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一、物業(yè)稅的功能應(yīng)定位于完善稅制和調(diào)節(jié)收入分配

物業(yè)稅，各國(guó)的叫法也不同，有稱財(cái)產(chǎn)稅的，有稱地產(chǎn)稅的，但主要是針對(duì)土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，要求其所有者每年都繳付一定稅款，稅值隨房產(chǎn)的產(chǎn)值而提高。其基本框架是將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地出讓金等收費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅。

提供財(cái)政收入和調(diào)節(jié)調(diào)節(jié)收入分配屬于稅收的基本功能。我國(guó)物業(yè)稅的功能是首先要直面的一個(gè)基本問(wèn)題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把物業(yè)稅的功能定位到完善稅制和調(diào)節(jié)收入分配為主要目標(biāo)上。這樣做，有以下幾個(gè)方面的好處：

第一，以統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅歸并雜亂的稅費(fèi)有著極大的合理性。我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)稅收的現(xiàn)狀表明，涉及房地產(chǎn)業(yè)稅種大致有9個(gè)，而涉及到房地產(chǎn)的各項(xiàng)雜費(fèi)有80到200項(xiàng)不等，房?jī)r(jià)的60%為稅費(fèi)和利潤(rùn)，其余40%才是出建成本，而國(guó)外一般是稅費(fèi)及利潤(rùn)占30%，土建成本約占70%。如此沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，開(kāi)發(fā)商必然要將其轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者。換句話說(shuō)，就是購(gòu)房者在實(shí)際上承受著房地產(chǎn)的沉重稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。在這極為混亂繁雜的稅費(fèi)中，有部分是不合理的，有的是重復(fù)征收，有的則純粹是亂收費(fèi)。面對(duì)房地產(chǎn)稅費(fèi)的混亂局面，在稅費(fèi)改革的過(guò)程中，統(tǒng)一稅制，大大增強(qiáng)稅收征管的規(guī)范性，把原來(lái)的各種繁雜的房地產(chǎn)方面的稅費(fèi)統(tǒng)一到物業(yè)稅中，既便于依法征收，也利于監(jiān)管，克服多頭征稅、名目繁多且又不便于監(jiān)管的弊端。

第二，能夠很好地發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)社會(huì)分配中的杠桿作用，有利于體現(xiàn)稅負(fù)公平。我們的現(xiàn)實(shí)情況是，作為分配手段的稅收只是在收入(個(gè)人所得稅)和支出(特別消費(fèi)稅)兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行，而事實(shí)上，這兩種稅的實(shí)際收入并不可觀,并不能很好地起到公平分配之作用。同時(shí)，對(duì)于存量的財(cái)產(chǎn)沒(méi)有什么稅種。這種格局造成的后果是，對(duì)于正在走向富裕的人征收調(diào)節(jié)性的稅收，而對(duì)于已經(jīng)富裕起來(lái)的人卻不予調(diào)節(jié)。這實(shí)難說(shuō)是公平。而物業(yè)稅，是對(duì)物業(yè)保有人存量財(cái)產(chǎn)課稅的重要稅種，開(kāi)征以后可以彌補(bǔ)這一分配調(diào)節(jié)上的漏洞。

第三，不會(huì)增加一般居民的負(fù)擔(dān)，不會(huì)減少政府財(cái)政的總體收入，從而有效防止開(kāi)征物業(yè)稅對(duì)社會(huì)發(fā)展的不利影響。從現(xiàn)今房地產(chǎn)稅費(fèi)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)來(lái)看，房地產(chǎn)稅費(fèi)對(duì)地方財(cái)政起著無(wú)可替代的重要作用。光土地出讓金一項(xiàng)，據(jù)2004年國(guó)土資源公報(bào)的權(quán)威數(shù)據(jù)：1992年至2003年，全國(guó)土地出讓金累計(jì)達(dá)1萬(wàn)多億元，其中近三年累計(jì)達(dá)9100多億元。2004年更是達(dá)到了5894.14億元。從這些權(quán)威數(shù)據(jù)當(dāng)中可明顯看出來(lái)，土地出讓金呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。土地收入是地方財(cái)政的重要來(lái)源，有“第二財(cái)政”之稱。這些土地出讓金和稅費(fèi)事實(shí)上由購(gòu)房者承擔(dān)著。只要把居民的收入與房?jī)r(jià)稍作比較就可以常識(shí)性地獲知：一般居民購(gòu)房的壓力已經(jīng)是不堪重負(fù)了。如果把物業(yè)稅開(kāi)征的主要功能定位于增加政府財(cái)源上，勢(shì)必造成在現(xiàn)有的已夠沉重的稅費(fèi)的基礎(chǔ)上再增加新的稅負(fù)，而這些負(fù)擔(dān)顯然不是由房地產(chǎn)商來(lái)負(fù)擔(dān)過(guò)重的，最終只能是增加了購(gòu)房者的負(fù)擔(dān)。因此，在可能開(kāi)征物業(yè)稅這一消息一傳開(kāi)的時(shí)候，老百姓就高度關(guān)注，存在著普遍擔(dān)憂。這種擔(dān)憂不是沒(méi)有道理的，這也是絕大多數(shù)居民的共同心聲。把物業(yè)稅的功能定位于統(tǒng)一稅制和調(diào)節(jié)收入分配，在稅負(fù)總量不增加的情況下，進(jìn)行規(guī)范征收和調(diào)節(jié)性征收，既不會(huì)增加一般居民的負(fù)擔(dān)，也不會(huì)減少政府財(cái)政的總體收入，從而有效防止開(kāi)征物業(yè)稅對(duì)社會(huì)發(fā)展的不利影響。

二、物業(yè)稅制的基本理念要充分體現(xiàn)以人為和本法治理念

開(kāi)征物業(yè)稅，是一項(xiàng)復(fù)雜且深入的稅制改革重大舉措，此項(xiàng)改革牽涉面廣，涉及到的部門利益重多，因此，應(yīng)當(dāng)慎之又慎。近年來(lái)，我們的政策制定、實(shí)施過(guò)程是越來(lái)越透明了，每種政策出臺(tái)前，媒體也好百姓也罷，都會(huì)先探討上一番，你一言我一語(yǔ)地發(fā)表發(fā)表見(jiàn)解，先甭管這些議論孰是孰非，至少它體現(xiàn)了政治民主化的腳步在逐步加快，是進(jìn)步的好現(xiàn)象。但有關(guān)“物業(yè)稅”數(shù)目測(cè)算、專家分析、官員發(fā)言的文字屢屢見(jiàn)諸媒體，多數(shù)都在算經(jīng)濟(jì)賬。在物業(yè)稅尚處于醞釀之際，不少人已經(jīng)開(kāi)始擔(dān)憂會(huì)否出現(xiàn)這樣一種情形：為稅而稅。所謂“為稅而稅”，說(shuō)的是，一種新稅種的設(shè)置或某稅賦的調(diào)整，當(dāng)局的惟一動(dòng)機(jī)或價(jià)值目標(biāo)僅限于增加稅源，為此甚至不顧及任何社會(huì)負(fù)作用。從中央到地方，各級(jí)政府、各條戰(zhàn)線大都為“沒(méi)錢”所累、所苦，難免衍生出增加稅負(fù)、稅源的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。正如有人所擔(dān)心的“開(kāi)征物業(yè)稅可能發(fā)生財(cái)富分配的逆向調(diào)節(jié)，導(dǎo)致窮人愈窮”。

筆者以為，稅收調(diào)節(jié)手段歸根結(jié)底還是要“以人為本”。物業(yè)稅的開(kāi)征和立法涉及到廣大購(gòu)房消費(fèi)者的利益，因此，應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注民生民意。要注重對(duì)納稅人的保護(hù)。國(guó)家征稅必須有限度，不能觸及納稅人維持基本生活的財(cái)產(chǎn)，也就是基本生活費(fèi)不課稅原則。對(duì)于城市居民來(lái)講，房產(chǎn)越來(lái)越成為維持基本生活的必需品，因此，物業(yè)稅的開(kāi)征必須考慮納稅人的承受能力，不能增加納稅人的負(fù)擔(dān)。應(yīng)當(dāng)充分考慮已購(gòu)房產(chǎn)與新購(gòu)房產(chǎn)的稅收差別問(wèn)題以及居民基本生活性房產(chǎn)的稅收差別問(wèn)題。

稅收作為國(guó)家剝奪納稅人財(cái)產(chǎn)的合法手段，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的稅收法定，即必須通過(guò)相應(yīng)的立法才能征稅，而且一稅一法。因此，我國(guó)在物業(yè)稅試點(diǎn)過(guò)程中首先需要面對(duì)的就是先試點(diǎn)還是先立法的問(wèn)題，就目前而言，先試點(diǎn)是大勢(shì)所趨，但在試點(diǎn)過(guò)程中必須盡快研究立法問(wèn)題，力爭(zhēng)在全國(guó)推廣之前完成立法程序。不過(guò)我們可以確信的是，在這個(gè)關(guān)乎市民基本生存、生活需要的領(lǐng)域里，政府采取任何政策時(shí)都會(huì)秉持這樣的價(jià)值目標(biāo)，即促其水準(zhǔn)提升、負(fù)擔(dān)下降，而不會(huì)相反。稅收的開(kāi)征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，不是哪一個(gè)人的意愿或者學(xué)者的猜想，而應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定之。

三、物業(yè)稅制的基本取向應(yīng)當(dāng)是廣稅基、低稅率

有人建議一家人擁有的第一套房屋免稅，筆者認(rèn)為這一主張不符合物業(yè)稅開(kāi)征的宗旨，在操作上也難保公平。一國(guó)的稅收主要包括流轉(zhuǎn)稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅是以不動(dòng)產(chǎn)、汽車、船只等大額財(cái)產(chǎn)為對(duì)象征收的稅。開(kāi)征物業(yè)稅自然應(yīng)當(dāng)以財(cái)產(chǎn)的價(jià)值為征收的依據(jù)，所謂一家人的第一套房，可能是單間房、一室一廳的房屋直至寬大的別墅對(duì)其一律免征，顯然不妥。而且如果一家人有兩套以上房屋，一貴一賤，究竟以何者為第一套房，何者為第二套房也存在操作上的困難。筆者認(rèn)為即便要為一定的房產(chǎn)免稅，也應(yīng)當(dāng)象所得稅一樣以房屋價(jià)值為基礎(chǔ)規(guī)定一個(gè)免征額，比如8－10萬(wàn)元，則超過(guò)此價(jià)值的房屋自然按超過(guò)的價(jià)值納稅。

廣稅基必然要求低稅率，否則會(huì)給人民群眾的生活造成極大不便。在扣除免征額以后，依房產(chǎn)價(jià)值可以確定不超過(guò)0.5%的稅率。這樣，一套價(jià)值20萬(wàn)的房產(chǎn)，若扣除額為8萬(wàn)，按0.5％征收，則需業(yè)主繳納600元物業(yè)稅，這對(duì)一般家庭來(lái)說(shuō)是可以承受的。另一方面，還要運(yùn)用物業(yè)稅的收入調(diào)節(jié)功能，對(duì)價(jià)值高的房屋實(shí)行累進(jìn)稅率。比如對(duì)超過(guò)50萬(wàn)元的部分征收1％的稅率，對(duì)超過(guò)100萬(wàn)元的部分征收1.5%的稅率。這樣，擁有150萬(wàn)元?jiǎng)e墅的業(yè)主每年需要繳納14100元物業(yè)稅，對(duì)其來(lái)說(shuō)也不是一個(gè)負(fù)擔(dān)。

四、物業(yè)稅立法應(yīng)當(dāng)考慮提高立法層級(jí)，兼顧地區(qū)差異

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)稅收管理法》第二條規(guī)定：“凡依法由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的各種稅收征收管理，均適用本法。”第三條規(guī)定：“稅收的開(kāi)征、停征以級(jí)減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開(kāi)征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其它同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。”從稅收征管的規(guī)定可知，這種關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的法律，尤其是直接無(wú)償征收居民財(cái)物的規(guī)定，原則上應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)以法律的形式加以規(guī)定。

然而，目前我國(guó)的稅收實(shí)體法當(dāng)中，只有《外商投資企業(yè)的外國(guó)企業(yè)所得稅法》和《個(gè)人所得稅法》是全國(guó)人大常委會(huì)以稅收法律形式制定的，其余稅收法律均為全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定，以暫行條例的形式頒布實(shí)施。而國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，本應(yīng)是由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律的時(shí)機(jī)尚不成熟時(shí)的一種權(quán)宜做法，但在我國(guó)當(dāng)前已成為稅收立法的常例，有的暫行條例已“暫行”了50年。此外，還有大量的稅收章程就更加令人擔(dān)憂。行政法規(guī)的民意代表性、權(quán)威性、穩(wěn)定性等均不如法律。物業(yè)稅攸關(guān)國(guó)計(jì)民生、事涉千家萬(wàn)戶，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)以法律的形式加以規(guī)定。與此同時(shí)，前已述及，房地產(chǎn)稅費(fèi)是地方財(cái)政的重要支柱，將其歸并為物業(yè)稅，必然還得考慮到當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共財(cái)政開(kāi)支的需要，物業(yè)稅的絕大部分應(yīng)當(dāng)依然歸地方政府收取，否則地方政府將難以為繼。這里需要特別強(qiáng)調(diào)指出的是，現(xiàn)行的稅收及征收方面的法律法規(guī)，一方面存在著層級(jí)偏低的問(wèn)題，另一方面又把稅收立法的權(quán)力過(guò)分集中，地方對(duì)稅收立法方面幾乎沒(méi)有什么權(quán)力，不能因時(shí)因地制宜對(duì)稅收進(jìn)行調(diào)整。地方政府為開(kāi)辟財(cái)源就出現(xiàn)了稅費(fèi)顛倒，費(fèi)大于稅等諸多失常的弊端。“在全國(guó)整個(gè)稅收里面，房地產(chǎn)稅收征稅所占的比重是很低的，在地方政府收入里面一般也就5%左右。”顯然，其余的大頭是通過(guò)非正稅的其它形式收取的。為遏止征收稅費(fèi)的雜亂局面，除前述提及物業(yè)稅稅收立法層級(jí)之外，從法律的層面給地方以更多的稅收立法自主權(quán)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一規(guī)范收取物業(yè)稅，矯正失常狀態(tài)的一個(gè)較好選擇.

2003年10月，十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中指出：“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。”可謂一石激起千層浪。自此開(kāi)始，物業(yè)稅這個(gè)名詞不僅是立法者需要深入研究的重大課題，也成為街談巷議的熱門話題。是否征收物業(yè)稅不僅事關(guān)國(guó)家財(cái)政收入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也關(guān)乎廣大人民群眾的根本利益，因此實(shí)在值得深入研究。筆者打算從物業(yè)稅的功能定位及其具體制度建構(gòu)方面對(duì)此予以探討。