)境規(guī)劃更側(cè)重于污染防治和生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。

3．3編制主導(dǎo)部門不同，在編制過(guò)程中缺乏有效銜接

從規(guī)劃編制程序方面看,環(huán)境規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的程序有許多相似相通之處,都大致要經(jīng)過(guò)任務(wù)下達(dá)、大綱(綱要)編寫、大綱(綱要)審批(審查)、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批(審查)幾個(gè)階段,并且在正式確定規(guī)劃方案之前都要進(jìn)行調(diào)查研究,掌握大量的第一手資料,確定規(guī)劃方案時(shí)都可能需要對(duì)若干不同方案進(jìn)行優(yōu)選優(yōu)化;整個(gè)規(guī)劃從準(zhǔn)備、編制到審批、實(shí)施及管理,都是一個(gè)動(dòng)態(tài)追蹤的發(fā)展過(guò)程。但是，不同規(guī)劃的編制主導(dǎo)部門有著巨大的差異，城市規(guī)劃編制的行政主導(dǎo)部門是規(guī)劃行政部門，而環(huán)境規(guī)劃則相應(yīng)的由環(huán)保行政主管部門承擔(dān)較多的任務(wù)，發(fā)揮較大的作用。此外，在城市規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃的編制、審批和管理過(guò)程中，市、縣、鎮(zhèn)的人民政府及其規(guī)劃行政主管部門承擔(dān)組織協(xié)調(diào)任務(wù)較多，作用較大。在現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置下，不同的規(guī)劃分別由不同的部門編制，他們?cè)谛姓鲜峭?jí)單位，其工作均在各自的行政體系內(nèi)完成，在規(guī)劃編制過(guò)程中均接受各自上級(jí)行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。在這種相對(duì)封閉的空間內(nèi)，使得各部門之間缺乏有效溝通，由于長(zhǎng)期各自行事，使得溝通成本日益加大。這種體制和工作安排上的不盡合理，造成了不同部門在實(shí)際工作中的博弈行為。

4實(shí)施中的不協(xié)調(diào)

4.1"兩規(guī)"成熟度有差異

在我國(guó)，城市規(guī)劃產(chǎn)生較早，在長(zhǎng)期的規(guī)劃實(shí)踐中，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，吸收和借鑒了國(guó)內(nèi)外許多優(yōu)秀的城市規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃編制較為成熟，規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性也較強(qiáng)。在法律法規(guī)方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等都相當(dāng)完善，對(duì)制定、實(shí)施規(guī)劃、和對(duì)違法者應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等方面均由明確規(guī)定。相比之下，環(huán)境規(guī)劃在實(shí)施中暴露了許多問(wèn)題，將有待完善。

4.2行政運(yùn)作有差異

城市規(guī)劃的行政運(yùn)作部門為規(guī)劃行政主管部門，環(huán)境規(guī)劃的行政運(yùn)作部門為環(huán)保行政主管部門。雖然在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中將環(huán)境保護(hù)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，但在下一層次的規(guī)劃即控制性詳細(xì)規(guī)劃階段沒(méi)有將環(huán)境保護(hù)作為強(qiáng)制性內(nèi)容納入日常的規(guī)劃管理工作中，因此不利于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)的落地。而環(huán)境規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，也常常讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4.3地方政府對(duì)兩規(guī)的偏好和認(rèn)識(shí)水平

不同，影響兩規(guī)協(xié)調(diào)實(shí)施城市規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績(jī)、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等，往往忽視生態(tài)環(huán)境影響因素，熱衷于爭(zhēng)取更大的建設(shè)用地規(guī)模與指標(biāo)，迎合各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，有不斷侵蝕生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地、擴(kuò)大城市建設(shè)用地規(guī)模的傾向。再加上地方長(zhǎng)官中普遍有重視城市規(guī)劃、輕環(huán)境規(guī)劃的觀念，如此導(dǎo)致了城市規(guī)劃隨著地方政府的意圖而不斷的調(diào)整以滿足城市化進(jìn)程不斷加快以及經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的需求，如此則更弱化了環(huán)境規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展規(guī)模的控制作用。

5技術(shù)細(xì)節(jié)的不協(xié)調(diào)

5.1人口預(yù)測(cè)方法和統(tǒng)計(jì)口徑差異

未來(lái)人口規(guī)模是城市規(guī)劃確定城市建設(shè)用地總規(guī)模、城市功能分區(qū)的最根本的依據(jù)之一，也為環(huán)境規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境建設(shè)總體目標(biāo)的確定、生態(tài)功能區(qū)劃、指標(biāo)體系的確定及各項(xiàng)生態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃的編制提供重要的參考依據(jù)。人口預(yù)測(cè)是否科學(xué)準(zhǔn)確，直接關(guān)系到規(guī)劃方案是否合理和實(shí)用。

5.2規(guī)劃基期及基數(shù)差異

城市規(guī)劃的規(guī)劃期限一般是由編制規(guī)劃的政府部門根據(jù)城市的發(fā)展條件、發(fā)展趨勢(shì)等自行確定。規(guī)劃期限一般是10年。環(huán)境規(guī)劃一般以5年為規(guī)劃周期，或以10年、20年設(shè)定遠(yuǎn)景目標(biāo)年。從我國(guó)目前的情況來(lái)看，很多城市因?yàn)閲?guó)家強(qiáng)調(diào)需要什么規(guī)劃就做什么規(guī)劃，不同規(guī)劃之間先做其中一個(gè)規(guī)劃，過(guò)幾年，再做其他一個(gè)規(guī)劃，不是同時(shí)展開(kāi)，導(dǎo)致不同規(guī)劃的基準(zhǔn)年和目標(biāo)年不一致?，F(xiàn)實(shí)是動(dòng)態(tài)發(fā)展變化的，不一樣的基準(zhǔn)年，預(yù)測(cè)所用到的數(shù)據(jù)和模型等可能發(fā)生了變化，現(xiàn)實(shí)情況也發(fā)生了變化，這些對(duì)規(guī)劃預(yù)測(cè)都有影響，再加上規(guī)劃期限不一致，不同規(guī)劃預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)有可能不能對(duì)照，導(dǎo)致兩規(guī)劃之間無(wú)法相互參考和指導(dǎo)。

6結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃是根據(jù)一定時(shí)期城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間功能布局及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和合理安排，是以城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的。環(huán)境規(guī)劃是指為使環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,把"社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境"作為一個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng),依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和地學(xué)原理,對(duì)其發(fā)展變化趨勢(shì)進(jìn)行研究而對(duì)人類自身活動(dòng)和環(huán)境所做的時(shí)間和空間的合理安排。