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摘要:

構(gòu)建科學合理、操作性強的水資源管理“三條紅線”考核指標體系和考核機制可為評價水資源管理提供理論依據(jù)，是提高水資源管理水平的積極手段。根據(jù)江西省水資源考核工作的開展，針對考核指標體系構(gòu)建的科學性、系統(tǒng)性、可行性要求，綜合考慮不同層面水資源管理部門的不同側(cè)重，采用問卷調(diào)查方式系統(tǒng)地總結(jié)水資源管理考核指標，對比說明考核指標的空間差異性，依據(jù)專家的評價定量確定指標合理性、可行性和相應權(quán)重。

關(guān)鍵詞:

水資源管理;三條紅線;指標體系;層次分析

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，日益嚴重的水資源問題已成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”，亟待實施有效水資源管理制度［1］。完善的水資源管理制度3個核心環(huán)節(jié)是水資源的高效利用、節(jié)約和保護，因此，應從認真落實水資源開發(fā)利用、提高用水效率、嚴格規(guī)劃水功能區(qū)納污管理(“三條紅線”)入手，提升水資源管理力度和效率?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(即中央1號文件)提綱挈領(lǐng)地明確了水資源管理制度和內(nèi)容［2－4］。但是隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟的飛速發(fā)展，水循環(huán)呈現(xiàn)顯著自然—社會二元結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為水資源時空上的非線性變化規(guī)律，在不同行政區(qū)存在空間尺度效應，不同行政區(qū)水資源管理主要問題差異明顯，需要建立不同的水資源管理制度和考核指標體系。針對江西省各設區(qū)市水資源特征、需求、面積和生產(chǎn)生活現(xiàn)狀等自然社會情況差異明顯的特點，采用定性分析和定量計算相結(jié)合的方法，考慮指標的科學性、系統(tǒng)性和可行性，探索性地總結(jié)各設區(qū)市水資源管理的側(cè)重點，構(gòu)建江西省水資源管理“三條紅線”的指標體系，計算指標權(quán)重，以期為江西省水資源管理“三條紅線”的考核提供理論基礎(chǔ)。

1水資源管理“三條紅線”考核指標體系構(gòu)建的原則、方法

1．1指標體系構(gòu)建的基本原則(1)科學性。自然界水循環(huán)過程復雜，難以用確定性規(guī)律衡量，致使水資源的時空分布不均勻。伴隨近年來強烈的人類活動，水資源的變化特征呈現(xiàn)自然—社會的二元結(jié)構(gòu)，使水資源的變化規(guī)律更加復雜，在不同空間區(qū)域上水資源利用過程中表現(xiàn)出不同的矛盾，經(jīng)典的水資源的規(guī)劃評價方法面臨不同的挑戰(zhàn)。因此，水資源管理工作因針對不同區(qū)域科學地制定管理指標。(2)系統(tǒng)性。在人類活動的影響下，水循環(huán)過程是一個龐大、復雜的系統(tǒng)過程，水資源管理“三條紅線”制度的實施旨在保證系統(tǒng)的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的運行和發(fā)展。水資源系統(tǒng)各環(huán)節(jié)緊密相連，水資源管理“三條紅線”考核指標的系統(tǒng)性是水資源系統(tǒng)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的運行和發(fā)展的重要保障。(3)可行性。水資源管理“三條紅線”考核指標是否可行有賴于該指標的計算數(shù)據(jù)來源、方法是否可信、簡單有效。江西省水資源監(jiān)控體系尚不完善，無法獲取完善的區(qū)域水資源基礎(chǔ)信息，造成管理工作缺乏數(shù)據(jù)支撐。因此，水資源管理的考核應充分考慮考核指標是否可行，以保證水資源“三條紅線”考核的可操作性。

1．2指標體系構(gòu)建的基本方法江西省水資源管理“三條紅線”考核指標體系的構(gòu)建應充分考慮國家對各省水資源管理“三條紅線”考核指標體系，同時側(cè)重江西省水資源管理的地域特征，構(gòu)建針對“三條紅線”及其能力建設的考核指標和指標結(jié)構(gòu)圖，采用層次分析法，基于專家經(jīng)驗確定各指標的權(quán)重。

2水資源管理“三條紅線”考核指標體系構(gòu)建研究

2．1指標體系的構(gòu)建

2．1．1一級指標體系的構(gòu)建水資源管理“三條紅線”作為一項水資源管理制度，該制度的落實不僅有賴于對管理成果的考核，而且由于各地水資源特征不同，管理側(cè)重點差異大，該制度的落實還有賴于對執(zhí)行過程的考核。因此一級指標設定為對水資源管理(B1)工作的考核、對為滿足“紅線”要求而進行的制度建設和措施(B2)落實情況的考核、對為滿足“紅線”要求而進行的能力建設(B3)工作的考核。

2．1．2二級指標體系的構(gòu)建在水資源管理“三條紅線”一級指標下構(gòu)建二級指標。參照國家水資源管理“三條紅線”的概念，三條紅線的考核可分為對用水總量控制(C11)、對用水效率控制(C12)、對水功能區(qū)納污控制(C13)的考核;對水資源管理“三條紅線”制度建設和措施落實情況的考核可細化為用水總量控制制度(C21)建設的考核、用水效率控制制度(C22)建設的考核、水功能區(qū)納污控制制度(C23)建設的考核和其他制度(C24)建設的考核;對水資源管理“三條紅線”能力建設的考核可劃分為對組織機構(gòu)建設(C31)的考核、對業(yè)務管理體系建設(C32)的考核、對經(jīng)費保障體系建設(C33)的考核。

2．1．3三級指標體系的構(gòu)建在水資源管理“三條紅線”二級指標下構(gòu)建三級指標。根據(jù)主要用水戶的性質(zhì)和用水結(jié)構(gòu)，用水總量控制考核指標可分為用水總量(D111)考核指標、農(nóng)業(yè)用水量(D112)考核指標、工業(yè)用水量(D113)考核指標、生活用水量(D114)考核指標;針對農(nóng)業(yè)、工業(yè)這兩大用水戶，用水效率控制指標可分為萬元工業(yè)增加值用水量(D121)和農(nóng)田灌溉有效水利用系數(shù)(D122)考核指標;考慮重要性、經(jīng)濟性、可行性原則，水功能區(qū)納污控制考核指標可分為重要水體水質(zhì)達標率(D131)考核指標和水源地水質(zhì)達標率(D132)考核指標。根據(jù)水資源取用各個環(huán)節(jié)的不同，對用水總量控制制度落實情況的考核又可分為對嚴格規(guī)劃管理和水資源論證(D211)工作的考核、對嚴格控制區(qū)域取用水量(D212)工作的考核、嚴格實行取水許可(D213)工作的考核、對嚴格水資源有償使用(D214)工作的考核、對嚴格地下水管理和保護管理(D215)工作的考核、對強化水資源統(tǒng)一調(diào)度(D216)工作的考核;根據(jù)各用水戶用水效率的控制指標，對用水效率控制制度的考核可分為對全面加強節(jié)約用水管理(D221)工作的考核、對強化用水定額管理(D222)的考核、對加快節(jié)水技術(shù)改造(D223)工作的考核;根據(jù)水功能區(qū)的重要程度，現(xiàn)階段對水功能區(qū)納污控制制度的考核可分為對嚴格水功能區(qū)監(jiān)管(D231)工作的考核、對加強飲用水水源保護(D232)工作的考核、對推進水生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(D233)工作的考核;為完成對水資源管理制度建設、措施落實的考核，還應對建立水資源管理責任和考核制度(D241)、對健全水資源監(jiān)控體系(D242)、對完善水資源管理體制(D243)、對完善水資源管理投入機制(D244)、對健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機制(D245)等其它制度建設進行考核。根據(jù)組織建設的主要內(nèi)容，對組織機構(gòu)建設的考核可分為對是否具有明確的人員組成、組織結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系(D311)的考核、對水資源管理人員是否具有合理的專業(yè)組成、學歷層次(D312)的考核、對是否具有必要辦公設施、設備(D313)的考核、對是否進行人員培訓(D314)工作的考核;根據(jù)業(yè)務管理的必備條件，對業(yè)務管理體系建設工作的考核，可分為對是否具有完備水資源監(jiān)測能力(D321)的考核，對是否具有明確的業(yè)務分工和責任(D322)的考核、對是否具有并執(zhí)行系統(tǒng)的業(yè)務操作、辦理細則(D323)的考核、對是否具有并執(zhí)行應急業(yè)務操作、辦理細則(D324)的考核;根據(jù)經(jīng)費保障體系的不同組成，對經(jīng)費保障體系建設的考核可分為對是否制定、實施了水資源費征管獎罰和實施細則(D331)、是否維持和投入了水資源管理工作的(D332)投入。

2．1．4四級指標體系的構(gòu)建對水資源管理“三條紅線”制度建設、措施落實、能力建設的考核應落實到具體的工作上，因此需制定水資源管理“三條紅線”制度建設、措施落實、能力建設考核下的四級指標。根據(jù)規(guī)劃管理內(nèi)容的不同，對嚴格規(guī)劃管理和水資源論證工作的考核可分為對批復的水資源評價(E2111)工作的考核、對地市水資源規(guī)劃(E2112)工作的考核、對規(guī)劃水資源論證(E2113)工作的考核、對嚴格執(zhí)行建設項目水資源論證制度(E2114)的考核;根據(jù)控制區(qū)域取用水量工作的各主要環(huán)節(jié)，對嚴格控制區(qū)域取用水量制度的考核可劃分為對協(xié)助有關(guān)區(qū)域、流域部門開展水量分配工作(E2121)的考核、對制定、向市政府上報縣(區(qū))用水總量控制指標方案(E2122)工作的考核、對市政府發(fā)文明確縣(區(qū))用水總量控制指標(E2123)工作的考核、對嚴格執(zhí)行各區(qū)域取用水指標(E2124)工作的考核;考慮取水許可程序的完整性和合理性，對嚴格實行取水許可制度的考核可分為對取水可審批是否符合法律要求、政令(E2131)的考核、對是否建立取水許可管理臺賬和記錄(E2132)的考核、對已發(fā)放取水許可的用戶開展檢查、糾正工作(E2133)的考核;根據(jù)水資源費的去向和用途，對嚴格水資源有償使用工作的考核可分為對水資源費征收是否符合法律要求、政令(E2141)工作的考核、對水資源費用于保護水資源的比例(E2142)的考核、對水資源費擠占挪用情況(E2143)的考核;根據(jù)地下水管理的關(guān)鍵措施，對嚴格地下水管理和保護工作的考核可分為對協(xié)助有關(guān)區(qū)域、流域部門完成地下水管理規(guī)章制度(E2151)工作的考核、對完成本市地下水超采區(qū)的劃定(E2152)工作的考核、對核定并公布市地下水禁采和超采范圍(E2153)工作的考核、對制定地下水取水總量、水位的控制措施及管理規(guī)范(E2154)工作的考核、對實施地下水取水總量、水位控制措施(E2155)工作的考核;根據(jù)水資源統(tǒng)一調(diào)度的要求，對強化水資源統(tǒng)一調(diào)度的考核可分為對協(xié)助區(qū)域、流域制定本區(qū)域水資源調(diào)度、應急調(diào)度預案和調(diào)度計劃(E2161)工作的考核、對嚴格執(zhí)行流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理(E2162)工作的考核、對實施經(jīng)批準的水資源調(diào)度、應急調(diào)度預案和調(diào)度計劃(E2163)工作的考核。

根據(jù)社會、行業(yè)不同層次用水效率的關(guān)鍵控制指標，對用水效率的制度建設、落實措施工作的考核可分為對節(jié)水工作在各部門間協(xié)調(diào)(E2211)工作的考核、對節(jié)水社會建設、行業(yè)節(jié)水規(guī)劃(E2212)工作的考核、對節(jié)水社會、行業(yè)節(jié)水政策制定落實(E2213)工作的考核、對節(jié)水社會、行業(yè)節(jié)水示范(E2214)工作的考核、對城鎮(zhèn)階梯水價論證、實行(E2215)工作的考核、對農(nóng)業(yè)水價綜合改革(E2216)工作的考核、對限制高耗水粗放用水政策制定(E2217)落實工作的考核、對水利工程節(jié)水要求(E2218)工作的考核;根據(jù)用水定額管理的主要內(nèi)容，對強化用水定額管理的考核可以分為對制定、及時修改各行業(yè)、生活的用水定額(E2221)工作的考核、對用水定額在水資源規(guī)劃、論證、取水許可等中應用(E2222)工作的考核、對取水許可單位和大用戶實行計劃用水管理(E2223)工作的考核、對建設項目節(jié)水三同時制度實施情況(E2224)的考核;根據(jù)節(jié)水改造的行業(yè)和水源要求，對加快節(jié)水改造的考核可分為對嚴格執(zhí)行節(jié)水強制性標準(E2231)工作的考核、對出臺節(jié)水技術(shù)、產(chǎn)品政策(E2232)工作的考核、對供水管網(wǎng)漏損整治(E2233)工作的考核、對農(nóng)業(yè)節(jié)水改造(E2234)工作的考核、對統(tǒng)籌開發(fā)非常規(guī)水源(E2235)的考核。根據(jù)水功能區(qū)的監(jiān)管內(nèi)容，對嚴格水功能區(qū)監(jiān)管工作的考核可分為對出臺水功能區(qū)監(jiān)管規(guī)定細則，建立水質(zhì)達標評價體系(E2311)工作的考核、對核定納污容量，評價規(guī)劃并公布水功能區(qū)排污量(E2312)工作的考核、對水功能區(qū)排污量的應用、工農(nóng)業(yè)污染源、廢水防治現(xiàn)狀評價、政策和措施(E2313)工作的考核、對限制審批超排地區(qū)新增取水和入河湖排污口(E2314)工作的考核;根據(jù)飲用水水源保護的關(guān)鍵工作，對加強飲用水水源保護工作的考核可分為對劃定飲水水源保護區(qū)，開展點面源污染防控和禁設排污口(E2321)工作的考核;對禁止在水源保護區(qū)設置排污口(E2322)工作的考核、對水源地核準和安全評估制度落實情況(E2323)的考核、對制定飲用水水源地突發(fā)應急預案、單一水源城市建設備用水源(E2324)工作的考核;根據(jù)水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復的目的、內(nèi)容，對推進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復工作可分為對注重論證規(guī)劃工作中河湖生態(tài)目標、保障生態(tài)流量水位落實措施情況(E2331)的考核、對規(guī)劃實施水生態(tài)文明建設、推進生態(tài)脆弱區(qū)水生態(tài)修復(E2332)工作的考核、對推進河湖健康評估和探索建立水生態(tài)補償機制(E2333)工作的考核。

根據(jù)水資源管理責任、考核制度的保障措施的差異，對建立水資源管理責任和考核制度的考核可分為對是否出臺落實最嚴格水資源管理制度的文件、考核辦法或工作方案(E2411)的考核、對是否將最嚴格水資源管理指標考核結(jié)果納入市級績效考核體系并作為主要干部評價依據(jù)(E2412)的考核、對是否設置專門部門專人負責水資源管理協(xié)調(diào)考核工作且明確權(quán)責和組織結(jié)構(gòu)(E2413)的考核;根據(jù)水資源監(jiān)控體系的關(guān)鍵評價指標，對健全水資源監(jiān)控體系的考核可分為對是否完成批復方案確定的國家監(jiān)控系統(tǒng)年度任務量(E2421)的考核、對是否落實省水資源監(jiān)控能力建設配套資金(E2422)工作的考核、對是否按時統(tǒng)計報送水資源信息(E2423)工作的考核;針對水資源管理的不同主體，對完善水資源管理體制的考核可分為對市水資源管理工作和流域管理是否有效結(jié)合(E2431)的考核、對是否實現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理(E2432)工作的考核;根據(jù)水資源管理投入機制的現(xiàn)狀，對完善水資源管理投入機制的考核可分為對各級水資源管理人員經(jīng)費是否納入本級財政(E2441)的考核、對水資源節(jié)約、保護和管理財政資金是否逐年增加(E2442)的考核;根據(jù)健全政策法規(guī)、社會監(jiān)督機制的手段，對健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機制的考核可分為對是否積極配合制定、落實水資源配置、節(jié)約、保護和管理方面的政策法規(guī)體系(E2451)的考核、對是否開展水情教育、強化輿論監(jiān)督、完善公眾參與(E2452)的考核、對是否開展在水資源配置、節(jié)約、保護和管理中取得顯著成績的單位和個人(E2453)進行表彰工作的考核。

2．2指標體系權(quán)重的確定

2．2．1指標體系權(quán)重的確定方法水資源管理“三條紅線”各層指標見存在共線性，由于自然—社會水資源系統(tǒng)自身的復雜性、非線性，定量衡量各指標間權(quán)重需要采集海量數(shù)據(jù)，現(xiàn)階段不現(xiàn)實。水資源管理涉及對自然資源環(huán)境、社會經(jīng)濟系統(tǒng)的綜合管理，對水資源不同特性的管理需要不同的專門經(jīng)驗和科學手段。既然權(quán)重的衡量無法通過定量的方法獲取，本課題依據(jù)構(gòu)建的水資源管理“三條紅線”指標體系，構(gòu)造指標賦分表，邀請水文水資源、農(nóng)業(yè)水利、水利水電工程等相關(guān)水利行政、科研部門的專家，針對水資源管理不同方面進行打分。

2．2．2指標體系權(quán)重的計算根據(jù)相關(guān)專家的賦分表，采用層析分析和條件概率法，在驗證判斷矩陣一致性和重構(gòu)判斷矩陣的基礎(chǔ)上，計算各指標的權(quán)重。目標層的3個指標:水資源管理(B1)、制度建設和措施(B2)和能力建設(B3)的權(quán)重分別為0．20，0．36，0．44。其中B3＞B2＞B1，結(jié)果表明:水資源管理工作能力、制度的建設、措施的落實要比對水資源管理“三條紅線”控制指標的考核重要，體現(xiàn)過程的重要性。準則層指標權(quán)重計算表見表1，由表1可知，在“三條紅線”水資源管理指標B1中，C12與C13的權(quán)重相等，均優(yōu)于C11。究其原因，江西省水資源豐富，缺水更多地表現(xiàn)為水質(zhì)型缺水，而非資源型缺水，在保證出省水質(zhì)達標的基礎(chǔ)上利用水資源，不會損害下游水資源用戶的用水需求，因此江西省水資源管理考核中對納污限制和用水效率的控制更為關(guān)鍵;在在水資源管理“三條紅線”制度建設、措施落實指標B2中，C23的權(quán)重明顯高于其他三項指標，原因同是江西省水資源管理對水污染排放限制的重視;在水資源管理“三條紅線”能力建設指標B3中，C33的權(quán)重是其它兩個指標權(quán)重之和，體現(xiàn)水資源管理經(jīng)費保證的現(xiàn)狀和重要。方案層指標權(quán)重計算表見表2。由表2可知，在用水總量控制指標C11中，D114的權(quán)重是其他三項指標的兩倍，體現(xiàn)出在用水總量分配過程中生活用水的重要性;C12下的兩項指標權(quán)重相近，體現(xiàn)工農(nóng)用水都非常重要;水功能區(qū)納污控制指標C13中，D132的權(quán)重近似于D131的7倍，體現(xiàn)優(yōu)先保證人飲水的水質(zhì)。在用水總量控制制度指標C21中，D213和D212的權(quán)重是其他諸項指標的2倍，體現(xiàn)現(xiàn)階段用水總量控制中采用行政手段嚴格控制取用水量的重要性;用水效率控制制度指標C22中兩項指標權(quán)重相等，體現(xiàn)工農(nóng)業(yè)用水效率控制同樣重要;在水功能區(qū)納污控制制度指標C23中D232所占權(quán)重遠大于其余兩項指標權(quán)重，而D233的權(quán)重又大于D231的權(quán)重，體現(xiàn)出水源地保護的優(yōu)先，保護與修復水生態(tài)系統(tǒng)這一預防措施的重要性也大于監(jiān)管，權(quán)重是合理的;其他制度建設指標C24權(quán)重的諸項指標權(quán)重相差不大，體現(xiàn)諸項制度均為保證水資源“三條紅線”實施的重要制度保障。在組織機構(gòu)建設指標C31中，D311和D312兩項指標權(quán)重較大，表明人在水資源管理中的重要性;在業(yè)務管理體系建設指標C32中，D324與完D321所占權(quán)重較大，體現(xiàn)出水資源信息獲取和應急處理能力的重要性;在經(jīng)費保障體系建設指標C33中，D332權(quán)重最高，揭示出作為公益事業(yè)的水資源管理中財政資金支持的重要性。

3結(jié)束語

(1)在分析江西省水資源管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了江西省水資源管理“三條紅線”考核指標體系和結(jié)構(gòu)圖，從結(jié)構(gòu)上明確對水資源管理“三條紅線”的考核不止包含對水資源管理“三條紅線”結(jié)果的考核，還包含為保障水資源管理“三條紅線”順利實施和完成所進行的制度建設、措施落實和能力建設。(2)依據(jù)指標體系構(gòu)建了各指標重要程度的判斷矩陣，邀請各水資源管理部門專家對指標權(quán)重進行賦分;基于專家的賦分，在判斷賦分表一致性和對其進行重構(gòu)的基礎(chǔ)上，采用層次分析法和條件概率計算各層指標的權(quán)重。(3)對水資源管理“三條紅線”指標權(quán)重進行了合理性分析，經(jīng)分析表明該指標體系結(jié)構(gòu)、權(quán)重合理，結(jié)構(gòu)上偏重對水資源管理“三條紅線”所進行的制度建設、措施落實和能力建設的考核，并結(jié)合江西省主要水資源開發(fā)利用問題，內(nèi)容上偏重對水功能區(qū)納污限制的考核。

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作者：歐陽球林 白樺 高桂青 陳蒙 丁冰 周浩 單位：南昌工程學院  土木與建筑工程學院 江西省水利土木特種加固與安全監(jiān)控工程研究中心 水利與生態(tài)工程學院