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【摘要】領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計(jì)已進(jìn)入全面推行階段，鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層的決策者，是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任的重要審計(jì)對(duì)象。但由于自然資源資產(chǎn)審計(jì)處于起步階段，加上鎮(zhèn)街基礎(chǔ)薄弱，因此基層審計(jì)機(jī)關(guān)如何有效開展工作是一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)。本文剖析了當(dāng)前在鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作開展過程中存在的問題，并給出解決對(duì)策和提升途徑。

【關(guān)鍵詞】鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源資產(chǎn)；離任審計(jì)

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”“人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)功在當(dāng)代、利在千秋，他積極推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)體制機(jī)制改革，并對(duì)此做出了一系列部署和要求，而這些重大部署能否落到實(shí)處主要取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的決策力和執(zhí)行力，因此要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立責(zé)任追究制度，加大對(duì)只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視環(huán)境保護(hù)并造成不良后果的領(lǐng)導(dǎo)干部的懲處力度。中辦、國(guó)辦印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的工作目標(biāo)和內(nèi)容等提出了具體要求，也標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)入了全面實(shí)施階段。鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層的決策者，是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任的重要審計(jì)對(duì)象。然而目前自然資源審計(jì)處于起步階段，審計(jì)技術(shù)和手段尚不成熟，其本身具有涵蓋范圍廣、時(shí)間跨度長(zhǎng)、工作量大等特點(diǎn)，加上鎮(zhèn)街基礎(chǔ)較為薄弱，因此對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)而言，更是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

二、存在的主要問題

1.基礎(chǔ)資料獲取困難。在審計(jì)過程中，由于鎮(zhèn)街基礎(chǔ)資料不全，收集前期資料耗時(shí)長(zhǎng)，給調(diào)查取證增加了難度。一是部分自然資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)指標(biāo)僅有縣級(jí)及縣級(jí)以上數(shù)據(jù)，未細(xì)化到各個(gè)鎮(zhèn)街，如水資源指標(biāo)方面，用水總量、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)只統(tǒng)計(jì)到縣級(jí)，無(wú)法提供細(xì)化到鎮(zhèn)街的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。二是部分基礎(chǔ)指標(biāo)下發(fā)時(shí)間滯后，如每年省級(jí)林業(yè)調(diào)查部門都會(huì)統(tǒng)一安排，對(duì)轄區(qū)森林資源實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，掌握各地區(qū)森林覆蓋率、林地保有量、森林蓄積量等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，待省級(jí)確認(rèn)后下發(fā)，但下發(fā)時(shí)間往往是次年年底，滯后于審計(jì)時(shí)間。三是鎮(zhèn)街無(wú)執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)，行使自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)多以配合協(xié)助縣級(jí)主管部門來(lái)開展，如鎮(zhèn)街國(guó)土所、林業(yè)站、環(huán)保站等大都為縣級(jí)主管部門的派出機(jī)構(gòu)，人手緊缺，機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作機(jī)制不完善，加上重視程度不夠，導(dǎo)致許多基礎(chǔ)的內(nèi)業(yè)資料未能完整保存。

2.責(zé)任界定無(wú)法明晰。理清相關(guān)責(zé)任是鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的難點(diǎn)，在審計(jì)實(shí)踐中常出現(xiàn)責(zé)任界定無(wú)法明晰的問題。一是前任領(lǐng)導(dǎo)和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任難以劃分，自然資源資產(chǎn)的問題通常具有持續(xù)性和滯后性，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)出現(xiàn)的問題往往是前任決策不力的原因造成的。二是部分自然資源資產(chǎn)邊界不清晰，難以按地域進(jìn)行劃分，如河流、大氣等資源具有流動(dòng)性特點(diǎn)，某區(qū)域被污染，就可能對(duì)另一區(qū)域產(chǎn)生影響，相關(guān)責(zé)任的劃分具有不確定性。三是自然資源資產(chǎn)難以計(jì)價(jià)和衡量，只能通過部分指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，但指標(biāo)存在一定局限性。四是鎮(zhèn)街與縣級(jí)主管部門責(zé)任難以界定，如對(duì)于林地被破壞、基本農(nóng)田被占用等問題，《森林法》《土地管理法》等法律制度對(duì)鎮(zhèn)街所需承擔(dān)的責(zé)任均沒有確切的規(guī)定，責(zé)任認(rèn)定較為困難。

3.審計(jì)力量和手段不足。鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不同于傳統(tǒng)審計(jì)，它對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)和能力都提出了更高的要求，但由于審計(jì)力量和手段不足，面對(duì)這一新型審計(jì)，審計(jì)人員缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，往往無(wú)從著手。一是審計(jì)人員基本為財(cái)會(huì)專業(yè)人員，而自然資源資產(chǎn)審計(jì)涉及到林業(yè)、水利、環(huán)境學(xué)等多方面知識(shí)，即使業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的審計(jì)人員，在自然資源領(lǐng)域方面也捉襟見肘，難以挖掘出一些專業(yè)性、技術(shù)性的問題。二是受技術(shù)手段制約，如在審計(jì)森林資源時(shí)，借助GIS系統(tǒng)分析可以高效獲取影像等信息資料，但GIS系統(tǒng)較為專業(yè)且操作復(fù)雜，審計(jì)人員缺乏培訓(xùn)，無(wú)法獨(dú)立使用該系統(tǒng)。

4.整改不夠到位。鎮(zhèn)街自然資源資產(chǎn)審計(jì)普遍存在整改不夠到位、效果不盡人意的問題。一是自然資源審計(jì)處于起步階段，整改機(jī)制尚不健全，特別是自然資源資產(chǎn)審計(jì)牽涉到多個(gè)部門，一些問題需要多個(gè)部門配合才能完成整改，而目前主要依靠審計(jì)部門推進(jìn)，未能形成高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)。二是部分鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部重視程度不足，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度優(yōu)于環(huán)境保護(hù)，對(duì)于自然資源審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題未積極督促落實(shí)整改，如一些高污染企業(yè)也是納稅大戶，為了保經(jīng)濟(jì)保稅收，對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題整改往往是睜一只眼閉一只眼，能拖就拖。三是受鄉(xiāng)風(fēng)民俗及一些歷史因素影響，客觀上也增加了整改難度，如對(duì)于占用基本農(nóng)田的墳?zāi)谷海芊饨孕潘枷氲氖`，村民容易出現(xiàn)抵觸情緒，不愿配合遷墳。四是執(zhí)法力度不夠，如對(duì)于一些占用基本農(nóng)田、林地的建筑物，雖然相關(guān)部門已出具行政處罰通知書，責(zé)令限期整改，但部分占地人拒不拆除違建物，最終也只能罰款了事，再如部分林地遭到破壞，在后續(xù)整改時(shí)，當(dāng)事人雖然已進(jìn)行補(bǔ)植，但補(bǔ)植密度及規(guī)格都無(wú)法達(dá)到要求，被破壞的林地更是難以恢復(fù)原貌。

三、解決對(duì)策及提升途徑

1.建立聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化部門協(xié)作。一是建立審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議成員單位包括審計(jì)、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)林水利等部門，充分發(fā)揮各個(gè)主管部門的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化部門協(xié)作，實(shí)現(xiàn)資源整合和信息共享，形成共商、共建、共享合作機(jī)制。如可以由聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)一協(xié)調(diào)，督促各主管部門建立完善縣、鎮(zhèn)兩級(jí)自然資源資產(chǎn)檔案庫(kù)，從而為審計(jì)分析評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)支撐。二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)的政策宣傳，通過文件傳達(dá)、政策講解、案例說(shuō)明等方式，使鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部及各相關(guān)部門理解自然資源資產(chǎn)審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容和具體要求，并提高重視程度，積極配合，確保自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作順利開展。

2.合理界定責(zé)任。一是按照問題成因界定責(zé)任。在審計(jì)過程中，審計(jì)人員需具體情況具體分析，按照問題成因，結(jié)合被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策、執(zhí)行、監(jiān)管等方面的具體表現(xiàn)，來(lái)合理界定責(zé)任。如對(duì)于空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)問題的責(zé)任界定往往存在較大爭(zhēng)議，被審計(jì)單位及領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為該問題與其工作關(guān)聯(lián)度不高，后經(jīng)審計(jì)組調(diào)查發(fā)現(xiàn)造成空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的原因主要在于在空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)附近個(gè)別企業(yè)污染防治設(shè)施不夠完善，導(dǎo)致廢氣直接排放，此外經(jīng)常有村民焚燒秸稈、垃圾等，對(duì)大氣質(zhì)量造成嚴(yán)重影響，查閱相關(guān)的會(huì)議記錄及工作日志，發(fā)現(xiàn)經(jīng)辦人員存在解決問題不到位、上報(bào)不及時(shí)、制止不力等問題，這些問題與空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)正相關(guān)，因此相關(guān)經(jīng)辦人員及分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任。二是在界定責(zé)任時(shí)要考慮問題的特殊性。由于自然資源資產(chǎn)管理的相關(guān)問題通常具有長(zhǎng)期性和滯后性，可能涉及幾任領(lǐng)導(dǎo)，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職初就已接手前任領(lǐng)導(dǎo)遺留下來(lái)的問題，因此在審計(jì)過程中，還需結(jié)合被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)歷史遺留問題的整改態(tài)度、整改措施、整改效果，客觀評(píng)價(jià)其在處理遺留問題上做出的成績(jī)和不足。而對(duì)于一些潛在問題隱患，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部坐視不理，未采取有效措施處理，及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，即使這些潛在問題未在領(lǐng)導(dǎo)任職期間發(fā)生嚴(yán)重影響，也要視問題性質(zhì)和影響程度確定被審領(lǐng)導(dǎo)干部相應(yīng)的責(zé)任。

3.整合審計(jì)資源，擴(kuò)充審計(jì)力量。鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作量大且涵蓋范圍較廣，為了保質(zhì)保量完成審計(jì)項(xiàng)目，應(yīng)從以下幾個(gè)方面整合審計(jì)資源，擴(kuò)充審計(jì)力量：（1）探索將自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)相結(jié)合，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)內(nèi)容有機(jī)融合、成果共享，從而達(dá)到事半功倍的效果。如在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)審查重大政策措施落實(shí)情況時(shí)，也一并關(guān)注環(huán)境保護(hù)生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的政策落實(shí)情況，而該部分內(nèi)容也是自然資源資產(chǎn)審計(jì)的關(guān)注重點(diǎn)。（2）加強(qiáng)審計(jì)能力建設(shè)，一方面除了財(cái)會(huì)人員外，還要廣泛吸納林業(yè)、環(huán)境學(xué)、工程等方面的高素質(zhì)人才，組建跨界融合的審計(jì)專業(yè)隊(duì)伍，同時(shí)，引入社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)等第三方資源，彌補(bǔ)審計(jì)力量不足的問題；另一方面，要加大培訓(xùn)力度，提升審計(jì)人員的綜合業(yè)務(wù)能力，如在理論方面，對(duì)鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)步驟、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)成果運(yùn)用等進(jìn)行專題輔導(dǎo)，在實(shí)踐操作方面，聘請(qǐng)專業(yè)人員對(duì)gis系統(tǒng)、國(guó)土部門“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)等軟件和平臺(tái)的使用進(jìn)行講解和示范操作。

4.加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化問責(zé)力度。審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用是自然資源資產(chǎn)審計(jì)最為重要的環(huán)節(jié)，也是進(jìn)行自然資源資產(chǎn)審計(jì)的根本目標(biāo)。因此，應(yīng)全面推行自然資源資產(chǎn)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度。一是要加大問責(zé)力度，鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)所管轄行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題負(fù)總責(zé)，對(duì)因決策失誤而引起的重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件，要嚴(yán)格追究責(zé)任，同時(shí)將鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和使用情況納入個(gè)人評(píng)價(jià)考核體系，作為其晉升提拔的重要依據(jù)。二是完善審計(jì)結(jié)果公告制度，定期向社會(huì)公眾公開審計(jì)結(jié)果，把自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用情況置于社會(huì)輿論的監(jiān)督之下，提高政府工作的透明度，并促使相關(guān)責(zé)任人增強(qiáng)整改的責(zé)任感和緊迫感，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)審計(jì)整改工作落實(shí)到位。三是將審計(jì)關(guān)口前移，執(zhí)行“先審后離”制度，以充分發(fā)揮自然資源資產(chǎn)審計(jì)的震懾作用，促進(jìn)被審計(jì)單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，避免自然資源審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的滯后性。

作者：曾璐 單位：廈門市同安區(qū)審計(jì)事務(wù)中心