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【摘要】我國(guó)法律法規(guī)對(duì)用人單位不參保的行為懲戒力度不強(qiáng)，有相當(dāng)數(shù)量的用人單位未參加工傷保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)先行支付制度的實(shí)施，產(chǎn)生了工傷保險(xiǎn)基金先行支付后無法追回的安全風(fēng)險(xiǎn)。要防范這種風(fēng)險(xiǎn)，必須采取相應(yīng)措施。對(duì)于新注冊(cè)用人單位，把參保登記作為企業(yè)注冊(cè)準(zhǔn)入及年檢的強(qiáng)制條件；對(duì)于經(jīng)營(yíng)中的用人單位，建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)強(qiáng)有力的勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法，聯(lián)合各行業(yè)主管部門嚴(yán)格行政執(zhí)法，對(duì)未參保企業(yè)嚴(yán)厲處罰。

【關(guān)鍵詞】工傷保險(xiǎn)；先行支付；風(fēng)險(xiǎn)；問題與建議

工傷保險(xiǎn)先行支付的政策于2011年啟動(dòng)實(shí)施，源于《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》(中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部令第15號(hào))（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）的出臺(tái)。出臺(tái)這項(xiàng)政策的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱社會(huì)保險(xiǎn)法）和《工傷保險(xiǎn)條例》，其目的是及時(shí)為未參加工傷保險(xiǎn)單位的工傷人員提供工傷保險(xiǎn)待遇。但幾年的實(shí)踐情況表明，此政策有些“中看不中用”，可操作性差，不僅未能實(shí)現(xiàn)制定政策目標(biāo)，還影響工傷保險(xiǎn)制度健康運(yùn)行，并引發(fā)了一些矛盾。現(xiàn)就一些問題進(jìn)行分析，并提出幾點(diǎn)建議。

1實(shí)施工傷保險(xiǎn)先行支付導(dǎo)致

基金安全風(fēng)險(xiǎn)由于我國(guó)法律法規(guī)對(duì)用人單位不參保的行為懲戒力度不大，有相當(dāng)數(shù)量的用人單位未參加工傷保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施后，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向相對(duì)人追償工傷保險(xiǎn)待遇的情況復(fù)雜，追償程序繁瑣無效，產(chǎn)生了工傷保險(xiǎn)基金先行支付后無法追回的安全風(fēng)險(xiǎn)。《暫行辦法》賦予了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“責(zé)令支付”“行政劃撥”“簽訂協(xié)議”“司法訴訟”的追償權(quán)限。雖然此種設(shè)計(jì)對(duì)于正常經(jīng)營(yíng)且有可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的用人單位有效，但這類用人單位一般都有能力支付工傷人員工傷保險(xiǎn)待遇，因此并沒有產(chǎn)生參加工傷保險(xiǎn)的利益驅(qū)動(dòng)。實(shí)踐中，大多數(shù)申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付的工傷人員，多半是在經(jīng)營(yíng)困難的小微企業(yè)就業(yè)，一旦發(fā)生嚴(yán)重的工傷事故，老板立即關(guān)門跑路的情形經(jīng)常出現(xiàn)。對(duì)此，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按《暫行辦法》所規(guī)定的程序履職，僅登報(bào)公示向相對(duì)方發(fā)書面催告通知就需花費(fèi)幾千元的行政經(jīng)費(fèi)。而且從法律程序上說，這僅僅是追償工作的第一步。《暫行辦法》第13條規(guī)定，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“在先行支付工傷保險(xiǎn)待遇后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令用人單位在10日內(nèi)償還”。但實(shí)踐中，用人單位能夠在10日內(nèi)償還的微乎其微。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)其后所能采取的措施有：申請(qǐng)行政劃撥、申請(qǐng)扣押、查封、拍賣財(cái)產(chǎn)，用以償還用人單位所欠數(shù)額。因此，《暫行辦法》雖然明確了追償手段、設(shè)置了追償程序，但往往因找不到執(zhí)行對(duì)象或“法院已終止執(zhí)行”，盡管耗費(fèi)了行政資源、司法資源和大量的時(shí)間成本，仍可能存在追償無果，造成工傷先行支付的資金“有去無回”。截至目前，資陽市已實(shí)施三起工傷先行支付案件，按四川省人民政府《關(guān)于貫徹<工傷保險(xiǎn)條例>的實(shí)施意見（川府發(fā)》〔2003〕42號(hào)）抵扣第三方責(zé)任賠付后，共支付76萬余元。三起案例均為未參保繳費(fèi)的經(jīng)營(yíng)困難的中小微企業(yè)，因沒有足夠的被執(zhí)行資產(chǎn)，發(fā)生工傷事故后老板“跑路”，法院中止執(zhí)行案件，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)窮盡手段，追回資金無果。

2實(shí)施工傷保險(xiǎn)先行支付制度導(dǎo)致的經(jīng)辦管理風(fēng)險(xiǎn)及難題

2.1參保擴(kuò)面懲戒性措施不足，形成負(fù)面導(dǎo)向

2.1.1對(duì)不參保的用人單位處罰措施，雖有法可依，卻無法落到實(shí)處。例如，社會(huì)保險(xiǎn)法第五十八條規(guī)定，“用人單位應(yīng)當(dāng)自用工之日起三十日內(nèi)為其職工向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記。未辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定其應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。”第八十四條規(guī)定，“用人單位不辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記的，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對(duì)用人單位處應(yīng)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款……”該條款雖賦予社會(huì)保險(xiǎn)行政部門可以對(duì)未參保用人單位進(jìn)行行政處罰，但處罰的基數(shù)是“應(yīng)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額”，而此數(shù)額從法律設(shè)計(jì)上是由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定，但對(duì)于未申請(qǐng)辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記的用人單位，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無法掌握該用人單位用工人數(shù)及工資總額。所以對(duì)不參保的用人單位的處罰措施，雖有法可依，卻無法落到實(shí)處，這些條款在具體實(shí)施中對(duì)促進(jìn)用人單位參保無法發(fā)揮作用。

2.1.2工傷保險(xiǎn)基金是由參保單位繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)組成，在先行支付制度建立后，工傷保險(xiǎn)基金除要支付已參保的工傷職工的各項(xiàng)工傷保險(xiǎn)待遇外，還要額外承擔(dān)未參保未繳費(fèi)的工傷職工的各項(xiàng)待遇，這對(duì)正常參保繳費(fèi)的“老實(shí)人”顯失公平。并且，在一定程度上，將在社會(huì)上形成一種不參加工傷保險(xiǎn)、不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)同樣可以享受工傷保險(xiǎn)待遇的錯(cuò)誤導(dǎo)向，如若不在懲戒措施和力度上做文章，容易導(dǎo)致“小微企業(yè)”形成故意不參保繳費(fèi)，一旦發(fā)生大的工傷事故，就“一跑了之”的違法心理；同時(shí)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的擴(kuò)面、征繳、清欠帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，不利于工傷保險(xiǎn)制度健康可持續(xù)發(fā)展。

2.2工傷保險(xiǎn)先行支付的具體操

作細(xì)則缺失，經(jīng)辦工作處處“燙手”《暫行辦法》對(duì)啟動(dòng)先行支付的前提條件設(shè)置模糊。如：怎樣證明用人單位拒絕支付全部或者部分費(fèi)用？針對(duì)“職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形”應(yīng)如何固化在紙質(zhì)材料上并經(jīng)得起審計(jì)檢查？當(dāng)然，《工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》中對(duì)《暫行辦法》的“用人單位拒絕支付全部或者部分費(fèi)用的”描述進(jìn)行了補(bǔ)充，即：申請(qǐng)先行支付必須提供“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料”，但在基層具體經(jīng)辦過程中，人社部門怎樣確保“證明材料”與事實(shí)相符？況且，為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院“減證便民、優(yōu)化服務(wù)”的決策部署，人社部發(fā)文要求不再收取該“證明材料”，將可能導(dǎo)致基金的巨額損失，同時(shí)也將經(jīng)辦人員暴露在風(fēng)險(xiǎn)之中。為堵住此風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，資陽市人社行政部門在出具“用人單位拒不支付證明材料”時(shí)，只能依據(jù)法院民事判決并中止執(zhí)行的法律文書，導(dǎo)致工傷人員維權(quán)時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜，制定工傷保險(xiǎn)先行支付制度的立法本意難以實(shí)現(xiàn)。

2.3追償必導(dǎo)致行政資源無效耗費(fèi)

工傷基金先行支付后，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨追償經(jīng)費(fèi)的來源不足難題。《暫行辦法》第十四條明確了先行支付案例中，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)用于追償先行支付工傷保險(xiǎn)待遇的費(fèi)用由用人單位承擔(dān)，但《暫行辦法》第六條又明確可以申請(qǐng)先行支付的情況包括“用人單位被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；”“依法經(jīng)仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的；”從前后矛盾的條款來看，《暫行辦法》看似保障了先行支付追償工作經(jīng)費(fèi)，其實(shí)并不能落到實(shí)處。在資陽市已實(shí)施的三起工傷先行支付案例中，單位主體未消失，不過早已關(guān)停不生產(chǎn)了，找不到法人代表，找不到經(jīng)辦人員，廠區(qū)也是租用來的，而追償?shù)暮侠碣M(fèi)用必須支出，只能擠占經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自身辦公經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致行政資源無效耗費(fèi)。隨著先行支付案件的不斷增加，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)律師、刊登《催告通知》《送達(dá)通知》等都需要經(jīng)費(fèi)支出，在無法滿足經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追償所需的人財(cái)物充分配備的情況下，如何保證追償工作質(zhì)量，將是又一個(gè)擺在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面前的難題。

3確保先行支付制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的思考及建議

保障先行支付制度可持續(xù)健康發(fā)展，擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)履蓋面、保障工傷先行支付基金及工作經(jīng)費(fèi)來源、完善追償制度勢(shì)在必行。

3.1依法強(qiáng)制參保，做好工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面工作，減少先行支付案例

從根本上解決問題的應(yīng)對(duì)之策，必須是擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面，政府強(qiáng)制用人單位參加工傷保險(xiǎn)。對(duì)于新注冊(cè)用人單位，把參保登記作為企業(yè)注冊(cè)準(zhǔn)入及年檢的強(qiáng)制條件。對(duì)于經(jīng)營(yíng)中的用人單位，建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)強(qiáng)有力的勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法，聯(lián)合各行業(yè)主管部門行政執(zhí)法，嚴(yán)懲未參保用人單位，要求停業(yè)整改直至關(guān)停，形成正面社會(huì)導(dǎo)向和共識(shí)，真正體現(xiàn)出參保繳費(fèi)的強(qiáng)制性，最大限度覆蓋所有勞動(dòng)者，保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，減輕勞動(dòng)者因工傷承擔(dān)的傷情傷害和精神傷害，從根源上減少先行支付的情況發(fā)生。

3.2保障先行支付基金及工作經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)來源

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家有義務(wù)建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。針對(duì)現(xiàn)階段存在眾多未參保繳費(fèi)的小微用人單位，建議中央和地方政府在每年的財(cái)政預(yù)算中以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，或地方財(cái)政專項(xiàng)撥款，成立工傷先行支付基金；也可以將福利彩票等公益金收入部分納入到工傷先行支付基金中，使基金來源多元化。同時(shí)，專項(xiàng)保障工傷先行支付工作經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)先行支付制度的可持續(xù)發(fā)展和不斷完善。

3.3加強(qiáng)部門合作，完善追償制度，出臺(tái)更為明確、安全、操作性強(qiáng)、方便申請(qǐng)人的實(shí)施細(xì)則

應(yīng)進(jìn)一步對(duì)《暫行辦法》逐條探討，制定出切實(shí)可操作的實(shí)施細(xì)則，簡(jiǎn)化和明確先行支付的申請(qǐng)、審核、支付、追償和財(cái)務(wù)核銷列支程序，在最大限度節(jié)省行政和司法成本的同時(shí)，優(yōu)化行政給付服務(wù)，提升群眾辦事體驗(yàn)，真正實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)先行支付制度的立法價(jià)值和目的，保障工傷人員的及時(shí)救治和工傷待遇。公檢法等司法部門應(yīng)加強(qiáng)與人社部門的聯(lián)系，在促進(jìn)用人單位參保、先行支付基金追償及對(duì)騙保行為移交司法等方面加強(qiáng)調(diào)研，信息互通，在維護(hù)工傷職工合法權(quán)益的同時(shí)，保障基金的安全。

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作者：周萍 單位：四川省資陽市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局