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農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障范圍和程度不斷擴(kuò)大

在2007年，江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只有7個(gè)險(xiǎn)種，到2011年全省統(tǒng)一條款達(dá)到21個(gè)，財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼基本做到了對(duì)主要種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)具和海洋漁業(yè)的全覆蓋，進(jìn)一步擴(kuò)大和提升了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍和保障程度，其中對(duì)生產(chǎn)安全事故中死亡職工家屬的最高補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)和漁業(yè)雇主責(zé)任互助保險(xiǎn)條款中意外死亡的互助保險(xiǎn)金額進(jìn)行了上調(diào)，把運(yùn)輸型拖拉機(jī)交強(qiáng)險(xiǎn)及其駕駛?cè)藛T意外傷害險(xiǎn)納入了財(cái)政補(bǔ)貼范圍，同時(shí)提高了蘇北地區(qū)農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼比例，并積極發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，使2011年的承保費(fèi)較2010年增長(zhǎng)66％。

江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)階段存在的問題

（一）縣級(jí)政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)集中，賠付責(zé)任沒有得到有效分散

江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“聯(lián)辦共保”模式是政府與保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)賠付責(zé)任，其中政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任以縣（市）為核算單位，縣（市）超賠部分責(zé)任，通過本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排、統(tǒng)籌部分政府保費(fèi)收入、省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助等渠道解決。根據(jù)《江蘇省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)政府巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法（試行）》之規(guī)定，使用巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是根據(jù)災(zāi)害損失賠付情況，實(shí)行超賠累進(jìn)分擔(dān)的原則。當(dāng)年縣級(jí)政府保費(fèi)收入發(fā)生超賠，縣級(jí)政府巨災(zāi)基金未發(fā)生超賠，縣級(jí)政府巨災(zāi)基金承擔(dān)當(dāng)年超賠部分的80％，省轄市巨災(zāi)基金分擔(dān)20％；縣級(jí)政府巨災(zāi)基金發(fā)生超賠當(dāng)年政府保費(fèi)收入50％以內(nèi)，縣級(jí)政府承擔(dān)當(dāng)年超賠部分的50％，省轄市巨災(zāi)基金分擔(dān)50％……。從政策可以看出，當(dāng)縣級(jí)政府的巨災(zāi)基金發(fā)生超賠后，才能申請(qǐng)使用省轄市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的50％，此外縣級(jí)政府還需要籌集另外50％的資金，這種賠付責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的集中和不能有效分散的弊端，大大影響了基層政府增加保險(xiǎn)品種和保險(xiǎn)責(zé)任的積極性。

（二）政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的事務(wù)過多，相關(guān)責(zé)任關(guān)系沒有理清

“聯(lián)辦共保”模式雖然已進(jìn)行了實(shí)踐，但就政府、保險(xiǎn)經(jīng)辦公司和投保農(nóng)戶三方的責(zé)任、義務(wù)關(guān)系來說尚未理清。作為基層政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，雖有助于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的快速拓展，但也容易造成農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)誤解的風(fēng)險(xiǎn)，特別是當(dāng)有些基層干部為了省事和提高參保率而出現(xiàn)直接為農(nóng)戶代交保費(fèi)或者用賠款抵扣保費(fèi)的時(shí)，就會(huì)有損于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的基本原則，也有礙于培養(yǎng)和提高農(nóng)戶自身的保險(xiǎn)意識(shí)。此外，由于基層政府既給予保費(fèi)補(bǔ)貼，又管理保費(fèi)資金和承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，這種既是投保人又是保險(xiǎn)人的狀況，極容易使應(yīng)該享受保險(xiǎn)服務(wù)的農(nóng)民得不到服務(wù)，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳教育的缺位和保險(xiǎn)條款設(shè)計(jì)難以契合農(nóng)民的需求。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性質(zhì)與商業(yè)化經(jīng)營(yíng)矛盾

“聯(lián)辦共保”模式的另一方是商業(yè)性的保險(xiǎn)公司，作為江蘇，2007—2011年連續(xù)5年風(fēng)調(diào)雨順，種植業(yè)年年盈利，養(yǎng)殖業(yè)三年盈利。在承保利潤(rùn)中，政府分?jǐn)偟谋ＹM(fèi)基金逐年積累，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的規(guī)模也逐年擴(kuò)大。而保險(xiǎn)公司經(jīng)辦利潤(rùn)由于缺乏積累制度，就逐步形成了公司利潤(rùn)成為股東權(quán)益，從而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性質(zhì)發(fā)生了變化，保險(xiǎn)公司成了財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)政策的最大受益者。

江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展的若干思考

（一）對(duì)“聯(lián)辦共保”模式下管辦分離的思考

設(shè)立虛擬的政府經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，以代表政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司“聯(lián)辦共保”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。作為省級(jí)政府經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，則代表政府管理保費(fèi)資金和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，一旦在巨災(zāi)準(zhǔn)備金不足時(shí)，則向金融市場(chǎng)融通資金以解決賠付資金短缺的困難。在省市縣之間，可通過上繳部分保險(xiǎn)費(fèi)形成再保險(xiǎn)關(guān)系，或通過逐步調(diào)整共保比例和引進(jìn)其他商業(yè)公司參與“聯(lián)辦共保”的方式，逐漸減少政府承擔(dān)的比例，直至退出直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。如果真的退出直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，可以嘗試轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)再保險(xiǎn)人。至于政府設(shè)立非營(yíng)利性質(zhì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，可參考國外經(jīng)驗(yàn)，通過采用委托管理的方式將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)交由保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，以解決運(yùn)營(yíng)成本高和人員管理不足等方面的問題。

（二）對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)化發(fā)展的思考

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)化發(fā)展的目標(biāo)之一，就是保險(xiǎn)公司的自主經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧。在這一條件下，作為政府，除了逐步退出“聯(lián)辦共保”外，還要退出保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的拓展和查勘定損工作，以避免干預(yù)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。目前，就基層的協(xié)保員來看，大多由村干部兼任，而鑒于村干部任期3年，可考慮組織離任或退休的村干部，以縣為單位組建相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳和業(yè)務(wù)拓展；或考慮將農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)引導(dǎo)成為兼業(yè)機(jī)構(gòu)；或依托農(nóng)經(jīng)技術(shù)人員組建獨(dú)立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)損失鑒定中心和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公估公司，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的防損減損、查勘定損和技術(shù)指導(dǎo)，而保險(xiǎn)公司則專注于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品開發(fā)、承保理賠服務(wù)和對(duì)中介機(jī)構(gòu)、人員的培訓(xùn)管理工作。

（三）對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)適度競(jìng)爭(zhēng)的思考

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，無論是理論還是實(shí)踐，目前都還不具有完全市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。但市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立，可以優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，有益于提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)質(zhì)量和保障水平，有利于保護(hù)農(nóng)戶的利益和促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策設(shè)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，政府作為政策的制定者和保費(fèi)補(bǔ)貼的提供者，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的干預(yù)和限制是必要的，應(yīng)通過建立市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度和制定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷關(guān)系的平衡，保護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，維護(hù)農(nóng)民、保險(xiǎn)公司和國家的利益。

（四）對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的思考

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)建立多層次的、政府支持的、可持續(xù)發(fā)展的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。所謂多層次的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系是指風(fēng)險(xiǎn)融資結(jié)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)多渠道和分層設(shè)置，在空間和時(shí)間上有效分散和化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)；所謂政府支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，是指政府對(duì)再保險(xiǎn)市場(chǎng)提供制度保證和政策支持；所謂可持續(xù)發(fā)展的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系是指通過政府支持、保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作，以巨災(zāi)保險(xiǎn)體系促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)，以防災(zāi)減災(zāi)支持巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，形成良性循環(huán)，持續(xù)降低巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。具體說來，就是要從三個(gè)方面建立和形成一定的機(jī)制：第一，建立江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)共保聯(lián)合體，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)提供超賠再保險(xiǎn)，以便有效地解決再保險(xiǎn)承保能力供給不足、費(fèi)率太高的問題。第二，健全并完善江蘇農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，為江蘇農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)提供可靠的保障。第三，設(shè)立并發(fā)行巨災(zāi)債券，促進(jìn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，通過將巨災(zāi)證券引入資本市場(chǎng)，分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)得到重新優(yōu)化配置，以解決再保險(xiǎn)承保能力不足的問題。

作者：王步武高云玲單位：恒泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部連云港市公積金管理中心