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《北京理工大學(xué)學(xué)報》2015年第九期

一、問題的提出

2004年《世界衛(wèi)生報告》所涉及的100余種疾病和病理組中，因環(huán)境因素導(dǎo)致的有80余種，超過83%。這一比例顯然比10余年前更高。世界范圍內(nèi)的環(huán)境污染導(dǎo)致了近1/4的非自然死亡案例。其中14周歲以下兒童的死亡率高達36%，而一半以上的環(huán)境疾病負(fù)擔(dān)由發(fā)展中國家承受。中國因環(huán)境污染引發(fā)各類疾病近些年呈現(xiàn)快速上升趨勢。權(quán)威科研報告披露，環(huán)境污染因素在中國居民疾病負(fù)擔(dān)中的比重是21%，比美國高8個百分點。環(huán)境污染、生態(tài)破壞不僅造成財產(chǎn)、健康的顯見損害，而且向著遺傳性、基因型植入轉(zhuǎn)變，這將可能導(dǎo)致人體的非正常變異。生態(tài)破壞由點源向面源立體擴散，給經(jīng)濟社會帶來不可估量的危害。環(huán)境污染所引發(fā)的健康風(fēng)險已經(jīng)成為一個世界性話題，對社會公眾健康危害巨大。為遏制環(huán)境對健康損害的蔓延勢頭，貫徹環(huán)境與健康行動計劃，環(huán)境保護部于2011年下半年印發(fā)了《國家環(huán)境保護“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》。

環(huán)境污染和生態(tài)破壞在于發(fā)展過程中一直沒有處理好人與自然的關(guān)系。人與自然的關(guān)系是指人與自然界相互作用的過程中形成的互相依賴、互相制約、互相聯(lián)系的多維度多樣性的共存、共生、共融的關(guān)系系統(tǒng)。設(shè)若人類僅是自然界一個偶然性的非意識存在、在自然史的發(fā)展長河中無能動感知能力的“意外”，那么“環(huán)境問題”就是無意義的概念。環(huán)境史學(xué)的出現(xiàn)和發(fā)展對人的角色做了最好的詮釋。在一個由聯(lián)系、交合與看似無序的空間中，人類并非脫離于自然的“神”，而是和其他生物一樣，在各方面深深扎根于自然環(huán)境。在與包括人類本身的全部自然因素的交融妥協(xié)互動中，共同推動各種關(guān)系的協(xié)調(diào)和多贏，沿著自然設(shè)定的“量度”發(fā)展自身并促進周圍因素的和諧共進。隨著資源能源的不斷消耗、人口的持續(xù)增加、經(jīng)濟社會“不可控的進步”，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，中國正在承受著“環(huán)境恐慌”和致命威脅，環(huán)保壓力非同尋常。從目前的情況來看，這一問題將會長期存在，并越來越明顯地成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。重新審視人與自然的本質(zhì)關(guān)系，樹立生態(tài)和諧文明理念，跳出“發(fā)展—污染—治理”舊路，構(gòu)筑環(huán)境友好、生態(tài)文明發(fā)展空間的社會需求與日俱增。

二、共存共榮：人與自然的和諧本質(zhì)與共生規(guī)律

人與自然二者是共存共生的。從人的需求視角理解“環(huán)境問題”有助于修復(fù)二者已經(jīng)弱化或分離的傳統(tǒng)聯(lián)系。人一直試圖以生產(chǎn)合成化學(xué)物、提升新技術(shù)達到探究未知領(lǐng)域進而控制自然世界的目標(biāo)，這種努力的效果總是在遭遇未曾預(yù)料到的危險以及反噬中大打折扣。人不能擺脫與自然的共生規(guī)律：人是自然界的一部分，只能在自然界規(guī)定的范圍和領(lǐng)域內(nèi)活動。在自然界中，人的行為有一定的限度。人從來不是孤立的個體，而是存在于本我和自我共存的網(wǎng)絡(luò)中，人的身體是由DNA基因+細(xì)菌+水+病毒構(gòu)成的有機合成綜合體，內(nèi)在外在任何一個方面的細(xì)小的改變，都可能帶來整體的根本性變異。人類的一舉一動，都在不同程度上影響著這個網(wǎng)絡(luò)世界的運行和結(jié)果，而社會整體之外的所有生命和無生命物質(zhì)的運動，同樣在改變著整體的結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致與靜止原在的不同結(jié)局。設(shè)人的需求是必然，則對某種資源的需要亦為必須，但對有用性的發(fā)現(xiàn)卻是偶然的現(xiàn)象；當(dāng)把某種稱為“資源”的物質(zhì)從大自然中分離出來進行區(qū)別對待時，其與其他物質(zhì)共同的交互關(guān)系未被隔斷，改變結(jié)果的運動就此開始產(chǎn)生。人作為自然界的一部分，與其他要素共同作用。環(huán)境歷史論的中心觀點認(rèn)為：自然界并非僅為人類提供需用的客體，其自身有著進化發(fā)展的內(nèi)在需要和動力。事實上，如果沒有病痛、過早的死亡、對人們所擁有的物質(zhì)的零腐蝕，不帶來任何人的不適、社會關(guān)系的緊張，則僅為滿足自身、完全忽略自然的客觀需求亦無不妥。RichardWhite對建造鐵路利用資源的研究中，就人為作用進行了如下說明：不能以既定的自有經(jīng)驗和知識來看待并理解世界的發(fā)展歷史。人類從未成為自在世界運動發(fā)展的中心，作為一份子，而一直處在各種物質(zhì)、生命的無序、糾葛、妥協(xié)不息止的活動中，人的行為只是在一定的程度上影響著這種活動的進程和結(jié)果，但不能改變它。

把自身看做是領(lǐng)導(dǎo)者、控制家的“偉大”思想只是心靈虛空者的安慰劑。必需正視與自然全要素的共存關(guān)系規(guī)律：人不是自然界的中心，而是同其他物種互相作用、交融共進的。無序、過分的索取會招致自然界的報復(fù)。從原始的農(nóng)耕火種時起，當(dāng)森林被砍伐，樹木被燒成灰燼，人類就開始了惡化自然環(huán)境的過程。自然環(huán)境有一定的自我修復(fù)能力，工業(yè)時代以后，環(huán)境問題越來越凸顯。人們逐漸發(fā)現(xiàn)一些化學(xué)重金屬物質(zhì)會在生物尤其是在動物身體中富集，通過食物鏈最終進入高等生物體內(nèi)，嚴(yán)重影響人體的健康。飲食導(dǎo)入的環(huán)境健康問題只是一部分，因呼吸、視聽、接觸等影響人體健康也很明顯。人不得不直面破壞生態(tài)的自然報復(fù)規(guī)律：人的行動的“越位”，導(dǎo)致自然發(fā)展的無序，招致“非意識報復(fù)”。在自然界的環(huán)境網(wǎng)絡(luò)下，系統(tǒng)整體的優(yōu)化才是安全的。假如人與環(huán)境不在一個大的系統(tǒng)中，相互不影響，那么人們可以按照自己的意志隨意作為而無需擔(dān)心自身行為對身體的影響。事實是，人類身體和人類社會一樣，是一個生態(tài)系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中各種物質(zhì)錯綜復(fù)雜地交織在一起。人類作為自然界的一部分，不斷與周圍環(huán)境進行著物質(zhì)和能量交換。人類時刻處在一定的環(huán)境下將各種物質(zhì)加以轉(zhuǎn)化。工業(yè)社會發(fā)展至今人們更多的是將制造出來的化學(xué)物遺忘在環(huán)境中。在解決環(huán)境問題時，必要念及與自然的系統(tǒng)規(guī)律：在生態(tài)自然立體的環(huán)境網(wǎng)絡(luò)下，只能考慮人與其他物種、與自然“達成”整體的優(yōu)化解決方案。

三、制約環(huán)境健康法制建設(shè)的核心要素

制約環(huán)境健康法制建設(shè)、實現(xiàn)環(huán)境法治的要素是多方面的，其中最為重要的方面，在于對人與自然的共生性認(rèn)識不足、欠缺基礎(chǔ)性調(diào)查研究、沒有有效的公眾參與以及現(xiàn)有法律制度的操作性不強、執(zhí)行度不夠。

（一）對環(huán)境健康的針對性調(diào)查研究缺失關(guān)于環(huán)境問題及其對健康影響的相關(guān)數(shù)據(jù)記錄過少，總體狀況不清、具體情況不明，社會難以形成正確認(rèn)知、公眾危機意識和參與能力不足，致使環(huán)境健康問題難以解決。由于缺少全國性基礎(chǔ)調(diào)查，目前環(huán)境健康狀況在地區(qū)指導(dǎo)性、層面范圍、廣度深度方面無法展開調(diào)查，不能把握具體環(huán)境污染對人體健康的影響情況。對于變化發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境對人體健康的影響，沒有足夠的針對性研究，故難有科學(xué)合理的法律規(guī)制。缺乏對復(fù)雜污染物反應(yīng)的了解和研究，不能真正實現(xiàn)對污染物的控制。國家2005年啟動環(huán)境健康損害標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)后項目進展緩慢，至今沒有明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，這極大地影響了環(huán)境法律的制定和環(huán)境健康方面工作的正常開展，拖后中國環(huán)境治理的步伐。

（二）對污染物、污染行為監(jiān)測不當(dāng)目前在空氣、水、土壤等各個方面對主要污染物已經(jīng)開展了監(jiān)測，但沒有建立起一定的監(jiān)測體系，導(dǎo)致不能根據(jù)監(jiān)測過程和結(jié)果開展環(huán)境健康法制的建設(shè)工作。第一，風(fēng)險監(jiān)管政策制定的數(shù)據(jù)老化、粗略，與當(dāng)下因環(huán)境問題導(dǎo)致的健康影響不能緊密聯(lián)系；第二，風(fēng)險監(jiān)測機制分離人體同處環(huán)境的關(guān)系。“啟蒙運動激發(fā)出的思想，認(rèn)為身體和環(huán)境一直以來就是兩個孤立的現(xiàn)實……通過假定身體與環(huán)境之間存在類別差異，立法機構(gòu)可以頒發(fā)一個‘污染排放許可證’在污染物‘未達到足以使環(huán)境毒素危害人體健康的門檻限度’的情況下，給予公眾弄臟環(huán)境的權(quán)利”。這段話可以看成是人在重視與自然的固有關(guān)系下系統(tǒng)考慮環(huán)境問題而實現(xiàn)監(jiān)控影響環(huán)境物質(zhì)的申明，因為對污染的監(jiān)測就是以這種系統(tǒng)生態(tài)觀為前提的。

（三）公眾參與力度不夠公民環(huán)境狀況知情權(quán)未得到有效保障。環(huán)保部門、衛(wèi)生部門未能實現(xiàn)信息對外公開；網(wǎng)絡(luò)功能未得到充分利用，政府門戶網(wǎng)站、互聯(lián)網(wǎng)、電信等平臺未實現(xiàn)國家環(huán)境與健康監(jiān)測數(shù)據(jù)庫資源的即時共享，環(huán)境內(nèi)外部信息溝通不暢；未建立同國際標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)的接軌機制，影響社會對環(huán)境技術(shù)的快速移植和吸收。在基層僅用傳統(tǒng)的貼標(biāo)語、開大會的形式宣傳政策，未明確公眾參與環(huán)境保護、維護自身健康的方式和途徑，公眾參與的形式“有熱量無動力”。考慮到公眾參與在環(huán)境與健康規(guī)制方面的重要性以及以往法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定不夠具體，2015年7月13日，環(huán)境保護部了《環(huán)境保護公眾參與辦法》，為公眾參與環(huán)境健康法制建設(shè)開辟了途徑。

（四）法律執(zhí)行力度過弱目前存在許多法律條款過于籠統(tǒng)，沒有細(xì)化規(guī)定，有些規(guī)定權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明，類似“有關(guān)部門負(fù)責(zé)如何”的說辭和法律規(guī)定頻出，但因職責(zé)未落實到具體單位和個人，助長了環(huán)境管理機構(gòu)爭功搶利和推諉責(zé)任的現(xiàn)象，法律法規(guī)的實施效果欠佳。這里的“執(zhí)行力度”包括3個方面：第一，法律規(guī)定的可操作性不強。籠統(tǒng)、權(quán)責(zé)不明、落實困難，無法給權(quán)利人、義務(wù)人、監(jiān)管人以有效的指引，法律有關(guān)環(huán)境健康的零星規(guī)定因缺乏確定性指引，不能形成法律執(zhí)行中具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第二，對法律的執(zhí)行力度不夠。實踐中的復(fù)雜情況使得正確執(zhí)行法律產(chǎn)生難度，權(quán)利義務(wù)空間模糊，很多地方有法不依、有法難依。第三，欠缺激勵性機制。法律應(yīng)該給環(huán)保市場產(chǎn)業(yè)的開發(fā)發(fā)展提供空間、給政企合作和多方互動鋪設(shè)道路、對生態(tài)建設(shè)努力加以補償激勵。

（五）單向性“過度博弈”，使法律制定欠缺前瞻思維自然界生物鏈低端的大部分行為，都是在需求———獲取———滿足的狀態(tài)下完成，很少考慮“獲取”過程的手段因素，即不斷“需要———得到”的單向線型循環(huán)。個人理性要求在人與自然、人與人之間的博弈中，努力求得自身利益的最大化；社會理性要求在社會與生態(tài)環(huán)境中，充分利用開發(fā)自然資源為我所用，索求越多，越能彰顯勝利。在人與自然的雙邊關(guān)系中，作為“理性人”會選擇不顧及生態(tài)環(huán)境、最大限度最快速度滿足自我的路徑。這種長期的不合作態(tài)勢反映在法律制度的建設(shè)上，就一切以能夠促進經(jīng)濟的發(fā)展和GDP的增長為目標(biāo)，這看似最為理性的選擇，在結(jié)果中卻造成了集體的非理性。與自然的過度博弈，使雙方都采取“不合作”的策略（自然界本身不能自主選擇，以對方的選擇為選擇，且其他生命體尚有自我滿足需求的條件反射），事實上博弈基礎(chǔ)理論卻表明：雙方如果采取合作，則能夠?qū)崿F(xiàn)共同利益最大化的“帕累托最優(yōu)”。

四、科學(xué)構(gòu)筑和諧環(huán)境健康法制體系

環(huán)境健康法制就是以防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞以及人體健康維護及救濟為主要手段、從人與自然關(guān)系的角度著眼于環(huán)境友好狀態(tài)下生命健康的保持而全方位構(gòu)建的環(huán)境與健康法律制度。中國環(huán)境健康主題的法制研究整體上還處在起步階段。《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007—2015）》2007年開始實施，雖取得不少的成績，但還有更長的路要走。應(yīng)擺正對人與自然共生共存關(guān)系的認(rèn)識，從二者的系統(tǒng)聯(lián)系規(guī)律、整體性、互動共榮規(guī)律、局部改變決定論以及生態(tài)要素共生規(guī)律上，全方位實現(xiàn)環(huán)境健康法治目標(biāo)。

（一）科學(xué)分析，建設(shè)數(shù)據(jù)庫研究分析考核系統(tǒng)污染物是直接影響人體健康的因素，應(yīng)在其排放和控制方面，建立從中央到地方、上級與下級間的問責(zé)機制，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，切實將數(shù)據(jù)庫建設(shè)和考核制度落實到位。可以借鑒國際上先進最新的研究分析成果，對主要污染物與健康關(guān)聯(lián)系數(shù)進行分析，對目標(biāo)物質(zhì)進行污染預(yù)防與控制，并分地區(qū)建立各類污染因素在本區(qū)的疾病致因頻度與影響深度數(shù)據(jù)庫。參照當(dāng)前工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)層次和污染物處理工藝水平，深度研究分析排放的有害物質(zhì)種類、數(shù)量。應(yīng)當(dāng)做到污染物與人體健康影響因子數(shù)據(jù)庫建設(shè)專業(yè)化。

（二）考察環(huán)境弱項對比，完善生態(tài)預(yù)警機制在收集數(shù)據(jù)并科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，將對環(huán)境影響較大的行業(yè)（重污染聚集地區(qū)）、重點污染地區(qū)、重點污染物廣泛而有重點的展開調(diào)查，開展對典型疾病的健康救治和重大污染地區(qū)的環(huán)境治理。調(diào)查必須涵蓋歷史工業(yè)背景、環(huán)境污染和人群健康因果分析、重點特征污染物的確定等。從醫(yī)學(xué)、生物學(xué)角度考察環(huán)境各類污染物對于身體健康和遺傳問題的交互作用，建立污染物健康負(fù)值指標(biāo)，制定法律規(guī)則，有效預(yù)防環(huán)境污染嚴(yán)重?fù)p害健康事件的發(fā)生，同時對復(fù)合型污染效應(yīng)進行分析，獲得人體在符合污染情況下的身體健康狀況對比數(shù)據(jù)，為預(yù)警機制的建立提供有效參考。

（三）構(gòu)建全方位全過程污染檢測控制系統(tǒng)及標(biāo)準(zhǔn)借鑒國外經(jīng)驗，評價主要污染物控制水平及公眾健康指標(biāo)、完善檢測體系非常重要。區(qū)分輕重污染地區(qū)，區(qū)別不同監(jiān)測措施水平，預(yù)防與治理同步，做到緩急有序。在現(xiàn)有監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)及體系的基礎(chǔ)上，尚有以下監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)與人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活密切相關(guān)：（1）建立國家水安全健康監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，分別設(shè)立飲用水、灌溉用水、一般生活用水、生產(chǎn)用水的指標(biāo)；工業(yè)排水、生活排污水質(zhì)凈化指標(biāo)；水質(zhì)安全與疾病關(guān)系監(jiān)測指標(biāo)等，分級分類管理控制。（2）制定大氣污染監(jiān)測指標(biāo)。超量排放高于健康標(biāo)準(zhǔn)的，制定有關(guān)空氣與健康監(jiān)測計劃，專人負(fù)責(zé)、網(wǎng)絡(luò)立體化運營。（3）土壤健康監(jiān)測，將生產(chǎn)區(qū)域土壤環(huán)境監(jiān)測與生活區(qū)健康土壤狀況分別設(shè)點監(jiān)測，取樣定期檢查。可以再細(xì)分為水源區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、工廠區(qū)、居民區(qū)等，建立全方位土壤污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，通過檢測形成實時數(shù)據(jù)匯總，全過程了解土壤污染狀況。（4）氣象監(jiān)測。不斷拓寬氣象監(jiān)測站的覆蓋范圍，包括氣象、大氣污染物（粉塵類和輻射類等）狀況，對極端氣候和天氣進行重點觀察和記錄。（5）生物污染控制，主要關(guān)注實驗室、養(yǎng)殖場、醫(yī)院、食品廠及公共場所等的生物生態(tài)，必須設(shè)立重點監(jiān)控點，防止生物污染及預(yù)防危害擴散。完善風(fēng)險評估方法，確定“生態(tài)紅線”預(yù)警機制，根據(jù)環(huán)境污染情況、機制工作效能，結(jié)合醫(yī)學(xué)上污染物危害身體健康的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)確立預(yù)警紅線的范圍等級，逐步實現(xiàn)對環(huán)境與健康風(fēng)險全方位全過程的控制。將監(jiān)測過程及預(yù)警事件實時，做到早預(yù)報、早預(yù)防。

（四）細(xì)化環(huán)境健康危害判斷基準(zhǔn)細(xì)化環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可以給法制建設(shè)提供數(shù)據(jù)支持，促進法律法規(guī)的科學(xué)制定和實施，從而完善環(huán)境和健康相關(guān)法律。在環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)中，將環(huán)境對健康的影響評價作為基礎(chǔ)評價標(biāo)準(zhǔn)，將促進健康危害的預(yù)防和控制工作。食品安全、飲用水污染、霧霾問題等關(guān)系日常民生，亟需法律規(guī)治。

（五）普及全民環(huán)境健康知識，構(gòu)建公害公知公眾參與平臺區(qū)分不同人群，加強環(huán)境健康知識普及，尋求公眾及各類社會團體的配合及支持，逐步提高公眾的自覺意識，營造全民關(guān)注公害防治、關(guān)心環(huán)境健康的良好氛圍。分級分類建設(shè)國家環(huán)境健康的實時監(jiān)控數(shù)據(jù)平臺，發(fā)揮數(shù)據(jù)收集、事件公知、信息普及、全社會互動的作用。根據(jù)平臺數(shù)據(jù)信息，利用當(dāng)代軟件及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立起環(huán)境與健康監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，并與國際環(huán)境與健康監(jiān)測數(shù)據(jù)庫代碼接軌。逐步升級、不斷完善細(xì)化數(shù)據(jù)庫，有效利用國際環(huán)境與健康大數(shù)據(jù)庫信息制定有公眾全程參與的具操作性的環(huán)境改善及救治方案。

（六）發(fā)展環(huán)境健康管理新思路環(huán)境健康問題無國界，應(yīng)學(xué)習(xí)國外先進環(huán)境管理經(jīng)驗，增強環(huán)境治理和環(huán)境健康方面的全方位管控力度。第一，科技管理上，根據(jù)環(huán)境健康工作的科技需求，集中不同部門的科技優(yōu)勢，配合協(xié)作，加大管理的協(xié)調(diào)性。二，系統(tǒng)管理方面，根據(jù)工作經(jīng)驗積累及研究能力優(yōu)勢，合理安排課題項目，建立立體全覆蓋的監(jiān)測體系，通過深層次的合作交流，完善對環(huán)境健康預(yù)防預(yù)警系統(tǒng)的優(yōu)化管理。三，法律管理思路。系統(tǒng)整理目前有關(guān)環(huán)境健康方面的法律法規(guī)，起草統(tǒng)一的環(huán)境健康危害防治法律。四，宣傳教育管理方面，通過公眾參與信息平臺，加強政務(wù)公開和信息透明度，充分發(fā)揮居委會等基層組織的能動作用，讓健康宣傳成為知識學(xué)習(xí)班、行動促進會。此外，環(huán)境健康工作涉及面廣，讓實踐與研究發(fā)展出更加有建設(shè)性的管理思路，促進改善人與自然和諧共生的本質(zhì)聯(lián)系。

作者：張?zhí)鞚?楊凌雁 單位：北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院 江西理工大學(xué) 文法學(xué)院