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本文作者：韓穎 單位：阿魯科爾沁旗水務(wù)局

1阿旗水利水資源工作面臨的主要矛盾

1.1洪澇、干旱頻發(fā)防洪抗旱能力總體低下

阿魯科爾沁旗地處干旱、半干旱地區(qū),降水量少(年平均降雨量?jī)H為300mm左右)、蒸發(fā)量大,并且水資源時(shí)空分布不均,東北部黑木倫河流域水量相對(duì)較豐富,但開(kāi)發(fā)利用率不高。西部、南部地區(qū)的烏力吉木倫河和西拉木倫河流域,又因兩河上游攔河建筑物較密集,而使灌溉用水期的水量分配較少,汛期洪水又難以直接利用,導(dǎo)致灌溉水源嚴(yán)重不足。阿旗屬旱災(zāi)頻發(fā)地區(qū),基本上是十年九旱,年年有災(zāi)。在1960~1995年35年的氣象資料中,發(fā)生較大程度的干旱多達(dá)42次(其中春旱17次,夏旱13次,伏旱12次)。防洪抗災(zāi)總體能力近年雖然有明顯提高,但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,對(duì)防洪安全保障也提出了越來(lái)越高的要求,從整體上提高防洪標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)仍非常繁重。資料記載,自1960~1993年的33年間,阿旗遭受較大水災(zāi)年份有14次,平均不到3年1次。

1.2水商品市場(chǎng)發(fā)育緩慢

主要表現(xiàn):一是水資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。雖然法律規(guī)定了水資源所有權(quán)歸國(guó)家,但國(guó)家作為抽象概念缺乏具體的所有權(quán)行使主體,造成水資源及國(guó)家水權(quán)利益的維護(hù)缺乏明確具體的責(zé)任主體,導(dǎo)致水使用的供給制弊端長(zhǎng)期不能徹底根除,水資源用戶(hù)吃國(guó)家的/大鍋水0,工程水用戶(hù)吃水工程管理單位的/大鍋水0,水利用效率低下;二是水資源的國(guó)家所有權(quán)缺乏能夠與其經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)、占有使用權(quán)實(shí)行有效分離的機(jī)制。水利經(jīng)營(yíng)單位長(zhǎng)期依附于國(guó)家政權(quán)與政府機(jī)關(guān),加之產(chǎn)權(quán)不明晰,資產(chǎn)增值保值責(zé)任缺乏剛性,政企不分在水利系統(tǒng)表現(xiàn)的十分明顯,水企業(yè)和水利部門(mén)吃國(guó)家投資的/大鍋飯0,不講經(jīng)濟(jì)核算和經(jīng)濟(jì)效益,導(dǎo)致水利企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率低下;三是水市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重滯后,水商品進(jìn)入市場(chǎng)交易的渠道和交易規(guī)范嚴(yán)重缺乏。四是水管理的行政區(qū)劃特色濃厚,地區(qū)水封鎖嚴(yán)重,地區(qū)間以豐補(bǔ)欠,缺乏規(guī)范的協(xié)調(diào)和計(jì)價(jià)補(bǔ)償機(jī)制,限制了水商品的自由流通;五是國(guó)家和政府在壟斷了水資源所有權(quán)的同時(shí),也壟斷了水利設(shè)施的投資開(kāi)發(fā)權(quán),在造成國(guó)有水管單位對(duì)政府投資簡(jiǎn)單依賴(lài)的同時(shí),也限制了其他不同經(jīng)濟(jì)和投資主體對(duì)水利投資的權(quán)利和積極性,從而制約水利事業(yè)的發(fā)展速度。因此,在水利部門(mén)推行市場(chǎng)化取向的改革是當(dāng)前水利體制改革的首要任務(wù)。

1.3/多龍治水0現(xiàn)象依然存在

在水資源管理上存在著/多龍治水0的現(xiàn)象。主要表現(xiàn):一是在水務(wù)管理上條塊分割。現(xiàn)行水利行政管理體制中中央政府的統(tǒng)一管理、跨區(qū)域的流域管理、地方各級(jí)政府的分級(jí)管理同時(shí)并存,互相之間缺乏明確的管理分工、責(zé)任分工和協(xié)調(diào)機(jī)制,造成上下游、左右岸、干支流、不同政府層次管理的水利設(shè)施和水管單位之間的扯皮和矛盾沖突不斷;二是區(qū)域內(nèi)部管理上的城鄉(xiāng)分割。體制現(xiàn)狀中水利部門(mén)負(fù)責(zé)河道、水庫(kù)、灌區(qū)、農(nóng)村供水及城市供水輸送,而大部分地方的城市供水、排水、污水處理歸城建部門(mén),這種城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)防洪減災(zāi)、統(tǒng)籌用水、污染防治方面的矛盾與短期行為,導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)發(fā)、掠奪性經(jīng)營(yíng)和粗放性管理;三是在工程建設(shè)上部門(mén)分割。現(xiàn)行體制在同一區(qū)域內(nèi)多部門(mén)實(shí)施水利工程建設(shè),形成了水利工程重復(fù)建設(shè)、水資源利用率低、工程效益差、多方互不協(xié)調(diào)的尷尬局面。上述/多龍治水0的情況嚴(yán)重影響了水資源的可持續(xù)利用和水事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.4水資源開(kāi)發(fā)利用與水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)脫節(jié)

由于我旗干旱災(zāi)害嚴(yán)重,不少地方存在著嚴(yán)重的重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)、重利用輕管理的傾向,造成一定的水環(huán)境問(wèn)題,突出表現(xiàn)在地表水開(kāi)發(fā)利用率過(guò)高、地下水超采嚴(yán)重、生產(chǎn)與生活用水嚴(yán)重?cái)D占環(huán)境用水、水利用過(guò)量與補(bǔ)源措施不到位等。1.5水利工程的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清我旗現(xiàn)有的水利工程設(shè)施多由政府投資、群眾投勞建設(shè),建成后交由地方政府管理,投資者、投勞者與工程管理基本脫節(jié),投資者、投勞者、管理者均不關(guān)心投資效益與工程收益,造成水利工程管理滯后、效益低下。

1.6水利投資渠道單一,難以滿(mǎn)足水利發(fā)展的需要

現(xiàn)行的水利投資主要靠國(guó)家投資,投資渠道單一,而水利工程往往規(guī)模大,投資需求大,現(xiàn)有體制又不允許運(yùn)用傳統(tǒng)方法動(dòng)員大量農(nóng)民義務(wù)工,社會(huì)資金投入水利建設(shè)還有不少的政策體制障礙,水利商品化、市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢又嚴(yán)重影響社會(huì)投資的積極性,以至于出現(xiàn)了投資需求與資金來(lái)源的矛盾。這一方面造成有限的資金不能集中使用辦大事,撒胡椒面;另一方面也難免顧此失彼,造成很多工程不能及時(shí)維護(hù)檢修,不能發(fā)揮應(yīng)有效益。

2工程產(chǎn)權(quán)制度改革探索

2.1明確改革目標(biāo)

阿旗小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的總目標(biāo)是:運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,通過(guò)承包、租賃、拍賣(mài)、招商等產(chǎn)權(quán)制度改革形式,改革現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度和管理制度,建立職能清晰,責(zé)權(quán)明確的產(chǎn)權(quán)制度,建立管理科學(xué)、經(jīng)營(yíng)規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制,建立規(guī)范的資金投入、使用管理與監(jiān)督機(jī)制。逐步形成投入、管理、經(jīng)營(yíng)三位一體的管理模式,實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的相對(duì)統(tǒng)一,促進(jìn)全旗小型水利工程良性循環(huán)與發(fā)展。

2.2堅(jiān)持五項(xiàng)原則

¹確保國(guó)家和集體資產(chǎn)不流失的原則。º誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)管理的原則。»堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、不搞一刀切的原則。¼群眾自愿,民主決策,公開(kāi)、公正、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。½堅(jiān)持依法治水的原則。

2.3重點(diǎn)處理好六個(gè)關(guān)系

¹所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)的關(guān)系。º國(guó)家、集體、個(gè)人的關(guān)系。三者利益兼顧,各得其所。»水利改革與農(nóng)村改革的關(guān)系。¼保值增值與滾動(dòng)發(fā)展的關(guān)系。½改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。¾當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。

2.4強(qiáng)化措施,確保小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進(jìn)行

阿魯科爾沁旗人民政府成立了小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組,召開(kāi)了專(zhuān)題會(huì)議,制定并下發(fā)了5阿魯科爾沁旗小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案6,為產(chǎn)權(quán)制度改革做出了明確的部署安排,并組織人員深入調(diào)查研究,廣泛宣傳發(fā)動(dòng)。制定了5小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革資金管理使用規(guī)定6,5小型水利工程運(yùn)行管理辦法6,5小型水利工程資產(chǎn)評(píng)估及成本水費(fèi)測(cè)算辦法6。采取各種形式,在全旗范圍內(nèi)廣泛開(kāi)展宣傳發(fā)動(dòng),讓全社會(huì)特別是農(nóng)牧民了解小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的有關(guān)政策,并自覺(jué)地積極參與這一活動(dòng)。

2.5推行流域管理體制,加強(qiáng)水資源管理

我國(guó)已經(jīng)制定了一些與流域管理相關(guān)的制度,在2002年修改的新5中華人民共和國(guó)水法6中已經(jīng)明確了對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。根據(jù)我旗流域現(xiàn)狀,結(jié)合蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,我旗已成立了4個(gè)流域管理站,編制26人,為股級(jí)全額事業(yè)單位,人員已全部到位,并完成了崗前培訓(xùn),2007年已建站并投入正常運(yùn)行。流域管理機(jī)構(gòu)的建立突破了以往單一的行政區(qū)域管理,打破了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域限制。在運(yùn)行過(guò)程中將進(jìn)一步探索流域化管理體制,充分發(fā)揮流域管理站的職能和作用,實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水資源、人力資源和物力資源的優(yōu)化配置,形成流域內(nèi)有限水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效支撐,也使行業(yè)管理形成了一個(gè)完整體系。

2.6實(shí)行經(jīng)濟(jì)合同制管理,工程管理納入法制化軌道

2004年以來(lái),對(duì)全旗已建水利設(shè)施進(jìn)行了GPS定位,建立了工程檔案,并對(duì)國(guó)家投資配套的設(shè)備簽訂了使用管理合同,將設(shè)備落實(shí)到戶(hù),把以前的制度管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的契約合同管理,用法律的形式約束使用者,從而有效的防止了設(shè)備的流失,使國(guó)家投資配套的設(shè)備發(fā)揮了應(yīng)有的效益。

2.7全面科學(xué)規(guī)劃,合理開(kāi)發(fā)水資源

2005年以來(lái)已相繼編制完成了5阿旗全面建設(shè)小康社會(huì)水資源保障規(guī)劃6和5阿旗農(nóng)牧業(yè)水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃6,5規(guī)劃6的實(shí)施將產(chǎn)生顯著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益,也為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備奠定了基礎(chǔ)。5阿旗農(nóng)牧業(yè)水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃6對(duì)我旗水資源總量、分布狀況、已開(kāi)發(fā)利用情況和今后水資源科學(xué)開(kāi)發(fā),合理利用,有效保護(hù)做出了總體規(guī)劃。近年來(lái),由于各部門(mén)、各行業(yè)對(duì)水利投資相應(yīng)有所增加,出現(xiàn)了水利工程重復(fù)建設(shè),水資源利用率低,工程效益差的現(xiàn)象。為保證5規(guī)劃6的有效實(shí)施,旗人民政府成立了以旗長(zhǎng)為組長(zhǎng)、相關(guān)部門(mén)為成員的水資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,在我局設(shè)水資源開(kāi)發(fā)辦公室,機(jī)構(gòu)編制人員均已核批到位,為股級(jí)全額事業(yè)單位。依據(jù)新5水法6、5取水許可條例6配套出臺(tái)/規(guī)劃實(shí)施意見(jiàn)和管理辦法0,從資源管理著手,實(shí)行項(xiàng)目申報(bào)、行業(yè)前置審核。以實(shí)現(xiàn)多方投資的整合,各種力量的集中,使水利工程建設(shè)更加科學(xué)、合理、有序。

2.8改革資金籌措方式,拓寬投資渠道

2.8.1鼓勵(lì)農(nóng)牧民群眾興建小型農(nóng)田水利工程

為動(dòng)員全旗各族群眾積極參加農(nóng)田草牧場(chǎng)水利基本建設(shè),2005年初制定了5阿魯科爾沁旗2005年新增有效灌溉面積七萬(wàn)畝工程實(shí)施方案6,抗旱水源井采取農(nóng)牧民單戶(hù)、聯(lián)戶(hù)、調(diào)地等方式自籌建設(shè),水利部門(mén)配套設(shè)備的原則,調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民的積極性。三年來(lái),群眾投資興建各類(lèi)小型水利工程5100處,群眾籌資2673.9萬(wàn)元,投入勞動(dòng)78.19萬(wàn)工日。

2.8.2招商引資,發(fā)展節(jié)水灌溉

通過(guò)招商引資,積極引進(jìn)社會(huì)投資建設(shè)水利。2005年以來(lái)在柴達(dá)木登基格和巴彥包特鄉(xiāng)引進(jìn)社會(huì)投資配套21套指針式移動(dòng)噴灌設(shè)備,發(fā)展節(jié)水灌溉1.05萬(wàn)畝。累計(jì)引進(jìn)投資1400萬(wàn)元。

2.8.3放開(kāi)建設(shè)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)

對(duì)水庫(kù)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)。2005年初,編制了5白音花水庫(kù)水上樂(lè)園旅游項(xiàng)目區(qū)建設(shè)規(guī)劃方案6、5阿魯科爾沁旗白音花水庫(kù)旅游及水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目開(kāi)發(fā)意向書(shū)6,在白音花水庫(kù)管理范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)旅游經(jīng)營(yíng)業(yè),包括水產(chǎn)養(yǎng)殖、水上樂(lè)園、釣魚(yú)、游船、餐飲、住宿等旅游度假、休閑娛樂(lè)項(xiàng)目。白音花水庫(kù)有償出讓房屋、設(shè)備、設(shè)施、水面及相應(yīng)的場(chǎng)地,通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài),舉行公開(kāi)競(jìng)價(jià)招商會(huì)議,以承包經(jīng)營(yíng)的方式,承包給投資方開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)和管理。