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一、發展轉型：面向人的城鎮化

加強基于人口城鎮化的制度設計。未來新型的城鎮化與傳統的城鎮化的根本不同在于人口城鎮化，借鑒發達國家城鎮化發展的理論成果，再結合我國的基本國情，找出一條符合我國基本國情的新型城鎮化的道路，以人口城鎮化為導向的中小城鎮轉型，來解決人口與經濟、土地的不匹配，產業一空間特征不合理，就業密度、公共服務一體化布局不完善等問題。“城鄉”兩者之間要實現生產資料與人的充分自由流動，因此政府要對人口流量加以合理引導，率先在政策尤其是戶籍制度和土地產權制度上改革是解決這一問題的有效途徑。加強市場化行為的協調機制。借鑒國外先進經驗，以市場行為為基礎組建城鎮聯盟的方式，使得城市與城市的公平競爭、資源共享、分工協作得到可能，通過快速化發展的交通工具，可以實現快速化貿易，多城市協作共進。

通過行政屬性的弱化，使得中小城鎮不再受到行政邊界條件的過多約束，產生更多的發展要素、發展機會和更高的發展平臺，從而提供多元化的就業崗位，集聚更多就業人口，并且能在城市長期穩定的發展。以人口城鎮化為導向，在以后的城鎮化過程中要更加注意人口與經濟、土地的匹配對應的空間—產業互動發展，以產業—空間特征合理確定就業崗位與人口的密度分布，公平和均衡的公共服務一體化布局，新型人口管理和服務政策機制，還有促進鼓勵消費意識。簡單說就是規劃引導，促進就業，加強保障，鼓勵消費。為了實現以上三個方面的目標，筆者認為首先從城市規劃的層面要有創新和突破，具體表現在：

1.形成社會經濟、產業導向、城市規劃、土地規劃之間的協調與并舉，達到人口與經濟、土地的匹配對應的空間—產業互動發展的目的。

2.注重擴大多元化的就業面。就業面的大小決定了城鎮化的基本速度和質量。通過發展多元化經濟來增加就業面，同時政府可鼓勵民眾創業，以達到增加就業崗位的目的，同時解決人口就業問題，最終實現以產業—空間特征合理確定就業崗位與人口的密度分布的目的。

3.加強與人口分布特征相匹配的公共配套供給。公共設施水平體現一個城市發展的重要指標，同樣也是中小城鎮化發展的核心內容之一。今后的城鎮規劃應更加強調經濟屬性之外的人口特征與公共服務需求，力求達到公平和均衡的包括住房保障、養老、醫療、教育等公共服務方面的一體化布局。

4.考慮建立與消費行為與能力相匹配的空間供應。消費模式升級也是城鎮化發展的目的之一。而消費型經濟是城鎮發展的內生動力，也是今后我國經濟結構調整的大勢所趨。只有進一步注重消費經濟對城鎮經濟的影響，才能實現城鎮經濟的多元化與特色化，并能加強城鎮經濟的吸引力。

二、規劃實踐：落實以人為本的城鎮化內涵

筆者在南安市的規劃實踐中，初步探討新形勢下的以人為核心的城鎮化模式。南安市位于海西經濟區的重要節點地帶，是福建省東南沿海閩南金三角中心區域，是泉州地區主要的加工制造業基地和水源地。我們在《南安市城市總體規劃》中，針對經濟和土地城鎮化過度超前、人口城鎮化嚴重不足的不均衡狀況，重點關注建立與經濟、土地緊密結合的人口城鎮化策略，即將城鎮人口的發展與生產力空間布局特征相對應，促進三者耦合互動、協調發展。并試圖從四個方面進行探討：

1.人口與經濟、空間要素相匹配的互動發展模式針對南安北部、中部、南部三大板塊資源條件差異，規劃提出極核帶動、組合型城市、空間一體化等不同策略，引導三大板塊以差異性思路推進新型城鎮化，解決南安鄉鎮較多、鄉鎮發展差距大、發展平臺分散等問題。以城鎮空間增量保障產業經濟發展，同時依托產業集聚和吸納人口，使產業集聚和人口發展良性互動，保障公共服務，提高土地的經濟效能和社會服務效能。實現人地對應，人口規模適度并與經濟發展、資源和環境相協調。

2.以產業—空間特征合理確定就業崗位與人口的密度分布針對南安地區板塊經濟與地理的不同特征，我們試圖打破城鄉二元的分割和行政區劃的限制，以產業發展的可能性來形成不同地區就業取向與就業崗位的密度，以此來制定差異化的人口發展策略。針對南安北部良好的生態環境，我們將此定位為泉州都市區的后花園，嚴格控制城鎮人口數量，發展綠色環保和特色休閑產業，控制人口總量和就業密度；中部結合中心城市基礎和專業城鎮建立以組合型城區為特征的空間一體化模式，發展特色優勢產業和新興產業，通過提升公共服務和保障性住房的設置，推動農村人口、外來長期務工人員向城市人口的快速轉變，并結合各功能單元的產業特征和空間條件合理分布；南部城鎮發展特色優勢產業和臨港產業，實施空間一體化策略，引導區域相對分散的人口在主要功能節點和高密度工作崗位區（產業區、功能區）的集聚。

3.探索機會公平的公共服務一體化布局以往的城鎮體系規劃更看重對城鎮結構體系與規模的劃定，規劃確定的公共與基礎設施出現資金不足與重復建設的雙重尷尬。我們結合規劃引導的就業崗位密度和人口集聚強度、消費需求特征進行生活與生產服務的配套，以點線結合的控制方法提高設施配置的靈活性；市域層面以公共設施布點控制為主，明確所要設置的公共服務設施的種類、規模和內容，實現商業服務、公共服務、市政服務的梯度式、節點式延伸，形成城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享的服務網絡。既建立了共建共享、全面覆蓋的服務設施網絡，也提高城鎮土地的集約化利用水平，更關鍵的是確保了各類人群對服務需求的公平和均衡。

4.探索建立新型人口管理和服務政策機制以市域發展戰略為指導，探索建立健全符合南安發展方向的人口管理和社會服務政策制度，結合產業和空間發展要求，針對性地制定市域城鎮和功能區分級分類人口布局策略，完善相應的社會公共服務標準，配套相關政策保障體系，保障社會和諧，促進以人為核心的新型城鎮化。五、結語中小城市及周邊地區的城鎮化將是今后我國城市發展乃至經濟發展的主要推動力。在環境、土地、能源的約束下，今后的城鎮化道路將會在理念、規劃、路徑和實施措施上有著重大的改變。本文的主旨在于無論城鎮化走向何方，只有以人為本，真正提升人們的生活水平和就業機會，并在此基礎上鼓勵消費，促進消費，實現就業城鎮化與人口城鎮化的同步，才是新型城鎮化的關鍵所在

作者：李啟軍單位：深圳市城市規劃設計研究院有限公司