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《城市觀察雜志》2016年第4期

摘要：

文章探討了城市發(fā)展與土地集約利用的關(guān)系，分析了城市建設(shè)過(guò)程中土地利用存在的問(wèn)題，通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)家在城市土地集約利用中的經(jīng)驗(yàn)，提出了城市土地集約利用的有效途徑。

關(guān)鍵詞：

城市化；城市土地；集約利用

一、城市發(fā)展與土地集約利用的關(guān)系

城市化是人類社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的必然趨勢(shì)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果與標(biāo)志，是社會(huì)文明程度的重要表現(xiàn)和衡量生產(chǎn)力發(fā)展的重要尺度。但隨著經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)和人口的不斷增加，城市規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，城市化發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地特別是對(duì)耕地保護(hù)形成了重大的壓力。在實(shí)現(xiàn)城市化過(guò)程中，如何處理城市發(fā)展與城市土地合理配置的關(guān)系，不僅關(guān)系到城市化目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)系到我國(guó)未來(lái)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在我國(guó)多數(shù)城市用地結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地占到了30%左右，超過(guò)美國(guó)（7.3%）和香港特區(qū)（6%），并超過(guò)許多發(fā)展中國(guó)家，加上我國(guó)城市土地利用模式大多是粗放型，致使城市土地利用產(chǎn)出非常低。如何在保障城市發(fā)展的前提下，合理利用城市有限的土地資源，是我國(guó)大多數(shù)城市當(dāng)前面臨的問(wèn)題之一。城市土地集約利用是指以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展思想為依據(jù)，通過(guò)增加土地投入、改善經(jīng)營(yíng)管理、提高利用強(qiáng)度等途徑，不斷提高土地的使用效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的土地利用方式和利用水平[1]。因此，無(wú)論是從城市發(fā)展和城市土地合理配置的角度，還是從保護(hù)土地資源促進(jìn)土地可持續(xù)利用的角度，城市土地集約利用的論題研究都顯得非常重要。有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市土地集約利用的理論和實(shí)踐研究，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定符合各地實(shí)際的城市土地集約利用政策，以便為我國(guó)土地管理及城市發(fā)展規(guī)劃提供科學(xué)的依據(jù)。

二、城市土地利用存在的問(wèn)題

（一）注重城市外延式擴(kuò)展，忽視城市內(nèi)涵挖潛

長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)城市管理者把城市化片面地理解為城市占地規(guī)模的擴(kuò)展和城市人口數(shù)量的增加，而忽視城市化的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，即城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境功能的完善。在這種思想指導(dǎo)下，許多地方政府“攤大餅”式地進(jìn)行“城市化”。改革開放以來(lái)，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。1978至2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。地方政府往往采取出讓城市周邊土地方式來(lái)增加財(cái)政收入與城市建設(shè)資金，導(dǎo)致城市發(fā)展普遍采用不斷向外擴(kuò)張的發(fā)展模式。城市的這種外延式擴(kuò)展均以占用耕地為主，導(dǎo)致土地利用粗放。

（二）城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，土地利用比例失調(diào)

城市作為一個(gè)開放的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，要求生產(chǎn)、生活、交通等各個(gè)子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)，組成一個(gè)有機(jī)的整體。城市各類建設(shè)用地必然存在一定數(shù)量的比例關(guān)系和空間布局上的客觀規(guī)律。各項(xiàng)建設(shè)用地的比例和空間布局是否合理，關(guān)系著土地總效益能否達(dá)到最優(yōu)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)土地價(jià)值的忽略導(dǎo)致我國(guó)大多數(shù)城市用地功能配置不盡合理，各項(xiàng)建設(shè)用地比例失調(diào)，大部分城市均存在“重生產(chǎn)、輕生活”的現(xiàn)象。城市用地結(jié)構(gòu)和布局的不合理，目前突出反映在工業(yè)用地比例過(guò)大、居住用地比重偏低、道路用地不足、綠地面積小等方面。

（三）開發(fā)區(qū)建設(shè)“泛濫”，土地利用效率低下

目前，我國(guó)各級(jí)各類開發(fā)區(qū)數(shù)量急劇增加，但城市的發(fā)展速度并沒(méi)有同步跟上，部分開發(fā)區(qū)用地粗放發(fā)展與我國(guó)多數(shù)城市發(fā)展速度并不協(xié)調(diào)。很多開發(fā)區(qū)在建設(shè)開發(fā)過(guò)程中，不注重實(shí)際，盲目擴(kuò)張，投入資金受到限制，隨之而來(lái)的是土地利用開發(fā)強(qiáng)度不理想，土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。2012年，國(guó)土資源部組織開展了第三輪開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，對(duì)341個(gè)國(guó)家級(jí)和1200多個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)的土地利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，341個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中，工業(yè)用地綜合容積率最高達(dá)3.36，最低僅0.08；工業(yè)用地建筑系數(shù)最高達(dá)99.10%，最低僅11.11%；工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度最高達(dá)36820.36萬(wàn)元/公頃，最低僅206.26萬(wàn)元/公頃；工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度最高達(dá)249099.64萬(wàn)元/公頃，最低僅26.20萬(wàn)元/公頃。

（四）城市之間發(fā)展缺乏區(qū)域總體規(guī)劃

我國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中，各城市過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身功能的完善與發(fā)展，而忽視了與周邊城市的功能互補(bǔ)。由于沒(méi)有統(tǒng)一、整體的規(guī)劃即區(qū)域城市發(fā)展規(guī)劃，各城市各自為政，自成體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，既浪費(fèi)土地，又不利于城市和社會(huì)的發(fā)展。

三、城市土地集約利用的先進(jìn)做法與啟示

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家城市土地集約利用主要做法

1.美國(guó)——以規(guī)劃、城市增長(zhǎng)線與稅費(fèi)等途徑保障

土地合理利用美國(guó)是土地所有制多元化國(guó)家，其中，私人企業(yè)和個(gè)人所有的土地占51%，聯(lián)邦及州政府所有的土地占47%，印第安人保留地占2%。美國(guó)在城市土地利用過(guò)程中，一直注重解決城市土地利用過(guò)程中的粗放與集約的矛盾，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，適時(shí)調(diào)整城市土地利用方式，尋求最佳的土地利用方式，建立了一系列土地集約利用的相關(guān)措施。

一是利用土地利用規(guī)劃對(duì)城市土地利用宏觀控制。美國(guó)土地利用規(guī)劃主要表現(xiàn)為土地利用分區(qū)規(guī)劃，即由州政府或授權(quán)地方政府將區(qū)域內(nèi)土地劃分為住宅、商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)四大類[2]。大城市可增加分區(qū)或?qū)⒏鞣謪^(qū)繼續(xù)細(xì)化，每個(gè)分區(qū)均作出詳細(xì)的用途限制，以保證土地使用的獨(dú)立和有效性（實(shí)現(xiàn)工業(yè)、居住等用地的合理分隔布局），并規(guī)定土地的用途，劃分各種用途的分界線，包括對(duì)容積率、建筑密度、建筑高度、塊邊界、后退距離等的限制[3]。美國(guó)對(duì)土地實(shí)行非常嚴(yán)格的用途管制和指標(biāo)管控制度，土地規(guī)劃綜合性強(qiáng)、剛性強(qiáng)，對(duì)土地利用指向簡(jiǎn)單，效果明顯。

二是劃定城市增長(zhǎng)線控制城市發(fā)展規(guī)模。以控制城市規(guī)模為核心的用途管制主要通過(guò)劃定城市增長(zhǎng)線、分期分區(qū)發(fā)展、實(shí)施建筑許可總量控制等來(lái)實(shí)現(xiàn)。美國(guó)的城市增長(zhǎng)線類似于我國(guó)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中的“允許建設(shè)區(qū)”，即在規(guī)劃期內(nèi)（一般20年）增長(zhǎng)線內(nèi)土地允許土地開發(fā)，并提供公共設(shè)施，主要通過(guò)控制建筑物的高度、層數(shù)、規(guī)模，以確保住宅環(huán)境有充足的光線和空氣，使住宅形態(tài)和建筑景觀、住宅密度與增長(zhǎng)線外則限制開發(fā)；分期分區(qū)發(fā)展則通過(guò)規(guī)劃確定未來(lái)土地開發(fā)行為的時(shí)序和區(qū)位，并適時(shí)提供公共設(shè)施，避免不成熟的土地開發(fā)行為；建筑許可的總量控制。即在一定時(shí)間內(nèi)，通過(guò)量的配額，限制建筑許可的發(fā)出，以避免公共設(shè)施的急速需求，并減緩人口增長(zhǎng)的速度。

三是運(yùn)用稅費(fèi)政策調(diào)節(jié)土地供需、鼓勵(lì)集約用地。美國(guó)稅費(fèi)政策對(duì)土地利用影響重大，是一種非常有效的經(jīng)濟(jì)管理手段。通過(guò)稅收形式征收的資金通常都會(huì)被用于新開發(fā)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)。其中，開發(fā)影響費(fèi)、雙軌稅等都被地方政府用以調(diào)節(jié)土地開發(fā)行為。開發(fā)影響費(fèi)目的在于為開發(fā)所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，也被用來(lái)鼓勵(lì)更有效的開發(fā)模式。如果政府打算對(duì)暫無(wú)基礎(chǔ)設(shè)施地區(qū)的開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行抑制，政府就會(huì)提高該地區(qū)的開發(fā)影響費(fèi)；反之，如果政府鼓勵(lì)在已經(jīng)存在公共設(shè)施的地區(qū)開發(fā)，就會(huì)降低該地區(qū)的開發(fā)影響費(fèi)。雙軌稅是對(duì)土地價(jià)值以較高的稅率征稅，而對(duì)建筑物的改良價(jià)值可以較低的稅率，從而降低了土地集約利用的稅負(fù)，提高了土地粗放利用的征稅起點(diǎn)。

2.英國(guó)——以土地立法、強(qiáng)制干預(yù)與經(jīng)濟(jì)刺激相結(jié)合促進(jìn)土地高效利用

英國(guó)實(shí)行“土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化”，土地在法律上都?xì)w英王或國(guó)家所有，個(gè)人、企業(yè)和各種機(jī)構(gòu)團(tuán)體僅擁有土地的使用權(quán)，土地所有人或其他人如欲變更土地用途，在進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)前，必須以繳納發(fā)展稅的形式先向政府購(gòu)買發(fā)展權(quán)。英國(guó)的土地用途管制，主要是通過(guò)發(fā)展權(quán)的管理實(shí)現(xiàn)，包括采用指導(dǎo)性計(jì)劃、法律、經(jīng)濟(jì)政策等間接手段，分中央政府和地方政府兩個(gè)層次實(shí)施政府對(duì)土地利用的指導(dǎo)和干預(yù)。

一是建立完善的土地規(guī)劃立法體系是城市土地開發(fā)控制體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。英國(guó)政府制定各種相關(guān)的法律、條例和法令以及實(shí)施無(wú)償或有償資助政策和減免稅收政策等。英國(guó)的政策通常是通過(guò)法令、條例、通告等法律性文件公布的，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為的法制化和有序化。英國(guó)針對(duì)遇到的各種城市問(wèn)題，先后頒布城市規(guī)劃、城市住宅、土地劃分、地方政府職責(zé)、新鎮(zhèn)開發(fā)、農(nóng)村土地利用、公眾利益保護(hù)、古建和環(huán)境保護(hù)等涉及城市土地開發(fā)各方面的40余部周詳法律，并且不斷完善、發(fā)展。政策法律化，可保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程的有序化和自由競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的公平性，并加強(qiáng)政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。英國(guó)政府還通過(guò)各類經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，提供無(wú)償或有償資助，對(duì)一些由于工業(yè)或其他商務(wù)性開發(fā)活動(dòng)而受到不同程度破壞的，必須通過(guò)技術(shù)處理才能恢復(fù)重新使用的荒廢地、舊城區(qū)內(nèi)工商業(yè)改善區(qū)以及舊城保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地進(jìn)行改造和改善。對(duì)于城區(qū)內(nèi)投資大、周轉(zhuǎn)慢、效率低的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用服務(wù)設(shè)施、公共工程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程等一般私人集團(tuán)不愿或無(wú)力承擔(dān)開發(fā)的項(xiàng)目，則由中央政府和地方政府共同承擔(dān)土地開發(fā)費(fèi)用；對(duì)投資高、風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任多，投資者不愿參與的土地再開發(fā)利用項(xiàng)目，則綜合采用經(jīng)濟(jì)和稅收優(yōu)惠等手段進(jìn)行激勵(lì)，避免由于缺乏明顯的利益驅(qū)動(dòng)，影響這些土地的開發(fā)利用。

二是對(duì)土地利用的干預(yù)主要通過(guò)編制土地利用規(guī)劃、審核批準(zhǔn)“規(guī)劃許可”和強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋貙?shí)現(xiàn)。英國(guó)土地利用規(guī)劃一經(jīng)編制，就具有法律效力，且具有很大的強(qiáng)制性和權(quán)威性。英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市土地開發(fā)必須以土地利用規(guī)劃為法律依據(jù)，土地市場(chǎng)中的出租、出售、轉(zhuǎn)讓等必須以不違反土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)則，否則將受到不同程度的經(jīng)濟(jì)和行政制裁。在規(guī)劃執(zhí)行中，必須首先獲得政府的規(guī)劃許可，如果確需調(diào)整某個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，研究論證的時(shí)間很長(zhǎng)，規(guī)劃調(diào)整方案要得到公眾認(rèn)可方予以調(diào)整。土地利用規(guī)劃已成為政府、公眾和開發(fā)商必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行的法律規(guī)范，規(guī)劃不以黨派和政府領(lǐng)導(dǎo)人的變更而改變，一個(gè)規(guī)劃往往能管十幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。英國(guó)允許私人購(gòu)買土地，但是土地?fù)碛姓咴谶M(jìn)行開發(fā)行為之前，必須取得地方政府和地方規(guī)劃局出具帶有使用限制條件的“規(guī)劃許可”。對(duì)于公益性的公共設(shè)施工程，如道路開發(fā)、公共綠地，英國(guó)實(shí)行強(qiáng)制性的征購(gòu)政策，使得政府可以將許多私人所有的零散地塊集中起來(lái)，形成大片適宜開發(fā)的土地。強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋卣咴谂f城改造的過(guò)程中也發(fā)揮了重要的作用。通過(guò)購(gòu)地與售地，國(guó)家獲得大筆利潤(rùn)，可為舊城改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。

三是構(gòu)建土地稅收政策和稅收體系，在促進(jìn)土地的集約高效利用方面發(fā)揮了重要作用。英國(guó)稅制有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是總體稅制簡(jiǎn)化、高效；二是重保有輕流轉(zhuǎn)，即土地或房屋權(quán)利轉(zhuǎn)移、流轉(zhuǎn)的稅收相對(duì)較少，而持有環(huán)節(jié)征稅較重。不僅形成了一套有利于土地合理流轉(zhuǎn)和高效配置的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，高額的保有稅也促使“地盡其用”。

3.日本——以多層次法律法規(guī)體系、嚴(yán)格土地用途管制、民眾廣泛參與機(jī)制

實(shí)現(xiàn)土地集約利用日本是土地資源極為緊缺的島國(guó)，土地所有制實(shí)行私有制和國(guó)有制并存，其中私有制土地占65%，國(guó)有（國(guó)家所有）和公有（地方政府所有）占35%。日本國(guó)土資源十分匱乏,是典型的人口密度高、人口城市化率高、人均土地資源緊缺的國(guó)家，卻在有限的可開發(fā)用地上創(chuàng)造了驚人經(jīng)濟(jì)成就，其土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)引人關(guān)注。

一是綜合配套的多層次法律法規(guī)奠定日本依法用地的法制基礎(chǔ)。日本是一個(gè)非常注重法治的國(guó)家，其各領(lǐng)域的法律制度均具有“門類健全、綜合配套、結(jié)構(gòu)科學(xué)、體系完整”的鮮明特征[4]。日本有關(guān)國(guó)土管理領(lǐng)域的法律數(shù)量多、范圍廣、明細(xì)具體、內(nèi)容明確、針對(duì)性和可操作性極強(qiáng)，法律之間互相銜接。目前已頒布的法律共有130多部，包括土地利用的基本法律、綜合性法律、專項(xiàng)法律在內(nèi)的三大類綜合配套法律體系，從各個(gè)方面保障和促進(jìn)土地的集約高效利用。

二是科學(xué)的規(guī)劃確立土地用途管制體系，強(qiáng)化計(jì)劃用地的科學(xué)基礎(chǔ)。日本政府先后多次制定和修正了《全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃》，形成由點(diǎn)到線、面，再到形成全國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)，最后通過(guò)“參與協(xié)作”的模式形成一極多軸的國(guó)土開發(fā)結(jié)構(gòu)，有效地促進(jìn)了土地的集約利用。日本的每次國(guó)土規(guī)劃都進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間和嚴(yán)格的論證，具有充分的科學(xué)性和可行性，不斷地修正規(guī)劃中產(chǎn)生的問(wèn)題，更好地適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)條件。日本政府先后通過(guò)頒布《城市規(guī)劃法》、《市街地建筑物法》、《農(nóng)地法》等一系列法律法規(guī)，逐步確立了土地用途分區(qū)管制制度，將土地集約利用的規(guī)劃意圖直接落實(shí)到空間上。這些制度將城市土地劃分為若干區(qū)域，每一區(qū)域內(nèi)明確其使用功能，對(duì)其內(nèi)的建筑高度、建筑密度、最小容積率、最小空地率等建設(shè)指標(biāo)均有嚴(yán)格的限制，以此來(lái)確保都市土地利用的秩序及環(huán)境品質(zhì)[5]。

三是強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)及互動(dòng)運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)筑多方參與的民主基礎(chǔ)。日本在土地開發(fā)和城市建設(shè)中，注重堅(jiān)持國(guó)家、地方政府、地方公共團(tuán)體、企業(yè)、建設(shè)者和公民等土地利益相關(guān)者多方參與的原則，明確各自的關(guān)系、權(quán)利、基本責(zé)任和義務(wù)，以便形成協(xié)調(diào)一致的主體責(zé)任意識(shí)及其互動(dòng)運(yùn)作機(jī)制，充分彰顯法律、規(guī)劃、政策、教育、輿論等多種手段的綜合協(xié)調(diào)績(jī)效[5]。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家城市土地集約利用經(jīng)驗(yàn)啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家在土地集約利用上的成功案例可為我國(guó)城市發(fā)展提供可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示：一是權(quán)威的土地利用法律體系是基本保障。土地是不可再生資源，集約高效利用土地，建立起一系列強(qiáng)制性的土地集約、高效利用的法律體系十分重要。二是科學(xué)的規(guī)劃體系至關(guān)重要。規(guī)劃是優(yōu)化土地利用布局與結(jié)構(gòu)，提高土地利用效益的指導(dǎo)性文獻(xiàn)。確保規(guī)劃指標(biāo)不突破、土地利用布局與結(jié)構(gòu)平衡，科學(xué)的規(guī)劃體系對(duì)于科學(xué)節(jié)約集約用地至關(guān)重要。三是確立政府在土地集約利用中的主導(dǎo)地位。在土地私有國(guó)家中，政府在土地集約利用中是占主導(dǎo)地位的，在土地公有制的國(guó)家中更應(yīng)該如此，不應(yīng)一味追求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，將土地推向市場(chǎng)，而將公共利益放到第二位。四是建立民眾參與、監(jiān)督和評(píng)議機(jī)制十分重要。土地利用的最終目的是提高人的生活水平和質(zhì)量及人居環(huán)境質(zhì)量，增進(jìn)人類的福祉與幸福感。國(guó)家和地方政府在制定土地利用規(guī)劃時(shí)必須廣泛聽(tīng)取土地利益相關(guān)者的意見(jiàn)或建議，接受民眾的監(jiān)督和評(píng)議。

四、促進(jìn)城市土地集約利用的途徑

（一）加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性

土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制制度，正確處理資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的重要依據(jù)；是約束和調(diào)控土地利用行為，促進(jìn)人類社會(huì)活動(dòng)在空間上合理布局與分工協(xié)作，優(yōu)化資源配置，提高資源綜合利用效益，保證公共利益實(shí)現(xiàn)的重要管理手段。土地利用規(guī)劃對(duì)土地利用行為的約束和調(diào)控主要表現(xiàn)在對(duì)土地需求與土地供給進(jìn)行的一種綜合平衡與管理上。科學(xué)地編制城市土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的供應(yīng)總量，遏制城市規(guī)模的盲目膨脹和占用耕地的勢(shì)頭。應(yīng)采取包括加強(qiáng)立法等在內(nèi)的一系列措施和方法，努力增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性和時(shí)效性。

（二）健全土地市場(chǎng)體系，提高資源配置效率

健全土地市場(chǎng)就是堅(jiān)持把市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控結(jié)合起來(lái)，壟斷土地出讓市場(chǎng)，調(diào)控搞活土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，確保土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展。擴(kuò)大土地有償使用范圍，嚴(yán)格執(zhí)行土地招拍掛政策和工業(yè)用地最低出讓價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化合同約定與管理，探索將節(jié)約集約用地要求、處置方式和退出機(jī)制等作為土地出讓約定條款，并實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。建立集約用地的獎(jiǎng)懲機(jī)制，從而有利于提高城市土地利用效率。

（三）堅(jiān)持內(nèi)涵整合挖潛，盤活閑置和低效用地

積極開展用地結(jié)構(gòu)性挖潛，鼓勵(lì)和引導(dǎo)用地者對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)、再調(diào)整、再利用，不斷提高現(xiàn)有用地利用強(qiáng)度，增加有效發(fā)展空間；繼續(xù)加大對(duì)閑置土地的處置力度。采取回購(gòu)、鼓勵(lì)二次開發(fā)等方式積極盤活利用低效用地。

（四）完善集約利用評(píng)價(jià)考核體系，建立考核約束機(jī)制

加強(qiáng)城市土地集約利用考核，建立相應(yīng)的約束和考核指標(biāo)，通過(guò)開展城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，并納入政府年度綜合考核中。同時(shí)結(jié)合國(guó)土資源部節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)，適時(shí)表彰節(jié)約集約模范城市，加大先進(jìn)典型宣傳力度，使節(jié)約集約利用的理念貫穿到全社會(huì)。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管力度，重視輿論宣傳

加強(qiáng)建設(shè)用地全程監(jiān)管及執(zhí)法督察，全面落實(shí)土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度，建立健全土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管實(shí)地核查辦法，加大違法違規(guī)信息的網(wǎng)上排查和實(shí)地核查。充分運(yùn)用執(zhí)法、督察手段，加強(qiáng)與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等監(jiān)督或司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)，有效制止和嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為。充分利用多種媒體渠道，廣泛宣傳我國(guó)土地資源國(guó)情和形勢(shì)，增強(qiáng)社會(huì)各界的資源憂患意識(shí)，促進(jìn)形成節(jié)約集約用地全民共識(shí)。

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作者:王楚焊 單位:廣東南粵房地產(chǎn)與土地評(píng)估有限公司