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一、加快轉(zhuǎn)變政府職能是憲法的應(yīng)有之義

(一)構(gòu)建國家共同體的需要在《決定》當(dāng)中，對(duì)于加快轉(zhuǎn)變政府職能，主要作了三大方面的規(guī)劃:健全宏觀調(diào)控體系、全面正確履行政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。這三大方面是轉(zhuǎn)變政府職能的總的指導(dǎo)方向。憲法是組織共同體的規(guī)則，共同體這一術(shù)語是對(duì)自古以來人類政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制發(fā)展的高度概括和最新總結(jié)。一般認(rèn)為，共同體是一個(gè)寬泛的概念，指社會(huì)中存在的基于主觀上或客觀上的諸如民族、種族、地域、身份等共同特征或相似性而組成的團(tuán)體。在共同體當(dāng)中，政治共同體的概念最為廣泛。從歷史的角度來看，國家只是政治共同體在近現(xiàn)代的一種表現(xiàn)形式。健全宏觀調(diào)控體系，是為了保障共同體的平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展，防止經(jīng)濟(jì)在自由放任之下的極端化發(fā)展，進(jìn)行社會(huì)資源的有效公平配置，實(shí)現(xiàn)共同體成員間的和諧發(fā)展。這個(gè)方面主要是針對(duì)于政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能而言的。共同體呈現(xiàn)出來的自足性不僅可以抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，容易造成社會(huì)資源的異化積累，而且能夠?qū)崿F(xiàn)共同體成員的實(shí)質(zhì)公平與正義，社會(huì)資源的合理分配。已有的歷史實(shí)踐證明，缺乏政府宏觀調(diào)控的社會(huì)，易發(fā)周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，造成社會(huì)整體的大蕭條，不利于共同體的穩(wěn)定和公民的良好生活。《中華人民共和國憲法》第十五條規(guī)定了:“國家加強(qiáng)積極立法，完善宏觀調(diào)控。”宏觀調(diào)控，這是從憲法最高層面給予整個(gè)共同體以最終的人文關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的協(xié)調(diào)一致。全面正確履行政府職能，主要通過簡(jiǎn)政放權(quán)、進(jìn)行行政審批制度改革、推廣政府購買服務(wù)等方式進(jìn)行。這個(gè)方面主要針對(duì)于國家政府的管理職能而言的。國家政府的管理職能從歷史上看，可以主要分為三種:傳統(tǒng)的公共行政、新公共管理行政和公共服務(wù)型行政三種。“傳統(tǒng)的公共行政強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制的機(jī)制，以權(quán)威作為秩序維持和協(xié)調(diào)的工具，其核心價(jià)值為穩(wěn)定、理性、技術(shù)、效率、控制等;新公共管理則強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，以價(jià)格作為維持秩序和協(xié)調(diào)的工具，其核心價(jià)值為競(jìng)爭(zhēng)、理性、交易、效率、回應(yīng)力等;而新公共服務(wù)則以信任作為秩序形成的與維護(hù)的協(xié)調(diào)工具，強(qiáng)調(diào)社群的概念，其核心價(jià)值為民主理論、策略理性、公民精神、合作模式、對(duì)話理論等理念。”雖然從表面上看，后者逐漸比前者更為公平、民主。但實(shí)際上，這三種公共行政的治理模式?jīng)]有哪一種是最佳的或者普遍的善治模式，這三種治理模式是可以共存的，對(duì)于一個(gè)國家共同體的良好發(fā)展缺一不可。在當(dāng)下中國，前兩種模式是較為常見的，傳統(tǒng)的公共行政體現(xiàn)在國家行政權(quán)力的強(qiáng)大，新公共管理行政體現(xiàn)在對(duì)于市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，這也是我國近些年的重心所在。而最后一種治理模式在我國依然進(jìn)步緩慢。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法主要目標(biāo)就在于通過限制國家權(quán)力來保障公民的合法權(quán)益。這種認(rèn)識(shí)是片面的。憲法是組織共同體的規(guī)則的闡釋，不僅體現(xiàn)出憲法對(duì)于公民權(quán)力的高度關(guān)注，更體現(xiàn)在憲法對(duì)于國家制度有序運(yùn)行的一視同仁。技術(shù)理性、效率、競(jìng)爭(zhēng)、民主等理念對(duì)于共同體的發(fā)展都缺一不可。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，是政府組織形式層面的考量，同時(shí)這也是不可缺少的一部分。政府的有效維持與運(yùn)轉(zhuǎn)總要依托于一定的組織形式。組織形式的科學(xué)性直接影響著政府工作的有效性。對(duì)于共同體而言，一定的組織形式也是必不可少的。人天生就是政治動(dòng)物，從古希臘城邦的建立，到民族國家的出現(xiàn)，人們一直在不斷嘗試著不同的組織形式和架構(gòu)。良好的組織形式是共同體良好發(fā)展的基礎(chǔ)所在。

(二)實(shí)現(xiàn)憲法秩序的需要“憲法秩序是基于人們對(duì)一定社會(huì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，通過制憲對(duì)社會(huì)所需要的‘一致性、連續(xù)性和確定性’進(jìn)行確認(rèn)，形成一種憲法上的應(yīng)然秩序，再通過憲法的各種調(diào)整手段，而將憲法上的應(yīng)然秩序所變成的實(shí)然的社會(huì)秩序。”［6］(P50)從此定義上來看，我們可以發(fā)現(xiàn)憲法秩序就是將應(yīng)然的憲法秩序轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)然的憲法秩序，是應(yīng)然憲法秩序與實(shí)然憲法秩序的有機(jī)融合。“憲法的本質(zhì)就是通過一套具有最高法律效力的根本規(guī)則來塑造共同體的互助性、自足性和整體性，從而形成共同體的憲法秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同體的終極價(jià)值和人文關(guān)懷。”［7］加快政府職能轉(zhuǎn)變就是從宏觀體制上對(duì)共同體進(jìn)行規(guī)則的整體規(guī)定和指向，旨在通過良好的規(guī)則秩序構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)建立法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)。這從根本上來講就是首先通過應(yīng)然秩序目標(biāo)的構(gòu)建，然后通過各種具體的調(diào)整手段，實(shí)現(xiàn)共同體應(yīng)然秩序向?qū)嵢恢刃虻霓D(zhuǎn)變，最終體現(xiàn)出共同體的終極價(jià)值和人文關(guān)懷。政府作為政治國家與公民社會(huì)之間直接溝通的橋梁，其職能轉(zhuǎn)變恰好能夠?qū)崿F(xiàn)國家與社會(huì)之間的適當(dāng)融合，減小兩者之間的矛盾沖突。例如“推廣政府購買服務(wù)”，這就是旨在與傳統(tǒng)意義上國家對(duì)于社會(huì)發(fā)展的一種回應(yīng)。憲法秩序是國家和社會(huì)的高度有機(jī)體。加快政府職能的轉(zhuǎn)變，就是進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)之間職能的交替融合，減輕兩者之間的對(duì)立地位，最終實(shí)現(xiàn)良好的憲法秩序。這種憲法秩序超脫于國家秩序和社會(huì)秩序之上，就現(xiàn)當(dāng)代而言，應(yīng)當(dāng)是這兩者的是有機(jī)融合體，是一種現(xiàn)實(shí)作用于應(yīng)然的憲法秩序之后最終形成的實(shí)然的憲法秩序。

二、加快轉(zhuǎn)變政府職能可能出現(xiàn)的問題

加快政府職能轉(zhuǎn)變與憲法具有高度的一致性，是憲法精神的具體體現(xiàn)。加快轉(zhuǎn)變政府職能，在很大程度上滿足了社會(huì)的需要，但是仍然可能出現(xiàn)一些問題。這些問題包括兩個(gè)方面，一方面是加快政府職能轉(zhuǎn)變可能導(dǎo)致傳統(tǒng)意義上國家權(quán)力的進(jìn)一步加強(qiáng)，削弱公民的參與權(quán)利;另一方面，加快政府職能轉(zhuǎn)變可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)化的高度發(fā)展，弱化了國家共同體的公共性。傳統(tǒng)意義上國家政府注重通過權(quán)威實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)國家的穩(wěn)定與控制、行政的技術(shù)和理性，而忽視了公民自由的表達(dá)意志，使得這種行政模式缺乏令人信服的理由，一味地通過權(quán)威進(jìn)行統(tǒng)治和命令，很容易侵犯作為國家主權(quán)主體的公民的利益，也就是容易侵犯公共利益。國家的主權(quán)屬于人民，政府應(yīng)當(dāng)以全體公民的公共利益作為行政的出發(fā)點(diǎn)，但是傳統(tǒng)的公共行政下缺乏了公民的參與，公民的訴求并不能得到很好的回應(yīng)。加快政府職能轉(zhuǎn)變是新時(shí)代背景下的進(jìn)步，賦予了市場(chǎng)更多的自由。但其深受自由市場(chǎng)發(fā)展的理論影響，自由市場(chǎng)發(fā)展的理論假定人都是理性的、自利的，在強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值的同時(shí)，將公民看作顧客，將行政人員看做企業(yè)家，將自我利益的結(jié)合看作是公共利益，這些方面都忽視了整個(gè)國家與社會(huì)作為共同體的一體性、互助性、參與性，尤其是對(duì)于整個(gè)共同體的道德倫理造成了巨大的沖擊，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)凌駕于道德之上了。“由于新管理主義缺乏民主理論的基礎(chǔ)，以‘顧客為中心’而非以‘公民為中心’，這樣的行政引發(fā)了治理問題本質(zhì)上的矛盾與主從先后的問題，他們要以競(jìng)爭(zhēng)效率、績(jī)效等市場(chǎng)導(dǎo)向的價(jià)值反視出傳統(tǒng)公共行政的落伍，但是恰恰相反，由于政府再造的結(jié)果，其所獲得的改革成效反而凸顯了它在公民精神、公民參與、以及倫理面向的缺失。”［8］如“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批。”［9］適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)政放權(quán)并無可厚非，但是全局上對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過度推崇就是不適當(dāng)?shù)牧耍@就弱化了組織共同體的公共性。將一切交給“看不見的手”進(jìn)行調(diào)節(jié)，這對(duì)于共同體的民主建設(shè)和公平正義是非常不利的。

三、加快轉(zhuǎn)變政府職能需要憲法的保障

憲法作為組織共同體的規(guī)則，旨在實(shí)現(xiàn)共同體成員之間的自足性和互助性，實(shí)現(xiàn)公民生存和發(fā)展的權(quán)利，保障實(shí)質(zhì)公平和正義的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于以上兩方面的問題的解決就需要憲法進(jìn)行積極的回應(yīng)與保障，在憲法的指導(dǎo)下建立一種新型的公共服務(wù)的政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能理念上的轉(zhuǎn)變。

(一)充分發(fā)揮公民參與的導(dǎo)向功能傳統(tǒng)的公共行政極度缺乏公民參與，政府轉(zhuǎn)變職能基于市場(chǎng)交易的需要，滿足了公民一定程度上的參與要求，但這些都不能真正滿足公民參與共同體生活的需要。共同體的生活具有互助性、自足性、公共性。其互助性是建立在共同體成員彼此之間信任的基礎(chǔ)之上的。因此，轉(zhuǎn)變政府職能就應(yīng)旨在加強(qiáng)成員間的信任的基礎(chǔ)上，通過政府與公民之間自發(fā)的合作，以此來實(shí)現(xiàn)良好的治理效果。人具有自然性和社會(huì)性兩種屬性，其社會(huì)性決定了人與人之間的共同體生活的必然性。通過憲法塑造一種公共意識(shí)，使得公民積極地參與到公共事務(wù)當(dāng)中去，實(shí)現(xiàn)政府職能根本上的轉(zhuǎn)變。人不僅是歷史的存在者，更是歷史的塑造者。

(二)充分發(fā)揮道德上的塑造功能加快轉(zhuǎn)變政府職能可能削弱共同體的公共性，這就需要充分發(fā)揮憲法在道德和倫理方面的塑造功能。2012年11月8日中共十八大報(bào)告，明確提出“三個(gè)倡導(dǎo)”，即“倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀”，這是對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的最新概括。針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過度發(fā)展情況下所帶來的道德困境，憲法應(yīng)當(dāng)有著自己的歷史擔(dān)當(dāng)。那就是通過憲法權(quán)利和憲法義務(wù)的完善，對(duì)當(dāng)下的道德問題進(jìn)行回應(yīng)，營造一種共同的價(jià)值追求。同時(shí)重視憲法的文化傳播功能，塑造一種積極向上的文化環(huán)境，對(duì)社會(huì)的整體道德進(jìn)行引導(dǎo)和塑造。結(jié)語加快轉(zhuǎn)變政府職能是實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)治理體系的大膽嘗試，對(duì)于整個(gè)國家共同體的發(fā)展具有十分重要的意義，這本身也是憲法的應(yīng)有之義。對(duì)于公民參與權(quán)利的削弱和共同體公共性的削弱，是加快政府職能轉(zhuǎn)變過程中可能出現(xiàn)的問題。依法治國的核心是依憲治國，因此從憲法角度對(duì)于可能面對(duì)的問題進(jìn)行回應(yīng)就顯得十分重要。不僅發(fā)揮憲法對(duì)公民參與權(quán)利的保障功能，更要發(fā)揮憲法對(duì)整個(gè)共同體公共性和道德的塑造作用，為全面深化改革保駕護(hù)航。

作者：崔敏捷單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院