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摘要:

對我國草原生態(tài)工程建設中草原的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益等三個方面的效益問題進行了評級與分析，采用統(tǒng)計數(shù)據(jù)與實際調研相結合的方式，以退牧還草工程和草原獎補政策為切入點，對整個工程進行評級總結，提出目前草原生態(tài)工程的問題困境，以此為國家生態(tài)工程提供更好的決策建議。

關鍵詞:

草食畜牧業(yè);草原生態(tài)工程;經(jīng)濟效益;生態(tài)效益;社會效益

從21世紀初我國開始實施“林業(yè)六大工程”，通過對土地和項目實施、管護構成進行補貼的形式鼓勵農(nóng)民實施生態(tài)保護，主要代表性的重點工程為退耕還林還草工程和京津風沙治理工程。2003年，繼退耕還林還草工程后，我國開始實施以禁牧、休牧、輪牧、圍欄放牧和補播為主要方式的退牧還草工程，該工程目標是歷時5年將我國西部11省份的草地資源得到集中治理。2010年年末，二期工程基本結束，累計完成草地圍欄建設任務0.40億hm2，治理、退換草地0.08億hm2，劃區(qū)輪牧0.01億hm2。2011年，我國再次將草原生態(tài)保護補助機制納入實施范疇，兩項政策工程開始進入合二為一的階段，以更為完善的補貼機制將草原保護補償制度建立起來。獎補機制預期在新疆、青海、西藏、云南、四川、甘肅、寧夏和內蒙古等8個主要草原牧區(qū)省(區(qū))及新疆生產(chǎn)建設兵團正式推行。2003年至2014年，國家在退牧還草工程上累計投入資金2808758萬元，共退牧還草6779萬hm2。2011年，中央財政安排專資金136億元主要用于草原生態(tài)獎補政策工程。草原生態(tài)保護工程至今已實行12年，甘南牧區(qū)呈現(xiàn)較大的變化與改觀，牲畜超載問題逐步改善，草畜平衡管理進入基本平衡階段，牧民生計與以往也有不同。通過調研走訪發(fā)現(xiàn)牧區(qū)牧戶的生態(tài)意識并沒有完全建立起來，定居點靠近公路沿線的牧戶與居住在偏遠山區(qū)的牧戶環(huán)保意識差距較大;牧區(qū)的教育水平受限較大;交通不便的牧戶擁有較小的生計選擇權多數(shù)依靠國家補助和救濟生活;部分牧戶對國家生態(tài)工程的持續(xù)開展沒有樂觀態(tài)度。本文認為，雖然國家生態(tài)工程對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境乃至牧戶生活有普遍改觀，但收益與問題并存，為持久推動生態(tài)工程的實施、將生態(tài)環(huán)保意識深入人心、保護當?shù)亓己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，仍需較大努力。文中將以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎，結合甘南地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展詳情，分析概括草原生態(tài)保護工程的效益與問題，以期對生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提出更為有效的政策建議。

1甘南州農(nóng)牧業(yè)發(fā)展概況

甘南藏族自治州位于甘肅省南部，地處青藏高原東北部邊緣地帶，總面積約4.5萬hm2，州內海拔1173～4920m，是全國六大牧區(qū)之一，草原畜牧業(yè)的發(fā)展對全州經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。甘南州是甘肅省乃至全國重要的畜牧業(yè)基地，甘南草原具有載畜能力較高、耐牧性較強、無工農(nóng)業(yè)污染、病原菌極少等獨特優(yōu)點。全州草原總面積為272.3萬m2，草地類型主要有高山草甸、亞高山草甸、灌叢草甸、沼澤草甸等7類17組29個型，其中亞高山草甸是其主體和精華，占可利用草地面積的53.71%。地方優(yōu)良畜種主要有甘南牦牛、藏羊(歐拉型、甘加型和喬科型)、合作豬(蕨麻豬)、河曲馬、河曲藏獒等。2013年年末各類牲畜存欄380.69萬頭/只，全州出欄各類牲畜168.48萬頭/只，各類牲畜總增率34.02%，出欄率43.89%，商品率37.94%。肉類總產(chǎn)量為6.72萬t、奶產(chǎn)量為8.69萬t，畜牧業(yè)增加值達到16億元。2014年，全州農(nóng)作物種植面積7.19萬hm2，其中糧食作物3.57萬hm2、經(jīng)濟作物2.74萬hm2、青飼料0.87萬hm2，預計糧食總產(chǎn)9.04萬t。農(nóng)業(yè)界線溫度呈垂直變化，種植主要分布在1200～3200m地帶。種植作物主要有藏中藥材、青稞、油菜、小麥、豆類、馬鈴薯、玉米等。統(tǒng)計資料表明，2010年，甘南全州的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為67594.22萬元，2011年有所下降，為55759.65萬元，2012年和2013年又有所回升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在2013年達到近4年內最高，72915萬元。其中，主要有谷物類產(chǎn)值35137萬元，其余產(chǎn)值貢獻主要來源于中藥材種植，2013年約28434萬元，約占全州農(nóng)業(yè)產(chǎn)值總值的39%。甘南州整體概況是以畜牧業(yè)為主，由于大部分地區(qū)位于農(nóng)牧交錯帶，在全州實施游牧民定居工程后，牧戶的種養(yǎng)方式有所改變，種植結構主要凸顯高原特色，多數(shù)牧戶種植青稞、燕麥、玉米主要用于食用與飼料。部分高寒地區(qū)只能種植青稞、油菜與燕麥。每年的10月至次年的4～5月是甘南州草原的休牧、輪牧時間，由于冬春季節(jié)由于氣溫過低，飼養(yǎng)牲畜的過冬飼料主要依靠牧戶的種植。

2甘南冊草原生態(tài)工程的效益分析

2.1草原生態(tài)工程的經(jīng)濟效益分析

草原生態(tài)工程主要涉及禁牧、休牧、輪牧等項目工程，對草原的載畜量、牧戶的放牧時間、放牧區(qū)域等會有一定的設定，受此直接影響的必然是當?shù)仞B(yǎng)殖情況。鑒于牧民的主要收入來源于放牧養(yǎng)殖，本文將甘南州牧戶牲畜養(yǎng)殖的的基本情況作為衡量草原生態(tài)工程直接經(jīng)濟效益的因素。伴隨草原生態(tài)工程的實施，甘南州草原生態(tài)問題得到明顯改善，載畜量維持在較為穩(wěn)定的水平。相關資料表明，牧業(yè)產(chǎn)值自草原生態(tài)獎補政策實施以來，逐年增加，2013年全州產(chǎn)值為206974萬元，凸顯了甘南州以牧業(yè)為主的特征。2013年年末牛的存欄量為1246805頭，比2011年有所降低;羊類(山羊和綿羊)自2011年草原獎補政策實施以來載畜量控制良好，逐年減少。豬的養(yǎng)殖量近3年來有所增加。調研得知，推行退牧還草政策后，全州牧戶的養(yǎng)殖數(shù)量都有大幅度的減少，部分牧戶為提高養(yǎng)殖數(shù)量，自發(fā)組織養(yǎng)殖合作社，以便擴大養(yǎng)殖數(shù)量，達到規(guī)模效益。目前全州整體趨勢是牧戶個體養(yǎng)殖數(shù)量在縮減，牧業(yè)合作社、養(yǎng)殖合作社不斷擴大，牧民對于定居點的生活較為習慣，部分藏族牧戶已經(jīng)開始接受外出打工等生計方式。以王格爾塘為例，當?shù)匾驗樘幵诠费鼐€，交通便利，且是農(nóng)牧交錯帶，種植面積較全州其他地區(qū)較多，種植業(yè)在當?shù)匕l(fā)展較為迅速，尤其以秸稈回收為代表的飼料產(chǎn)業(yè)。另一個與地處大山深處的牧戶相比，公路沿線的牧戶明顯具有外出打工的意愿，這也是草原生態(tài)保護工程實施以來，伴隨飼養(yǎng)牲畜數(shù)量的減少，圈養(yǎng)牲畜較花費較大，為避免生活困難，牧民較為傾向的生計方式。

2.1.1甘南州農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高

2013年年末，甘南州全州牲畜總增、出欄、商品三率分別達到33.7%、42.8%、36.8%，分別比2010年增長了3.65、5.86、5.16個百分點。奶類產(chǎn)量8.71萬t，比2010年增加了0.32萬t，增長3.8%。2013年牧民人均純收入為4260元，比2010年增長1571元，增長了58.4%。通過實地調研得知，全州草原獎補政策實施順利，農(nóng)牧民通過一折通可以領取全部的生態(tài)工程補貼資金，社會補助資金，財政轉移支付類資金等全部通過此該種手段進行撥付。根據(jù)全州不同地區(qū)草原生態(tài)工程實施情況的不同，各地區(qū)略有區(qū)別。全州牧民的生態(tài)工程補貼項目主要包括:平衡獎勵、困難補助、生產(chǎn)補助、牧草補助、冬春臨時生活補助等，存在禁牧工程的地區(qū)，增加禁牧補貼。

2.1.2高原特色生態(tài)畜牧業(yè)快速發(fā)展

以牦牛藏羊專業(yè)化養(yǎng)殖為重點，加快調整畜種畜群結構，大力實施牛羊育肥小區(qū)、奶牛養(yǎng)殖小區(qū)、暖棚建設、退糧還草、牧草良種補貼和轉變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式專項補助等項目。在農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)大力推行退糧還草、優(yōu)質飼草料基地建設和農(nóng)作物秸稈飼料化利用等措施，積極發(fā)展牦牛藏羊短期育肥和犏雌牛(奶牛)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，在牧區(qū)加大草原生態(tài)環(huán)境保護和治理，恢復天然草原生產(chǎn)能力，同時大力發(fā)展半人工刈割草場和圈灘種草，積極發(fā)展牦牛、藏羊和犏牛繁育產(chǎn)業(yè)。全州畜牧養(yǎng)殖及加工業(yè)不斷發(fā)展壯大;農(nóng)牧民專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展，合作社注冊資金總量高達60.12億元，入社成員29055戶，入社戶數(shù)已達到全州農(nóng)牧民總戶數(shù)的26%。

2.2草原生態(tài)工程的社會效益分析

畜牧量的變化，直接關系當?shù)啬撩裆钏剑酥辽嬘^念的改變，為了便于分析草原生態(tài)工程對甘南州農(nóng)牧民生活帶來的間接影響，本文將農(nóng)牧民的收入狀況、消費水平、儲蓄狀況作為生態(tài)工程社會效益分析的主要影響因素。同時結合調研實情，將農(nóng)牧民的生計觀念的轉變、環(huán)保意識等同樣作為分析的對象。2012年全州城鄉(xiāng)居民收入比往年有所增加，生活質量提高。農(nóng)牧民人均純收入4090元，農(nóng)牧民人均生活消費支出3176元，個人存款余額106.96億元，較2011年分別增長了13.3%、25.0%、16.4%。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，雖然推行了退牧還草和草原生態(tài)獎補政策，農(nóng)牧民的生活水平仍在穩(wěn)步提高(表1)。由于生活水平的提高，牧民對于參與社會保障較為積極。2010年全州城鄉(xiāng)居民參加各項社會保險人數(shù)62.82萬人，參保率91.0%。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)37.38萬人，參保率95.3%。年末新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險參保人數(shù)50.7萬人，參合率97.0%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金累計支出7906萬元，增長61.3%;受益參合患者58.88萬人次。2011年全州城鄉(xiāng)居民參加各種社會保險人數(shù)58.03萬人，參保率85.3%。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)35.53萬人，參保率97.3%。年末新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險參保人數(shù)達到51.70萬人，比2010年度增長1.0%，參合率98.6%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金累計支出1.44億元;受益參合患者91.62萬人次。2012全州城鄉(xiāng)各項社會保險參加人數(shù)60.10萬人，參保率86.6%;新農(nóng)合參保人數(shù)達到52.33萬人，參合率98.8%。人均籌資標準提高到340元。新農(nóng)合基金支出1.76億元，參合農(nóng)牧民收益85.53萬人次，比2011年下降6.6%。鑒于甘南地區(qū)數(shù)據(jù)獲得的不易，教育程度本文將依據(jù)調研統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析。調研地點選取的是碌曲縣的下轄3個鄉(xiāng)，隨機挑選3個行政村，共抽取牧戶92戶。通過調研數(shù)據(jù)得知，當?shù)氐氖芙逃龁栴}仍存在較大問題，在走訪時，幾乎每家牧戶都會有1名在寺院學習的喇嘛，僧人的受教育水平要遠高于戶主，或者受訪者。卡拉曼鄉(xiāng)的受訪者中，超過半數(shù)的牧民家庭戶主未受過教育。其中，受教育程度比例最高的是雙岔鄉(xiāng)。文盲率遠遠低于其他2個鄉(xiāng)(表2)，可能原因在于選取的受訪者較為典型。因為當?shù)夭孛窬佣啵Z言不通，在進行調研訪談時，多選取會漢語的牧戶，而掌握漢語的牧戶多是受過教育的。此數(shù)據(jù)也說明，當?shù)氐臐h語教育仍需引導加強。掌握漢語，將對牧民的生活觀念，生計方式有所改變。

2.3草原生態(tài)工程的生態(tài)效益分析

目前，草原生態(tài)保護工程建設工作穩(wěn)步推進，緊抓落實國家草原生態(tài)保護補助獎勵機制，并且實施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及實施黃河重要水源補給區(qū)生態(tài)保護建設草原鼠害綜合治理、退牧還草、草原防火站建設等重大政策和項目的有利機遇。不斷加大草原生態(tài)保護建設力度，努力恢復天然草原植被。草原獎補工程實施以來，甘南州共完成規(guī)范化承包草原255.91萬hm2，依法劃定基本草原254.43萬hm2，劃定禁牧草原59萬hm2，劃定草畜平衡區(qū)草原190.36萬hm2，通過加大出欄和轉為舍飼暖棚養(yǎng)殖等方式核減天然草原超載牲畜9.09萬個羊單位，草畜平衡區(qū)基本實現(xiàn)了草畜平衡;完成退牧還草禁牧休牧圍欄建設9萬hm2，累計完成治蟲滅鼠90萬hm2，補播改良天然草原21.72萬hm2，人工種草2.7萬hm2，開展沙化草原治理試點562.25hm2，建成縣市級草原防火站5個，草原資源固定監(jiān)測站7處，草產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)和專業(yè)合作社17家。2011—2014年草原生態(tài)保護補助獎勵資金已兌付到戶，草原生態(tài)保護補助獎勵資金8.5億元，2014年度補獎資金正在準備兌付;繼續(xù)落實畜牧良種補貼政策，共落實畜牧良種補貼1578.7萬元，其中，牦牛種公牛良種補貼資金600萬元;藏羊種公羊良種補貼資金332.8萬元;能繁母豬飼養(yǎng)補貼資金620.4萬元;奶牛良種補貼資金25.5萬元。認真落實農(nóng)業(yè)保險政策，及時開展牦牛藏羊青稞的理賠工作，共計賠付1.86億元。僅落實草原生態(tài)保護補獎政策1項，可使全州農(nóng)牧民人均轉移性收入增加500元以上。省、州、縣草原工作站樣方監(jiān)測結果表明，2013年全州草原植被的平均高度為14.7cm，比2012年下降了1.3%，較2011年增長了17.6%;2013年全州草原蓋度為96.3%，比2012年平均增長了0.8%，較2011年增長了4.3%;2013年全州草原鮮草產(chǎn)量5566.5kg/hm2，比2012年減少了4.13%，較2011年增長了16.6%。2014年全州天然草原平均產(chǎn)草量為5598kg/km2，幾乎與2013年持平。據(jù)2014年年底調查統(tǒng)計，全州草原中度以上退化面積由217.33萬hm2下降為162.47萬hm2，下降了25.2%，其中中毒退化面積由81.33萬hm2下降到52.67萬hm2，下降了35.2%，中度退化面積由136萬hm2下降到109.8萬hm2，下降了19.2%。2014年，整個甘南州天然草原產(chǎn)量與2013年基本持平，全州累計核減牲畜136萬個羊單位，占核減總量的100%。根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)，2014年甘南州全州的草畜平衡狀況具體如表3。據(jù)統(tǒng)計，2014年甘南州全州禁牧59.13萬hm2，草畜平衡面積190.33萬hm2。

3影響草原生態(tài)工程的困境

3.1草原畜牧業(yè)內部發(fā)展問題

甘南州雖然通過退牧還草政策和草原獎補政策工程取得一定的綜合效益，包括對居住分散的牧戶進行游牧民定居工程;對當?shù)氐纳笃贩N進行了改良，如犏雌牛品種改良，藏羊品種改良(由于藏羊對當?shù)夭輬銎茐某潭容^大，當?shù)嘏c2000年統(tǒng)一更換品種為歐拉羊);對當?shù)啬翍籼峁┥睢⑸a(chǎn)補貼，提供圈養(yǎng)，暖棚補貼，安裝太陽能板等項目。但當?shù)啬翍舻纳罘绞脚c生產(chǎn)方式并沒有改變，很多地區(qū)的牧戶不愿接受外出務工，或者放牧之外的生計方式。且甘南地處高寒邊緣地區(qū)，弄目錄居住分散，草山面積廣闊，自然災害頻發(fā)，很多地區(qū)的生態(tài)工程建設并不如意。

3.2草原生態(tài)工程的限制性因素

全區(qū)草原環(huán)境惡化問題依然嚴重，草原退化面積216.67萬hm2，其中重度54.67萬hm2、中度122萬hm2、輕度40萬hm2;草原鼠害和沙化草原缺乏持續(xù)連片治理。草產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常落后。全州沒有一處優(yōu)質牧草良種繁育基地。優(yōu)質草場種植分散，面積小，不能滿足草原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)發(fā)展需求。

4草原生態(tài)工程發(fā)展對策

壯大提升草原特色產(chǎn)業(yè)，尤其是提升牦牛、犏雌牛、藏羊的繁育產(chǎn)業(yè)。通過大力調整、優(yōu)化畜種畜群結構，著力提高牦牛、犏牛、藏羊三類繁育產(chǎn)業(yè)帶的能繁母畜比例，努力降低全州非生產(chǎn)畜比例。加快草業(yè)飼料基地建設，加強天然草原生態(tài)環(huán)保建設，提升天然草原生產(chǎn)能力，治理毒害草原。加快良種繁育體系建設，進一步推動農(nóng)牧民專業(yè)合作組織的建設。甘南草原是我國重要的牧業(yè)基地，調整種養(yǎng)結構，改變當?shù)啬撩竦膫鹘y(tǒng)意識，切實認識到草原生態(tài)保護的重要性，大力發(fā)展優(yōu)質草場基地。因此，草原生態(tài)保護工程需長期發(fā)展下去。

參考文獻

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作者：韓楓 朱立志 單位：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所