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一、引言

西部大開發(fā)作為我國全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署，從1999年9月黨的十五屆四中全會(huì)首次提出到現(xiàn)在已經(jīng)整整十年，在這十年里我國西部各省份的經(jīng)濟(jì)取得了跨越式的發(fā)展，社會(huì)面貌有了翻天覆地的變化。然而在推進(jìn)西部大開發(fā)的過程中也出現(xiàn)了許多問題，如2009年8月以來曝出的陜西鳳翔、云南昆明等地的兒童血鉛超標(biāo)事件、資源枯竭型城市的不斷出現(xiàn)等都揭示了西部大開發(fā)過程中存在的諸多不可持續(xù)因素，這些不可持續(xù)因素的存在影響了我國西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至在一定條件下會(huì)吞噬西部大開發(fā)的勝利果實(shí)。稅收政策作為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，對(duì)我國西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，然而政府在稅收政策制定上的一些失誤也導(dǎo)致了當(dāng)前稅收政策與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突，結(jié)合西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件構(gòu)建一套支持西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的稅收政策顯得尤為重要。

二、西部地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)條件

（一）自然資源豐富我國西部地區(qū)幅員遼闊，蘊(yùn)藏著豐富的自然資源。如我國西部水能蘊(yùn)藏量占全國水能蘊(yùn)藏量的83%，但目前開發(fā)利用的水能資源還不足總量的1%，有非常巨大的開發(fā)潛力[1]；我國西部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，擁有礦產(chǎn)資源120多種，約占全國已經(jīng)探明的140多種礦產(chǎn)資源的86%①，其中許多礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)藏量居全國乃至世界前列，如廣西壯族自治區(qū)②發(fā)現(xiàn)的近百種礦中銦儲(chǔ)量居世界首位，比世界其他國家儲(chǔ)量的總和還多，此外錳、錫礦均占全國總儲(chǔ)量的三分之一③。西部地區(qū)如此豐富的自然資源為西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的先天條件，然而一直以來我國西部地區(qū)卻一直處于“富饒的貧困”狀態(tài)。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理盡管西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施了十年時(shí)間，在這十年里西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一些變化，但總體而言我國西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是非常不合理[2]。2008年我國西部各省份平均第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比例為1：3.09：2.34，而同時(shí)期東部各省份該比例為1：8.20：6.60，中部各省份該比例為1：3.56：2.41④?？梢钥闯鑫覈鞑康貐^(qū)相對(duì)于東部地區(qū)來說第一產(chǎn)業(yè)的比重過高，第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不夠充分，在我國三大區(qū)域中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最不合理。此外西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部也存在著結(jié)構(gòu)上的不合理，重工業(yè)比重過高而輕工業(yè)比重過低。造成西部地區(qū)重工業(yè)比重過高的原因主要是大部分重工業(yè)都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代基于冷戰(zhàn)思維的需要投資建設(shè)的，而改革開放以來西部地區(qū)重、輕工業(yè)的發(fā)展都非常緩慢，延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代重工業(yè)比重過高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[3]。

（三）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后經(jīng)過十年的西部大開發(fā)，我國西部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與以前相比有了巨大的提升，但就我國東、中、西部總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的橫向比較而言，我國西部地區(qū)還是相對(duì)落后的。2008年我國西部地區(qū)各省份平均城鎮(zhèn)人口比重為38.32%，而同時(shí)期東部、中部地區(qū)分別為58.64%和42.96%④，一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)人口比重一定程度上反映了該地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平，可見當(dāng)前我國西部地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于東、中部地區(qū)。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，2008年我國西部地區(qū)人均生產(chǎn)總值僅為15950.93元，而同時(shí)期東、中部地區(qū)人均生產(chǎn)總值分別為39020.30元和19164.65元，分別是西部地區(qū)的2.45倍和1.20倍④。一個(gè)地區(qū)的人均生產(chǎn)總值在一定程度上反映了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可見我國西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和東、中部地區(qū)有相當(dāng)大的差距。

三、當(dāng)前稅收政策與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展存在的沖突

西部地區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)條件使我國政府在制定西部大開發(fā)的相關(guān)政策時(shí)面臨許多約束條件，因此我國政府必須把西部地區(qū)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況作為制定各種稅收政策的前提，然而我國當(dāng)前施行的稅收政策存在著許多與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展相沖突的因素。

（一）資源稅與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突我國西部地區(qū)有豐富的自然資源，這是西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先天優(yōu)勢(shì)，然而當(dāng)前資源稅的設(shè)置并沒有促使西部地區(qū)有效利用自身的資源優(yōu)勢(shì)。我國當(dāng)前資源稅采取的是從量定額征收的方式，征收的資源稅數(shù)額只與資源開發(fā)的數(shù)量有關(guān)而與資源價(jià)格無關(guān)，這一方面降低了政府利用資源稅調(diào)節(jié)資源開發(fā)從而保護(hù)不可再生的自然資源的能力，另一方面在當(dāng)前自然資源越來越稀缺、價(jià)格趨向上漲的情況下西部地方政府卻不能通過資源稅增加財(cái)政收入，失去了促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動(dòng)資金，西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)無法轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)[4]。此外由于資源稅的征收只限于礦產(chǎn)品，且只對(duì)特定的資源征稅，隨著礦產(chǎn)資源被運(yùn)到東部地區(qū)，礦產(chǎn)資源通過加工獲得的大幅度升值收益也都被轉(zhuǎn)移到了東部發(fā)達(dá)地區(qū)，東、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距被進(jìn)一步拉大，形成資源稅與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突。如2008年西部各省份資源稅占稅收比重最高的青海也僅為7.04%，而最低的四川僅為1.20%，西部省份資源稅占稅收的平均比重為2.50%④。礦產(chǎn)資源的大量輸出卻沒有為西部帶來應(yīng)有的發(fā)展資金，反而破壞了西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境。

（二）增值稅與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突經(jīng)過生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)型以后，由于我國西部地區(qū)重工業(yè)比重高而導(dǎo)致的增值稅稅負(fù)過高的現(xiàn)象在一定程度上得到了緩解，然而當(dāng)前增值稅依然存在著許多阻礙我國西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的因素。我國增值稅規(guī)定對(duì)深加工的農(nóng)產(chǎn)品按17%的稅率計(jì)算增值稅銷項(xiàng)稅額，但對(duì)購進(jìn)的免稅農(nóng)產(chǎn)品僅按13%的扣除率計(jì)算進(jìn)項(xiàng)稅額，這樣一來在農(nóng)產(chǎn)品深加工過程中即使沒有任何增值，農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)也要承擔(dān)1.53%的增值稅稅負(fù)，它的增值稅負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于農(nóng)產(chǎn)品初加工以及其他類型的企業(yè)[5]。由于西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)比重高、重工業(yè)占全部工業(yè)的比重高的現(xiàn)實(shí)狀況，為了優(yōu)化西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展可以獲得更多附加值的農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)成了西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必然選擇，而免稅農(nóng)產(chǎn)品低抵扣率的規(guī)定嚴(yán)重阻礙了西部地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)的發(fā)展。此外我國增值稅還規(guī)定對(duì)于企業(yè)的運(yùn)費(fèi)按照7%的抵扣率進(jìn)行抵扣，而礦產(chǎn)資源豐富、重工業(yè)比重高等現(xiàn)實(shí)條件決定了西部企業(yè)對(duì)交通運(yùn)輸?shù)囊蕾?，加上我國西部地區(qū)道路設(shè)施落后，造成交通運(yùn)輸費(fèi)用占西部企業(yè)的成本開支的比重很高，在運(yùn)費(fèi)不能全額抵扣的情況下勢(shì)必加重西部企業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān)。我國當(dāng)前增值稅存在的諸多不合理規(guī)定加重了西部企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，為西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型設(shè)置了障礙，形成與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突。

（三）稅收優(yōu)惠政策與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突我國政府在西部大開發(fā)的過程中推出了許多支持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，這對(duì)西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用。但同時(shí)也存在一些問題，如在出臺(tái)區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策以后，西部地區(qū)的地方政府往往把稅收優(yōu)惠作為吸引投資的主要工具，在如何以更優(yōu)惠的稅收政策吸引投資上下功夫，而忽略了投資的質(zhì)量以及當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境對(duì)吸引投資的作用[6]。這就造成了西部地區(qū)盲目吸引投資、忽略投資項(xiàng)目給環(huán)境帶來的破壞、不注意改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境等問題，影響了西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展[7]。此外西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅需要資金的帶動(dòng)更需要高素質(zhì)人才的支撐，我國當(dāng)前設(shè)置的支持西部大開發(fā)的各種稅收優(yōu)惠政策更多的是針對(duì)如何吸引外部資金到西部投資而較少關(guān)注如何吸引人才到西部發(fā)展。吸引人才的稅收優(yōu)惠政策的缺失造成的是西部缺乏對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力，西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展顯得更加困難。（四）稅收數(shù)量激勵(lì)與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突稅收數(shù)量激勵(lì)指的是全國各省市都把每年征稅收入數(shù)額作為稅務(wù)部門工作業(yè)績的主要考核指標(biāo)，甚至是唯一考核指標(biāo)，在無形中給稅務(wù)部門提供了一味追求稅收數(shù)量的激勵(lì)，把爭取盡可能多的稅源作為日常工作的主要目標(biāo)。特別是對(duì)西部地區(qū)來說，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，也落后于鄰近的中部省份，所以西部地區(qū)對(duì)稅源的爭奪也更加激烈?？疾煳鞑康胤秸亩愂帐杖胝籍?dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，可以發(fā)現(xiàn)2008年該比重為6.35%，同時(shí)期東部、中部地區(qū)該比重分別為8.50%、5.04%④。東部地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟(jì)所能承受的稅負(fù)水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部地區(qū)，但東部地區(qū)地方政府稅收收入占該地區(qū)生產(chǎn)總值比重只比西部稍高；而西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于中部地區(qū)，但該比重卻要比中部地區(qū)高出許多[8]。從中可以看出我國西部地方政府所征收的稅收收入是相對(duì)偏高的，這和我國當(dāng)前的稅收數(shù)量激勵(lì)有很大關(guān)系，過于注重稅收數(shù)量而忽略地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量必然導(dǎo)致西部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲，影響西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

四、支持西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的稅收政策選擇

根據(jù)西部地區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)條件，我國相關(guān)政府部門必須積極采取措施糾正當(dāng)前稅收政策中存在的與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展相沖突的因素，以恰當(dāng)?shù)亩愂照叽龠M(jìn)我國西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，避免“血鉛事件”、“資源枯竭型城市”等經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)現(xiàn)象的發(fā)生，為進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)造一個(gè)良好的稅收政策環(huán)境。

（一）完善資源稅與增值稅西部地區(qū)自然資源豐富，但豐富的自然資源并沒有為經(jīng)濟(jì)起飛積累財(cái)富，反而使自然環(huán)境不斷遭到破壞。我國政府應(yīng)考慮將資源稅的從量征收改為從價(jià)征收，積極發(fā)揮資源稅的杠桿調(diào)節(jié)作用，既可以防止自然資源過度開發(fā)，保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，又可以使西部省份通過資源稅積累更多的資金，為自身經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造條件。對(duì)于價(jià)格波動(dòng)比較大的資源應(yīng)該采取從量征收與從價(jià)征收相結(jié)合的方式，維護(hù)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定。此外還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，將更多不可再生的自然資源納入到資源稅的征稅范圍。隨著增值稅轉(zhuǎn)型的完成，我國增值稅下一步的改革目標(biāo)應(yīng)該是擴(kuò)大增值稅的征稅范圍，將原先征收營業(yè)稅的項(xiàng)目納入到增值稅的征稅范圍，把原先免稅的農(nóng)產(chǎn)品也納入到增值稅的征稅范圍，有效消除運(yùn)輸費(fèi)用、農(nóng)產(chǎn)品的抵扣率過低所造成的企業(yè)增值稅稅負(fù)過重問題，促進(jìn)西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)特別是輕工業(yè)的發(fā)展，并采取退稅或農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的配套措施相應(yīng)減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，將國家給予農(nóng)民的優(yōu)惠措施落到實(shí)處[9]。通過改革資源稅和增值稅中與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展相沖突的因素，可以有效發(fā)揮稅收政策的積極作用，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（二）開征環(huán)境保護(hù)稅環(huán)境污染問題是西部大開發(fā)過程中暴露出的最嚴(yán)重的問題之一，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不應(yīng)該以犧牲環(huán)境作為代價(jià)，而現(xiàn)實(shí)中隨著自然資源的開發(fā)，西部各省份的生態(tài)環(huán)境都受到了不同程度的破壞。作為西部地區(qū)招商引資的成果，西部各省份引來的卻往往是環(huán)境污染比較嚴(yán)重的企業(yè)，如造成陜西鳳翔縣“血鉛事件”的東嶺集團(tuán)冶煉公司就是該縣招商引資的成果，這些污染嚴(yán)重的企業(yè)盡管給當(dāng)?shù)卣畮砹素S厚的稅收回報(bào)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，但自然環(huán)境的破壞卻需要當(dāng)?shù)厮泄駚碣I單，事實(shí)上“血鉛事件”僅僅是西部大開發(fā)過程中環(huán)境污染事例的冰山一角。我國政府應(yīng)該積極考慮出臺(tái)環(huán)境保護(hù)稅，通過對(duì)企業(yè)排放污染物進(jìn)行征稅的方式約束企業(yè)的排污行為，并用這筆收入治理當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染。此外政府還應(yīng)該采取措施推動(dòng)環(huán)境污染權(quán)拍賣制度的形成，建立污染權(quán)的交易市場(chǎng)，由此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與自然環(huán)境的良性互動(dòng)。

（三）調(diào)整稅收優(yōu)惠政策我國在對(duì)西部地區(qū)實(shí)施區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大與西部地區(qū)現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)的行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策，也就是根據(jù)當(dāng)前西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件，選擇能夠有利于西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的行業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策[10]。如對(duì)采購西部地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)、滿足西部人民生活需求的第三產(chǎn)業(yè)等給予特定的稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)在西部地區(qū)蓬勃發(fā)展，帶動(dòng)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展并促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題的解決。此外還要建立一套促進(jìn)人才引進(jìn)的激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮稅收政策在人才引進(jìn)中的作用，如對(duì)來西部工作的高層次人才、創(chuàng)辦企業(yè)的企業(yè)家等個(gè)人給予個(gè)人所得稅方面的減免，并通過授予榮譽(yù)稱號(hào)、給予精神激勵(lì)等方式留住特別優(yōu)秀的人才在西部地區(qū)扎根，以人才優(yōu)勢(shì)來引導(dǎo)西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（四）扭轉(zhuǎn)稅收數(shù)量激勵(lì)由于我國一直以來都把經(jīng)濟(jì)數(shù)量指標(biāo)作為對(duì)干部業(yè)績考核的最主要指標(biāo)，因此相關(guān)部門必須采取措施弱化數(shù)量指標(biāo)在干部業(yè)績考核中的作用，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指標(biāo)對(duì)干部業(yè)績考核的決定意義。這勢(shì)必要求各級(jí)政府工作人員改變?cè)械乃季S方式，特別是西部地區(qū)各級(jí)干部轉(zhuǎn)變?cè)械囊晃蹲非髷?shù)量指標(biāo)的觀念。此外由于西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，稅收收入水平低，每年的財(cái)政收入可能還不夠維持政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，更別說促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展了。中央政府應(yīng)該加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并通過對(duì)西部地區(qū)政府機(jī)構(gòu)的減員增效來提高資金的使用效率。通過扭轉(zhuǎn)西部地區(qū)存在的嚴(yán)重的稅收數(shù)量激勵(lì)問題，使地方政府有足夠的動(dòng)力來引導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而不是通過短期行為提高自己任期內(nèi)的政績來損害西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。