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一、我國(guó)失地農(nóng)民面臨就業(yè)難

千百年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民一直沿襲著“土地和家庭保障”模式，農(nóng)民的生、老、病、死完全依賴于自身及家庭。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。一旦土地被征用，他們的各項(xiàng)保障便成了后顧之憂。

農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。隨著大項(xiàng)目建設(shè)和城市化進(jìn)程的加快，城市郊區(qū)農(nóng)民可耕種土地面積越來(lái)越少，相對(duì)無(wú)業(yè)人員不斷增加，城郊農(nóng)民就業(yè)壓力越來(lái)越大。他們大部分沒有什么實(shí)用的技術(shù)，文化程度又不高，有的甚至小學(xué)都還沒有畢業(yè)，找工作十分困難。據(jù)有關(guān)調(diào)研結(jié)果，失地農(nóng)民在逐步轉(zhuǎn)為城市居民的過程中，就業(yè)方式發(fā)生重大變化。就業(yè)難主要表現(xiàn)為：一是計(jì)劃內(nèi)招工數(shù)量少。政府雖然在職業(yè)安置方面給予了一定的有針對(duì)性的工作安置，但是從安置的整體情況來(lái)看，安置的力度不夠。二是自謀職業(yè)率較低。由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)相對(duì)較低，又缺少一定的專業(yè)技能，在勞動(dòng)力市場(chǎng)嚴(yán)重飽和的今天，他們毫無(wú)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，再加之就業(yè)意識(shí)的滯后，自謀職業(yè)的比例較低。三是回流的情況比較多。經(jīng)過招工安置的失地農(nóng)民所從事的工作主要為一般的管理者、工人、勤雜工等，一旦機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，他們就會(huì)首當(dāng)其沖地成為精簡(jiǎn)的對(duì)象，加之企業(yè)改制后，經(jīng)營(yíng)者都愿意雇用年輕素質(zhì)高的外來(lái)人員，由于安置人員的工資待遇都高于外來(lái)人員，因此他們就業(yè)回流的情況就相對(duì)較高。

二、導(dǎo)致城郊農(nóng)村勞動(dòng)力閑置的原因

（一）城市化進(jìn)程加快，就業(yè)措施滯后。由于農(nóng)民文化素質(zhì)不高，勞動(dòng)技能單一，失地以后，在再就業(yè)過程中處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。就現(xiàn)在的情況看，普遍存在就業(yè)措施滯后的問題，具體表現(xiàn)在：對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念教育滯后，農(nóng)民思想準(zhǔn)備不足，在就業(yè)中，手足無(wú)措；對(duì)勞動(dòng)力基本情況缺乏了解，從而影響了對(duì)勞動(dòng)力的分類指導(dǎo)、分層培訓(xùn)、統(tǒng)籌規(guī)劃；對(duì)勞動(dòng)力培訓(xùn)滯后，致使勞動(dòng)力不能適應(yīng)勞動(dòng)市場(chǎng)需求；對(duì)就業(yè)崗位開發(fā)力度不夠，就業(yè)渠道單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了就業(yè)需求。

農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍很低，在土地以外的其他工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。40歲以上的勞動(dòng)力，尤為突出。雖然他們過去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好手，但現(xiàn)在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，不少人到建筑工地打短工，從事簡(jiǎn)單的看管、搬運(yùn)等臨時(shí)性工作。許多農(nóng)戶在全部或大部分耕地失去后，希望從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，然而由于過去他們主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺乏從事

二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又由于農(nóng)民投資理財(cái)?shù)闹R(shí)和能力較為有限，面對(duì)變化莫測(cè)的市場(chǎng)，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。就業(yè)培訓(xùn)脫節(jié)，使失地農(nóng)民缺少可持續(xù)發(fā)展的主體優(yōu)勢(shì)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不夠發(fā)達(dá)，使勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受阻。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民就業(yè)的主要出路，是大容量吸納勞動(dòng)密集型就業(yè)的重要載體。但是，目前部分鎮(zhèn)村工業(yè)發(fā)展緩慢，起不到吸收農(nóng)村富余勞動(dòng)力的主渠道作用。一是資金不足，致使一些村的工業(yè)產(chǎn)房無(wú)法進(jìn)行正常的生產(chǎn)；二是缺乏人才，企業(yè)管理不善，效益不理想，出現(xiàn)了“無(wú)企業(yè)盼企業(yè)，辦起企業(yè)愁企業(yè)，出現(xiàn)虧損怕辦企業(yè)”的狀況；三是村辦企業(yè)外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境不夠?qū)捤桑嬖谥召M(fèi)多、攤派多及報(bào)建難、辦事難等情況。

（三）外來(lái)人口涌入多，使郊區(qū)農(nóng)民就業(yè)壓力增大。目前，全江蘇省進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民達(dá)到了700萬(wàn)之多，而這700萬(wàn)之中，有很大一部分是在南京市的，而南京市城市化的加速使得每年向非農(nóng)轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力不斷增加，農(nóng)民工、臨時(shí)工、外出打工者激增，兼農(nóng)人員大量出現(xiàn)，從而使就業(yè)壓力加大，特別是失去年齡優(yōu)勢(shì)的失地農(nóng)民就業(yè)更加困難。

（四）勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，就業(yè)觀念陳舊。由于城市就業(yè)壓力不斷增大，許多大學(xué)生都降低了就業(yè)要求，這也在無(wú)形之中縮小了失地農(nóng)民的就業(yè)空間。郊區(qū)失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，集中表現(xiàn)在年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動(dòng)技能三個(gè)方面。有資料顯示，目前，在失地農(nóng)民中，文盲占調(diào)查總體的15.7％，小學(xué)占32.6％，初中占41.3％，高中或中專占9％，大專占1.3％，本科只占0.1％。其中，接受過崗前培訓(xùn)的僅占43％，且通常由用工單位培訓(xùn)，培訓(xùn)時(shí)間較短，培訓(xùn)內(nèi)容簡(jiǎn)單專一。因受到能力限制，他們只能依靠單純的體力勞動(dòng)，多以從事建筑工地臨時(shí)工、工廠操作工、服務(wù)員為主。

其次，失地農(nóng)民的就業(yè)觀念比較陳舊。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，用人單位對(duì)求職者的年齡、知識(shí)、技能和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)要求較高，失地農(nóng)民在城市多元化的就業(yè)格局中處于明顯的劣勢(shì)地位。

此外，他們的就業(yè)觀念也有待改變。首先，失地農(nóng)民的就業(yè)意向并沒有那么強(qiáng)烈，他們的創(chuàng)業(yè)意識(shí)差，存在“等、要”的思想，他們認(rèn)為是政府拆了他們的房子，占了他們的地，給他們解決住房、安排工作是天經(jīng)地義的、理所當(dāng)然的。在就業(yè)時(shí)，他們往往是“工資低不干、工作累不干、三班倒不干、管理嚴(yán)不干”。他們對(duì)居委會(huì)安排的工作不屑一顧，要找個(gè)體面的不臟不累的工作；有的干脆嫌錢少不去，造成有人沒活干，有活沒人干，參加就業(yè)培訓(xùn)也不積極。

(五)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展緩慢，中介組織發(fā)育程度低。許多行業(yè)對(duì)農(nóng)民采取了限制和歧視的做法。城市現(xiàn)行的就業(yè)政策全是為了解決城市市民的就業(yè)而設(shè)置的，在失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民的同時(shí)，現(xiàn)行就業(yè)政策沒有能夠及時(shí)改變以往偏向既得利益群體的做法，造成失地農(nóng)民就業(yè)困難。同時(shí)，城市勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)信息不充分，即使有適合失地農(nóng)民的工作也會(huì)因?yàn)樾畔⒉粫扯鵁o(wú)法及時(shí)就業(yè)。

（六）失地農(nóng)民社會(huì)資本薄弱，嚴(yán)重影響就業(yè)信息的獲取。在社會(huì)學(xué)視野中，具體到勞動(dòng)力的求職過程中，決定一個(gè)勞動(dòng)力是否能找到工作，社會(huì)資本是很重要的因素。也就是說(shuō)，一個(gè)勞動(dòng)力要找到一份工作，就業(yè)信息對(duì)他來(lái)說(shuō)比較重要。而就業(yè)信息的獲取，在很大程度上依賴于個(gè)人所擁有的社會(huì)關(guān)系的質(zhì)量和數(shù)量。對(duì)失地農(nóng)民而言，他們中低學(xué)歷的占大多數(shù)，而學(xué)歷越低也就意味著他從事的工作的專業(yè)化程度也就越低，工作的可替代性也就越強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)也就更為激烈，求職信息的復(fù)雜程度也就越高。在這種情況下，社會(huì)資本就更顯得重要了。然而，失地農(nóng)民與交往對(duì)象之間大多具有共同的背景，在職業(yè)類別與經(jīng)濟(jì)條件方面的差異不大，從關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中獲取的信息也比較單一，同質(zhì)性比較強(qiáng)。而且，面對(duì)“失地”，各家也是“泥菩薩過河——自身難保”，再去支持親戚、朋友也是比較困難的。

三、失地農(nóng)民就業(yè)應(yīng)對(duì)之策

（一）統(tǒng)一補(bǔ)償原則，提高補(bǔ)償水平，保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)

1、統(tǒng)一補(bǔ)償原則。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)包括以下三層含義：1能得到等價(jià)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，確保失地農(nóng)民的生活水平不低于失去土地前和目前農(nóng)村的人均消費(fèi)水平，不能因?yàn)檎鞯氐囊蛩囟顾麄兿萑胴毨В?能得到合理的就業(yè)安排和發(fā)展安排，確保其“失地不失業(yè)”；3能得到可靠的社會(huì)保障，確保其病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。

2、增加補(bǔ)償內(nèi)容。在對(duì)農(nóng)戶土地進(jìn)行補(bǔ)償評(píng)估時(shí)，要充分考慮到土地對(duì)農(nóng)民所具有的多種保障功能，除按現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估外，還要考慮土地潛在收益的損失，未來(lái)土地增值的價(jià)格損失，及農(nóng)民因失去土地的其它各項(xiàng)間接損失(就業(yè)、住宅、最低生活及養(yǎng)老保障等的喪失)，通過增加內(nèi)容，來(lái)提高補(bǔ)償水平，補(bǔ)足補(bǔ)夠。

3、改變補(bǔ)償方式。按照土地?fù)Q保障的思路，今后征地將不再以貨幣形式直接將補(bǔ)償費(fèi)支付給個(gè)人，而是將其轉(zhuǎn)化為失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過簽訂社保協(xié)議，實(shí)施社會(huì)保障安置。保險(xiǎn)金可由個(gè)人和征地單位按一定的比率共同負(fù)擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)部分，直接采取在其應(yīng)得的補(bǔ)償收入中預(yù)先扣留，剩余部分再以現(xiàn)金形式支付給個(gè)人。

4、規(guī)范調(diào)整補(bǔ)償金分配比例。正確引導(dǎo)補(bǔ)償金的使用，合理確定補(bǔ)償金在集體與個(gè)人之間的分配比例；確保農(nóng)戶所得，既能滿足當(dāng)前生活所需，又能基本解決未來(lái)的養(yǎng)老、醫(yī)療等保障問題，還能為勞動(dòng)者創(chuàng)業(yè)或就業(yè)提供一定的資金保證；嚴(yán)禁地方、鄉(xiāng)政府截留或挪用農(nóng)民土地征用補(bǔ)償費(fèi)，規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)主要用于征地人員的安置；其中，村社集體提留部分，主要用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)崗位的開發(fā)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置和自主創(chuàng)業(yè)所需的資金支持；在確保剩余集體資產(chǎn)絕對(duì)安全的同時(shí)，亦可選擇安全可靠的其他投資方式，使集體資產(chǎn)保值、增值，為失地農(nóng)民提供多渠道的保障。

（二）大力發(fā)展村級(jí)服務(wù)社和村鎮(zhèn)企業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模。如小區(qū)組織物業(yè)管理（包括衛(wèi)生、綠化、治安消防、水電家具的維修等）、各種商業(yè)服務(wù)性網(wǎng)點(diǎn)（如糧、油、菜市場(chǎng)、服裝飲食業(yè)、自行車摩托車及家電維修等）。既可方便市民，又可以解決一部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題。依靠集體經(jīng)濟(jì)大力發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)。充分利用農(nóng)村勞動(dòng)力廉價(jià)的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)辦農(nóng)副產(chǎn)品加工、發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、發(fā)展苗木盆景等栽培業(yè)。對(duì)一部分有技術(shù)、有能力的農(nóng)民，可以動(dòng)員或引導(dǎo)他們到城市去找工作，或把他們作為骨干力量組織起來(lái)，就地發(fā)揮作用、就近消化，這樣既可以減輕城市就業(yè)的壓力、確保城市社會(huì)的穩(wěn)定，又有利于務(wù)工農(nóng)民的穩(wěn)定，同時(shí)也可以加快城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程。

（三）完善就業(yè)服務(wù)措施，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)制和環(huán)境。第一，建立一支責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力好的職業(yè)指導(dǎo)員隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)指導(dǎo)，幫助他們正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)自己，提高他們適應(yīng)城市就業(yè)和市場(chǎng)就業(yè)的能力。讓他們感受到政府具體的關(guān)懷，增強(qiáng)城市就業(yè)的信心。第二，成立創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)創(chuàng)業(yè)者的管理與服務(wù)，提供有利于創(chuàng)業(yè)的大環(huán)境。創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心的主要職能是協(xié)調(diào)政府各有關(guān)部門對(duì)自謀職業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)和開辦私營(yíng)企業(yè)者進(jìn)行法規(guī)、政策指導(dǎo)，簡(jiǎn)化各部門的辦事程序，為創(chuàng)業(yè)者的注冊(cè)、經(jīng)營(yíng)、管理和發(fā)展提供全方位、多方面、高質(zhì)量、高效率的服務(wù)。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心還可以與當(dāng)?shù)氐呐嘤?xùn)與企業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)建立密切的聯(lián)系，通過聘請(qǐng)的方式提供咨詢服務(wù)。上級(jí)管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心的工作績(jī)效和服務(wù)項(xiàng)目予以撥款。第三，構(gòu)造有效、暢通的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在目前城市勞動(dòng)力供需矛盾加劇，農(nóng)民城市化就業(yè)時(shí)間緊迫的情況下，建立勞動(dòng)力市場(chǎng)和失地農(nóng)民之間的雙向溝通網(wǎng)絡(luò)就顯得尤為重要和珍貴。因此，各級(jí)政府和社會(huì)多方面采取措施、增加投入，加強(qiáng)城鄉(xiāng)溝通的勞動(dòng)力市場(chǎng)硬件、軟件建設(shè)，特別要明確包括勞動(dòng)部門在內(nèi)的其他相關(guān)部門，在就業(yè)信息收集、傳送、接收和反饋等環(huán)節(jié)中的職責(zé)和權(quán)利，規(guī)范管理，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)制和環(huán)境。

（四）建議建立“委培”式的就業(yè)體制，幫助更多的失地農(nóng)民就業(yè)。以南京市為例，在征地之后，不少失地青壯年處于就業(yè)方式不適應(yīng)狀態(tài)，對(duì)重新就業(yè)準(zhǔn)備不足。按照現(xiàn)行政策，征地拆遷農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，領(lǐng)取了勞動(dòng)力安置費(fèi)就視同安置就業(yè)，因而領(lǐng)不到待業(yè)證，無(wú)法進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。同時(shí)，這部分人員進(jìn)入城市后，由于文化、技能等方面的弱勢(shì)，找工作很難，回流的情況也比較多，經(jīng)過招工安置的失地農(nóng)民所從事的工作主要為一般的管理者、工人、勤雜工等，一旦機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，他們就會(huì)首當(dāng)其沖地成為精簡(jiǎn)的對(duì)象。在美國(guó)、日本等國(guó)家都非常重視教育和職業(yè)培訓(xùn)在社會(huì)保障中的作用。筆者在這里提出“委培”式的就業(yè)體制，即用人單位在失地農(nóng)民中挑選在年齡等方面適合自己?jiǎn)挝粛徫凰璧娜耍M(jìn)行針對(duì)性比較強(qiáng)的崗前培訓(xùn)，在培訓(xùn)結(jié)束之后，失地農(nóng)民進(jìn)入該單位工作。這樣，既可以避免失地農(nóng)民參加社會(huì)培訓(xùn)之后仍然找不到工作的情況，又可以避免失地農(nóng)民就業(yè)回流。而政府在這方面，可以通過給予用人單位一定補(bǔ)助的形式鼓勵(lì)更多的用人單位幫助解決失地農(nóng)民就業(yè)。

（五）加大法律支持，為失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展就業(yè)權(quán)利提供法律保障。增強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的法律援助是保護(hù)失地農(nóng)民利益的有力武器。失地農(nóng)民是社會(huì)的困難群體，當(dāng)他們的利益受到侵害時(shí)，他們往往沒有能力支付維權(quán)所需的各種成本（包括金錢、時(shí)間、精力、相關(guān)法律知識(shí)等）。這就要求我們?cè)诒Ｕ鲜У剞r(nóng)民利益時(shí)必須為其提供法律援助。主要通過以下三條途徑：（1）積極主動(dòng)地與失地農(nóng)民溝通，通過說(shuō)服教育和提高失地農(nóng)民素質(zhì)等方式，強(qiáng)化失地農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)。（2）通過為失地農(nóng)民提供法律知識(shí)援助，提高失地農(nóng)民依法維權(quán)的能力。（3）通過立法手段降低失地農(nóng)民的維權(quán)成本、簡(jiǎn)化失地農(nóng)民維權(quán)的程序等方式，降低失地農(nóng)民的維權(quán)門檻。