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一、高速公路建設(shè)項目投資內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不完善

從內(nèi)部控制的內(nèi)部環(huán)境來看，很多建設(shè)單位的內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)沒有按照全員、全過程、全方位風(fēng)險管理的原則設(shè)置內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)。建設(shè)單位各級管理人員常將內(nèi)部控制工作視為財務(wù)部的責(zé)任，難以滿足建設(shè)單位對高速公路建設(shè)項目投資風(fēng)險管理與內(nèi)部控制的要求。從內(nèi)部控制的外部環(huán)境來看，我國還未有系統(tǒng)化的建設(shè)項目內(nèi)部控制條文來規(guī)范建設(shè)單位的內(nèi)部控制行為。同時，國家對高速公路建設(shè)項目的估算、概算、預(yù)算數(shù)的定額標(biāo)準未給予及時的修訂，導(dǎo)致高速公路建設(shè)單位根據(jù)現(xiàn)行定額核算無法正確揭示出政策、物價、技術(shù)變動及所建項目的獨特之處，使得編制出的數(shù)據(jù)存在時滯性缺陷，降低了估算數(shù)、概算數(shù)與預(yù)算數(shù)的科學(xué)性與權(quán)威性。

（二）風(fēng)險評價機制不健全

全面考慮確定性因素和不確定性因素可能對項目投資造成的影響，準確的找出投資控制風(fēng)險關(guān)鍵點，是完善現(xiàn)有投資內(nèi)部控制系統(tǒng)，提高建設(shè)單位的抗風(fēng)險能力的有利保證。但在現(xiàn)有的高速公路建設(shè)項目投資內(nèi)部控制過程中，對于建設(shè)全過程風(fēng)險的管理，主要依靠的是負責(zé)人的經(jīng)驗和能力，缺乏有效的風(fēng)險評價機制，這樣一來就使得建設(shè)單位對相關(guān)風(fēng)險活動的理解將不透徹，對風(fēng)險大小的估計將不恰當(dāng)，進而使得采取的風(fēng)險應(yīng)對措施不能合理有效的規(guī)避或緩解風(fēng)險，造成建設(shè)單位風(fēng)險管理效率低下。

（三）內(nèi)部控制活動薄弱

應(yīng)該說，在各級部門的指導(dǎo)下，高速公路建設(shè)單位對項目投資的內(nèi)部控制得到了一定程度的完善。但在各種控制方法實際運用的過程中，還存在不同程度地內(nèi)部控制缺失或薄弱的地方，影響了建設(shè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)整體功能的有效發(fā)揮。具體表現(xiàn)在：（1）決策階段。投資估算不準是決策階段最突出的問題。主要原因是投資估算的編制依據(jù)不完善，對投資估算的審查不到位。（2）設(shè)計階段。一是設(shè)計招標(biāo)流于形式。有的建設(shè)單位為了簡單省事，采用的直接委托的方式；有的建設(shè)單位在設(shè)計招標(biāo)注重追求建筑造型、建筑面積等指標(biāo)，忽視了對工程造價指標(biāo)的審查。二是設(shè)計過程中與設(shè)計單位的溝通協(xié)調(diào)不夠。三是對概預(yù)算的審查不夠精細。（3）招投標(biāo)階段。一是招投標(biāo)流于形式。有的建設(shè)項目表面實行招標(biāo)，實際是建設(shè)單位自行指定，直接發(fā)包，從中收取好處，給項目投資帶來損失。二是不平衡報價問題沒有被發(fā)現(xiàn)和整改。一些不施工單位憑低價中標(biāo)，影響后期工程質(zhì)量和投資控制。（4）施工階段。一是對工程設(shè)計變更管理不規(guī)范，從而導(dǎo)致工程項目的數(shù)量、單價、費用發(fā)生變化。二是征地拆遷進度慢，造成施工單位的索賠。三是監(jiān)理的責(zé)任心不到位，沒有認真核實工程量和工程進度，從而給了施工單位弄虛作假的機會。（5）竣工及后評價階段。一是對竣工結(jié)算書的審核不嚴。虛報工程量的現(xiàn)象沒有得到很好的監(jiān)管，使竣工結(jié)算審核工作流于形式。二是后評價方法不完善，沒有把定量和定性指標(biāo)很好的結(jié)合起來。

（四）信息溝通與反饋渠道不順暢

一個良好的信息溝通系統(tǒng)要能確保建設(shè)單位人員清楚知道其權(quán)、責(zé)、利的同時，能使施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位了解其在建設(shè)項目進行投資控制過程中所擔(dān)負的職責(zé)；要能在建設(shè)單位內(nèi)部以及建設(shè)單位與其他利益主體之間建立良好的信息反饋渠道。目前很多的建設(shè)單位投資內(nèi)部控制目標(biāo)無法有效的落實，正是由于建設(shè)單位缺乏了一個有效的內(nèi)部控制信息反饋機制，信息傳遞不能打破部門局限，建設(shè)單位內(nèi)部控制人員不能全面了解建設(shè)單位其他部門或是建設(shè)全過程的信息，致使建設(shè)單位部分內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。

（五）內(nèi)部審計監(jiān)督職能弱化

內(nèi)部審計是對內(nèi)部控制的再控制。高速公路建設(shè)項目投資內(nèi)部審計工作的開展，將有利建設(shè)單位有效規(guī)避投資內(nèi)部控制執(zhí)行不力的現(xiàn)象。但現(xiàn)實是，建設(shè)單位沒有一個有效的甚至是沒有成立內(nèi)部審計部門對內(nèi)部控制進行稽核與審計，投資內(nèi)部控制缺乏有效的監(jiān)督防線。或是在建設(shè)單位內(nèi)部雖然有內(nèi)部審計人員，但卻為財務(wù)部的組成部分，其獨立性得不到保證，內(nèi)部審計應(yīng)有的監(jiān)督職能無法得到有效發(fā)揮，導(dǎo)致各部門相關(guān)制度的執(zhí)行不到位，甚至是出現(xiàn)將制度寫在墻上的現(xiàn)象。

二、完善高速公路建設(shè)項目投資內(nèi)部控制的措施

（一）加強控制環(huán)境建設(shè)

對高速公路建設(shè)項目投資過程進行內(nèi)部控制，除了要加強相關(guān)立法建設(shè)外，建設(shè)單位還應(yīng)該建立良好的組織結(jié)構(gòu)體系、正確劃分他們的權(quán)責(zé)利關(guān)系并加強內(nèi)部控制隊伍的建設(shè)。首先應(yīng)優(yōu)化建設(shè)單位內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)。建設(shè)單位應(yīng)有關(guān)法律法規(guī)的要求，按照內(nèi)部控制分權(quán)管理與制衡性原則構(gòu)建內(nèi)部控制組織機構(gòu)。建設(shè)單位在開展內(nèi)部控制工作時，對于需授權(quán)審批的業(yè)務(wù)應(yīng)嚴格執(zhí)行授權(quán)審批程序，并確保審批人員根據(jù)高速公路建設(shè)項目相關(guān)業(yè)務(wù)授權(quán)審批制度的規(guī)定進行工作，不得出現(xiàn)越權(quán)審批行為。在內(nèi)部控制各階段應(yīng)按照不相容崗位相分離的原則，確保項目建議書、可行性研究與項目評估工作相分離；概預(yù)算編制與審核相分離；工程核算、進度審核與資金支付相分離、竣工驗收、竣工決算與竣工審計相分離。其次要加強內(nèi)部控制人員隊伍建設(shè)。對內(nèi)部控制行為主體“人”的控制，相對內(nèi)部控制制度建設(shè)而言同等重要。內(nèi)部控制人員的判斷失誤以及對指令的誤解，將會導(dǎo)致內(nèi)部控制的失效。因此，必須建立起良好的聘任機制，以科學(xué)的方法組建內(nèi)部控制人員系統(tǒng)，并定期或不定期的對建設(shè)單位人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，保證建設(shè)單位人員在業(yè)務(wù)勝任能力與道德操守方面符合建設(shè)項目投資內(nèi)部控制的要求。管理層人員應(yīng)樹立起強烈的社會責(zé)任感，樹立正確的價值觀導(dǎo)向，減少控制管理過程中的貪污、欺詐、賄賂等舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)建設(shè)單位對高速公路建設(shè)項目全過程動態(tài)有序的管理。

（二）建立科學(xué)的風(fēng)險評估機制

建設(shè)單位在進行投資內(nèi)部控制的過程中，除了利用傳統(tǒng)手段識別出高速公路建設(shè)項目各階段的風(fēng)險外，更為關(guān)鍵的一環(huán)是要建立科學(xué)的風(fēng)險評估機制，包括成立專門的風(fēng)險管理組織機構(gòu)，建立有效的風(fēng)險評價指標(biāo)體系以及采用科學(xué)的風(fēng)險評估方法來估測出項目投資風(fēng)險的大小，為高速公路建設(shè)項目投資內(nèi)部控制各階段關(guān)鍵控制點與控制措施的提出，以及建設(shè)單位如何采用風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險緩解、風(fēng)險控制、風(fēng)險利用和風(fēng)險轉(zhuǎn)移決策提供科學(xué)的依據(jù)。

（三）強化內(nèi)部控制活動

內(nèi)部控制活動要針對關(guān)鍵點而制定，因此，高速公路建設(shè)單位強化控制活動的關(guān)鍵就是要尋找關(guān)鍵控制點。所謂關(guān)鍵控制點，是指在業(yè)務(wù)程序中對于保證整個業(yè)務(wù)活動控制目標(biāo)起著至關(guān)重要影響的環(huán)節(jié)，是整個控制系統(tǒng)中的重點，往往決定著整個業(yè)務(wù)活動各項目標(biāo)的實現(xiàn)，如決策階段，建設(shè)單位應(yīng)以“項目建議書”、“可行性研究報告”的編制與審查作為該階段內(nèi)部控制的關(guān)鍵點。為防止概預(yù)算不精確、招投標(biāo)不規(guī)范等問題對高速公路建設(shè)項目投資內(nèi)部控制工作帶來的負面影響，建設(shè)單位在高速公路建設(shè)準備階段，應(yīng)以概預(yù)算審查、招投標(biāo)管理作為關(guān)鍵控制點開展內(nèi)部控制工作，以達到有效控制高速公路建設(shè)項目投資的目的。在工程變更階段，應(yīng)把對變更程序的控制、審批權(quán)限的劃分、變更價款的確定等控制活動作為關(guān)鍵控制點開展內(nèi)部控制工作。在工程價款的支付階段，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)合同條款嚴格控制價款的支付時間、支付方式，嚴格審核支付憑單有效性，同時還應(yīng)依照“指定開戶、專戶儲存、專款專用、銀行監(jiān)督”的原則，保證工程價款支付的合理性。在評價階段，建設(shè)單位在重視對竣工決算數(shù)據(jù)的審核工作的同時，也應(yīng)將建設(shè)項目過程后評價作為內(nèi)部控制的重要組成部分予以落實，總結(jié)建設(shè)管理中的經(jīng)驗教訓(xùn)，分析實際情況變化的原因，評價實際結(jié)果偏離預(yù)期結(jié)果的合理程度，以便為今后加強前期工作和進一步改進高速公路建設(shè)項目管理積累經(jīng)驗。

（四）建立網(wǎng)路化信息溝通渠道

完善的內(nèi)部溝通渠道是實現(xiàn)各項控制管理信息在建設(shè)單位內(nèi)部有效傳遞的保障。為解決內(nèi)部控制各責(zé)任主體之間的信息不對稱、實現(xiàn)各利益主體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)和制衡、保證高速公路建設(shè)項目投資內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)，建設(shè)單位應(yīng)采用計算機技術(shù)建立起網(wǎng)絡(luò)化的溝通渠道，確保準確收集、及時傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保有關(guān)信息在建設(shè)單位內(nèi)、外部之間的有效溝通。

（五）完善內(nèi)部控制監(jiān)督方式

監(jiān)督是內(nèi)部控制功能發(fā)揮的保障線。它不僅能評價建設(shè)單位內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的缺陷并及時予以改善，還能幫助建設(shè)單位進行“軟控制”環(huán)境的營造。內(nèi)部審計是強化建設(shè)單位內(nèi)部控制關(guān)鍵的一環(huán)，是建設(shè)單位內(nèi)部控制體系不可或缺的部分，對確保高速公路建設(shè)項目投資內(nèi)部控制目標(biāo)的順利實現(xiàn)起著重要的作用。為實現(xiàn)預(yù)期的內(nèi)部控制目標(biāo)，建設(shè)單位內(nèi)部審計部門應(yīng)在每一項管理環(huán)節(jié)結(jié)束后，充分收集建設(shè)工程項目的基礎(chǔ)資料、內(nèi)部管理制度、操作流程等必要的文件資料，并與相關(guān)人員進行座談，抽點分項工程的基礎(chǔ)資料、復(fù)核驗證內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，保證建設(shè)投資的有效運作。建設(shè)單位在實施內(nèi)部審計的過程中，也應(yīng)適當(dāng)引入社會監(jiān)督體系，建立高速公路建設(shè)項目外部獨立審計制度，作為高速公路建設(shè)項目內(nèi)部審計制度的必要而有益的補充。或是實施建設(shè)項目跟蹤審計，從項目的決策階段開始就對高速公路建設(shè)項目的真實性、合規(guī)性及有效性進行跟蹤審計，并加強與上級主管部門、財政部門、稅務(wù)部門、外部審計部門的信息溝通，要充分發(fā)揮輿論對建設(shè)單位內(nèi)部控制狀況獨立評估的作用，完善內(nèi)部控制監(jiān)督體系，從而形成有效的監(jiān)督合力。

作者：鄭瑛單位：福建省高速公路有限責(zé)任公司南平管理分公司