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一、目前失地農(nóng)民補(bǔ)償安置過程中存在的主要問題

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

目前，我國采用的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按《中華人民共和國土地管理法》第47條的規(guī)定執(zhí)行的。征用耕地補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償費(fèi)按征用前三年土地平均產(chǎn)值的6~10倍計(jì)算，安置補(bǔ)助費(fèi)按土地征用前三年平均產(chǎn)值的4~6倍計(jì)算，地上附著物和青苗按成本或市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。同時(shí)規(guī)定，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過征用前三年土地平均產(chǎn)值的15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和，不得超過土地被征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。簡言之，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超過30倍。這種帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的補(bǔ)償政策，從實(shí)踐來看，至少存在著以下幾個(gè)方面的問題：

（1）現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保證失地農(nóng)民原有的生活水平。如果按我國東部地區(qū)每畝年平均收入800元計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)之和僅有8000元~12800元，即使達(dá)到補(bǔ)償最高限30倍，每畝土地的補(bǔ)償也不過24000元，只相當(dāng)于東部地區(qū)2002年農(nóng)民人均純收入（3400元）的7倍而已。也就是說，即使達(dá)到最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也只相當(dāng)于東部地區(qū)農(nóng)民7年的人均純收入。收入的減少導(dǎo)致大量失地農(nóng)民生活水平的下降。據(jù)抽樣調(diào)查顯示，福建、陜西、廣西、江蘇分別下降了17%、16%、5%和33%，下降最大的是甘肅禮縣，降幅達(dá)48%。

（2）測(cè)算依據(jù)不合理，嚴(yán)重偏離土地的應(yīng)有價(jià)值。土地的功能至少應(yīng)體現(xiàn)以下三個(gè)方面，即所有權(quán)功能、就業(yè)發(fā)展功能和保障功能。土地被征后，三功能應(yīng)相應(yīng)轉(zhuǎn)移，而現(xiàn)有的政策卻并沒有充分考慮到農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和保障問題。據(jù)浙江大學(xué)2002年典型調(diào)查顯示，被調(diào)查對(duì)象按當(dāng)?shù)啬壳拔飪r(jià)水平，僅能維持2年半的基本生活。

（3）違背市場(chǎng)分配原則，忽略土地升值收益?，F(xiàn)行征地制度以產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。農(nóng)業(yè)在我國是個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，尤其是糧經(jīng)作物的收益率非常低。而且，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，如生態(tài)、休閑、觀光等，其產(chǎn)值已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。

現(xiàn)行的補(bǔ)償方式，其顯著特征是補(bǔ)償金額與土地市場(chǎng)價(jià)值相去甚遠(yuǎn)，大大低與土地的市場(chǎng)價(jià)格，未能反映土地位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等經(jīng)濟(jì)因素。伴隨著土地用途的轉(zhuǎn)移，土地價(jià)格也會(huì)從農(nóng)用土地價(jià)格上漲到建設(shè)用地價(jià)格，即土地增值。從增值的原因看，主要是由政府投資建設(shè)、對(duì)土地的規(guī)劃以及土地資源稀缺性帶來的，并非土地使用者對(duì)土地投資和勞動(dòng)形成。因此，土地的增值價(jià)值應(yīng)當(dāng)由社會(huì)所共享，而不能由土地所有者獨(dú)吞。

2、失地農(nóng)民安置方式上存在明顯缺陷

目前，失地農(nóng)民安置方式概括起來有六種，即貨幣安置、招工安置、入股安置、劃地安置、住房安置和社會(huì)保險(xiǎn)安置。在安置方式上，貨幣安置方式的比例最高，但存在的問題也最多。由于貨幣安置只能解決失地農(nóng)民近憂，難以化解遠(yuǎn)慮，從而導(dǎo)致部分農(nóng)民失地又失業(yè)。

安置補(bǔ)助費(fèi)數(shù)額各地也有很大的差異。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)一般只有幾千元甚至幾百元，這樣低的水平實(shí)際上等于不安置。失去土地后，他們就成了“種田無地、上班無崗、‘低?！療o份”的“三無”人員。失地又失業(yè)的農(nóng)民徘徊在鄉(xiāng)村和城市的“邊緣”，實(shí)際上變成了城市貧民。正如國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文所言：“農(nóng)民失去土地以后，他當(dāng)不成農(nóng)民了，而領(lǐng)到那些補(bǔ)償金，也當(dāng)不成市民，既不是農(nóng)民也不是市民，只能是社區(qū)游民，社會(huì)流民?！?/p>

3、失地農(nóng)民安置分配過程混亂

征地過程中出現(xiàn)了大量的“暗箱操作”與“尋租”行為，補(bǔ)償分配過程混亂，致使失地農(nóng)民只能得到應(yīng)得補(bǔ)償?shù)囊恍〔糠帧８鞯卦诰唧w執(zhí)行補(bǔ)償辦法時(shí)，往往盡量采取最低限，有的甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于最低限。在安置過程中，政府與民爭利，賺取“低征高賣”中的巨額差價(jià)，直接導(dǎo)致失地農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害。

與此同時(shí)，在已經(jīng)很低水平上的補(bǔ)償費(fèi)，還被各級(jí)政府層層截留，真正到農(nóng)民手中就更少了。據(jù)報(bào)道，京沈高速公路遼寧省凌海市某段的征地補(bǔ)償費(fèi)，經(jīng)過市、鄉(xiāng)、村各級(jí)截留，到村民手中每公頃僅剩3900元（260元/畝）。有的補(bǔ)償款長期拖欠，遲遲不發(fā)到農(nóng)民手中，造成失地農(nóng)民的生活困難。

各地在安置補(bǔ)償?shù)男问缴弦灿泻艽蟛町?。在補(bǔ)償安置分配比例上，有的全額到戶，有的部分留村；在發(fā)放時(shí)間上，有的一次性到位，有的分期發(fā)放；在發(fā)放對(duì)象上，有的按人頭，有的按被征土地面積進(jìn)行分配；有的征到誰的就發(fā)給誰，未征到者分文不發(fā)。由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成分配比較混亂，糾紛不斷。

二、失地農(nóng)民利益損失的原因分析

1、農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度模糊

失地農(nóng)民問題實(shí)際上是一個(gè)產(chǎn)權(quán)問題。我國憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家國有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！卑丛撘?guī)定，農(nóng)村集體擁有對(duì)土地的所有權(quán)，是土地的真正所有者，在土地轉(zhuǎn)讓中他們是真正的市場(chǎng)主體。《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)發(fā)包?！边@更進(jìn)一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者。按理說，只要擁有對(duì)土地的所有權(quán)，就自然擁有對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中，政府成了土地交易的主體，農(nóng)民集體沒有權(quán)利進(jìn)行土地“買賣”，農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置。政府在土地征用中處于壟斷地位，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，農(nóng)民只有無條件服從，沒有能力爭取自己的利益。

2、二元經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民利益受損的體制原因

在我國工業(yè)化過程中形成了典型的城鄉(xiāng)分割二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。歷年來，城市居民在教育、醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等方面都處于優(yōu)越地位。同時(shí)，戶籍制度又增加了農(nóng)民進(jìn)城的成本。長期以來，我國農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上享受不到應(yīng)有的權(quán)利，甚至在很大程度上受到歧視。

據(jù)專家估算，從1953年到1978年的25年中，由于“剪刀差”致使農(nóng)民損失3000億元左右。而改革開放后從1978年到2001年的23年中，通過征地從農(nóng)民手中剝奪的利益超過2萬億元。改革開放之后農(nóng)民的利益損失比之前高6倍之巨。

前面分析的征地過程中農(nóng)民利益損失，其根源在于政策的制定和實(shí)施過程中沒有把農(nóng)民的利益放在重要位置，甚至有些人根本就不考慮農(nóng)民利益。征地過程中農(nóng)民始終處于弱勢(shì)地位。在目前的征地制度下，農(nóng)民的“權(quán)”和“利”被雙重剝奪了。農(nóng)民失權(quán)、失利、失家園。

3、征地管理缺乏規(guī)范

目前，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績的考核，主要看GDP的增長情況，看財(cái)政收益狀況。前些年為了解決城市建設(shè)資金短缺和城市建設(shè)滯后等問題，提出了“城市經(jīng)營”口號(hào)，這一思路無疑是正確的，但政府用什么來經(jīng)營？最容易經(jīng)營的就是土地。憲法規(guī)定，國家為了公共利益需要，可以對(duì)土地進(jìn)行征收并對(duì)被征者給予補(bǔ)償。90年代后，經(jīng)營性用地進(jìn)入市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府可以通過出讓土地，收取土地出讓金。與此同時(shí)，征地政策卻并沒有改變，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的強(qiáng)制征地。至于什么是公共利益，法律沒有明確解釋。是否是“公共利益”完全由政府說了算。如設(shè)立開發(fā)區(qū)招商引資，開發(fā)房地產(chǎn)用于解決居民住房困難等。

三、關(guān)于失地農(nóng)民問題的對(duì)策建議

1、必須高度重視失地農(nóng)民的切身利益

有目共睹，失地農(nóng)民為我國城市化發(fā)展作出了巨大的犧牲，在失去土地的同時(shí)，又失去了很多自己合法的、應(yīng)有的權(quán)益。失地農(nóng)民承擔(dān)了很多本不應(yīng)由他們承擔(dān)的社會(huì)代價(jià)，他們的利益遭受了很大損失。為此，國家政府必須千方百計(jì)地保護(hù)失地農(nóng)民的利益。

2、修改法律，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

失地農(nóng)民問題實(shí)質(zhì)上是個(gè)產(chǎn)權(quán)問題。憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但是農(nóng)民，不僅是農(nóng)民，還有農(nóng)村集體，卻并沒有取得對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)，以及由此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的使用權(quán)、處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)虛置。造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊還有一個(gè)原因就是法律之間的相互沖突。法律之間的相互矛盾，造成實(shí)踐中不可避免地出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問題。

按制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，制度變遷及其隨之所帶來的觀念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長的源泉。其中，尤其是產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新最為關(guān)鍵，在所有創(chuàng)新中處于核心支配地位。要從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂，保障國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，理順農(nóng)村中的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，改變現(xiàn)行分配機(jī)制，為廣大失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)設(shè)計(jì)制度性的保障。

3、必須按“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)際成本來決定補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)地是農(nóng)民的生存之本，土地是農(nóng)民的命根。土地對(duì)農(nóng)民來說，三大基本功能集為一體，即就業(yè)、養(yǎng)老和最低生活保障。土地是農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)和處置權(quán)。農(nóng)村集體土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和生活資料，也是農(nóng)民的寶貴財(cái)產(chǎn)。失去土地的農(nóng)民自然轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償不能再按農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式來衡量，而應(yīng)該按城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算。農(nóng)民被城鎮(zhèn)化后，其補(bǔ)償安置應(yīng)考慮以下基本因素：生活費(fèi)用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、住房、社會(huì)保障以及土地增值收益等。正因?yàn)槿绱?，大城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地征地費(fèi)很高而且補(bǔ)償和安置費(fèi)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法定標(biāo)準(zhǔn)。有些地區(qū)在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，已開始考慮諸如土地類型、人均耕地面積、土地位置、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等合理因素。實(shí)踐中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已逐步突破了政策性征地補(bǔ)償制度框架。改革勢(shì)所必然。

4、加強(qiáng)立法，規(guī)范征地用途

目前，征地秩序混亂的一個(gè)重要原因在于現(xiàn)行法律沒有對(duì)土地征用條件、要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格界定。法律規(guī)定：“國家為公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這里，公共利益的標(biāo)準(zhǔn)模糊，致使其與一般經(jīng)營性項(xiàng)目沒有嚴(yán)格區(qū)分開來，也為一些人提供了鉆法律空子的機(jī)會(huì)。

所謂公共利益項(xiàng)目，應(yīng)該是不以贏利為目的，為社會(huì)公眾服務(wù)，效益為社會(huì)共享的公共設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目，以及對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起基礎(chǔ)性作用的重大建設(shè)項(xiàng)目。如公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、水利工程、石油管道、電力、煤氣、自來水、公立學(xué)校、公立醫(yī)院、國家公園、廣場(chǎng)等。必須在經(jīng)營性用地上嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)違規(guī)用地必須給予嚴(yán)厲處罰。