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關(guān)鍵詞:水事糾紛/訴訟方式/ADR方式

內(nèi)容提要:水事糾紛解決機(jī)制是訴訟方式和ADR方式所構(gòu)成的有機(jī)整體，該機(jī)制是公民或行政區(qū)域的水資源權(quán)利受損，以及遭受水污染侵權(quán)損害時(shí)的重要救濟(jì)手段。雖然我國(guó)《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律對(duì)水事糾紛的處理作出了規(guī)定，但是由于這些法律規(guī)定存在的滯后性和不系統(tǒng)性的缺陷，造成了該機(jī)制處理水事糾紛的效果不容樂觀。為了保障水事糾紛及時(shí)、高效的得到解決，完善我國(guó)的水事糾紛解決機(jī)制已刻不容緩。

引言

水作為生命之源，是生物圈不可或缺的重要資源，人類和其他物種的生存都離不開水資源。水資源主要以水系形式分布，因我國(guó)的水系分布不均衡性，且在水資源的開發(fā)、利用過程中，因上下游、左右岸存在著不同的利益需求，往往容易引發(fā)水事糾紛，甚至導(dǎo)致群體間和地區(qū)間的惡性沖突。根據(jù)《全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)，2006年全國(guó)共調(diào)處的水事糾紛為9551件，2007年全國(guó)共調(diào)處的水事糾紛為9358件。[1]上述僅是記錄在案的經(jīng)行政機(jī)關(guān)調(diào)處的水事糾紛的數(shù)量，實(shí)際發(fā)生的水事糾紛的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個(gè)數(shù)值。面對(duì)數(shù)量如此龐大的水事糾紛，為了有效的保障公民的環(huán)境利益，就需要通過水事糾紛解決機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用。

一、水事糾紛和水事糾紛解決機(jī)制概述

（一）水事糾紛概述

水事糾紛指在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水災(zāi)害過程中以及由水環(huán)境污染行為、水土工程活動(dòng)所引發(fā)的一切與水事有關(guān)的各種矛盾沖突。[1]為了對(duì)水事糾紛有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，需要注意下述三方面的內(nèi)容，即水事糾紛中“水”的范圍、水事糾紛所發(fā)生的領(lǐng)域以及水事糾紛的類型。（1）水事糾紛中“水”的范圍。我國(guó)《水法》對(duì)其調(diào)整的水資源的范圍作出了界定，該法第2條第2款規(guī)定：“本法所稱水資源，包括地表水和地下水”。因此，水事糾紛的“水”僅限于在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的地表水和地下水。本文所探討的水事糾紛主要是在地表水及地下水的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和水污染防治過程中所產(chǎn)生的糾紛。（2）水事糾紛發(fā)生的領(lǐng)域。因?yàn)樗Y源具有的屬性不同，水事糾紛所發(fā)生的領(lǐng)域也就不同。①?gòu)乃哂械馁Y源屬性來(lái)講，水作為一種重要的自然資源，在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水災(zāi)害領(lǐng)域，會(huì)發(fā)生因用水、防洪、水質(zhì)、水量和防治水土流失等原因而引發(fā)的糾紛。②從水作為污染媒介屬性來(lái)講，水體因?yàn)槟撤N物質(zhì)的介入，會(huì)導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等特性的改變，從而影響到水的正常利用，危害人體健康[2]。在水污染防治的領(lǐng)域，會(huì)發(fā)生因水污染而產(chǎn)生的侵權(quán)糾紛。（3）水事糾紛的類型。根據(jù)水事糾紛發(fā)生在民事主體之間，還是發(fā)生在不同的行政區(qū)域之間，可以把水事糾紛分為民事主體間的水事糾紛和跨界水事糾紛。①民事主體間的水事糾紛。該類糾紛主要是發(fā)生在個(gè)人之間、單位之間或者個(gè)人和單位之間的水事糾紛。這類糾紛產(chǎn)生原因簡(jiǎn)單、糾紛主體明確且影響較小。②跨界水事糾紛。這類糾紛主要發(fā)生在不同的行政區(qū)域間，因水污染、水土流失侵權(quán)和防洪防汛等原因而產(chǎn)生的規(guī)模較大、原因復(fù)雜且影響較為嚴(yán)重的糾紛。

(二)水事糾紛解決機(jī)制概述

水事糾紛解決機(jī)制是由各種水事糾紛解決方法所構(gòu)成的有機(jī)整體。該機(jī)制主要包括訴訟和ADR兩種類型的糾紛解決方式。（1）訴訟方式。訴訟方式主要是指發(fā)生水事糾紛，當(dāng)事人向法院提出民事訴訟，法院受理案件后，通過法庭審理，根據(jù)查明和認(rèn)定的事實(shí)，正確適用相關(guān)法律，并以國(guó)家審判機(jī)關(guān)的名義，確定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任，對(duì)整個(gè)訴訟案件作出權(quán)威性的判決或裁定。[3]訴訟方式作為傳統(tǒng)的糾紛解決模式，在水事糾紛的解決中起到重要作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，可以用來(lái)解決水事糾紛的訴訟方式僅指民事訴訟訴訟，不包括行政訴訟和刑事訴訟。（2）ADR方式。根據(jù)美國(guó)法律信息網(wǎng)的解釋，替代性糾紛解決方式(ADR)[2]是指“各種各樣糾紛解決程序的統(tǒng)稱。所有ADR程序的共同之處在于‘替代’一詞，每一種ADR程序都是對(duì)法院裁決的替代。”作為對(duì)傳統(tǒng)糾紛解決模式的補(bǔ)充，ADR也被廣泛的運(yùn)用于水事糾紛的解決。需要強(qiáng)調(diào)的是，ADR并不是對(duì)傳統(tǒng)的訴訟模式的替代，而是一套與訴訟模式相并存的糾紛解決模式。

當(dāng)出現(xiàn)水事糾紛，訴訟方式和ADR方式所發(fā)揮的作用一樣，都是在當(dāng)事環(huán)境利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)的前提下，通過對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行二次調(diào)整的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)矯正的環(huán)境正義。為了實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)、利用和保護(hù)過程中的社會(huì)正義，有效的發(fā)揮水事糾紛解決機(jī)制的作用意義重大。

二、我國(guó)水事糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》、《仲裁法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等法律的規(guī)定，水事糾紛解決方式有訴訟、協(xié)商、人民調(diào)解、行政處理方式等。通過訴訟方式解決水事糾紛，需要借助于國(guó)家審判權(quán)的發(fā)揮，具有一定的特殊性，作為一種獨(dú)立的糾紛解決方式。相對(duì)于訴訟方式而言，協(xié)商、人民調(diào)解和行政處理（行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁）等作為訴訟之外的，可供選擇的水事糾紛解決方式，被統(tǒng)稱為水事糾紛ADR解決方式。

（一）訴訟

訴訟作為最基本的水事糾紛解決方式，相關(guān)法律已經(jīng)作出了規(guī)定。《民事訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”該規(guī)定作為水事糾紛案件提起民事訴訟的基礎(chǔ)，為水事糾紛的解決提供了司法救濟(jì)途徑。依據(jù)該條規(guī)定，所能提起水事糾紛的訴訟僅是發(fā)生在平等民事主體之間的水事糾紛，不包括跨界水事糾紛。需要強(qiáng)調(diào)的是，因?yàn)樗虑謾?quán)不僅會(huì)侵害到當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)利益、而且還會(huì)侵害到人格利益（生命權(quán)、人身權(quán)和身體權(quán)），所以當(dāng)發(fā)生水事糾紛，當(dāng)事人可以根據(jù)受侵害權(quán)益的種類不同，而提起財(cái)產(chǎn)關(guān)系訴訟或人身關(guān)系訴訟。《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)水事法律，對(duì)因水事糾紛而提起的民事訴訟作出了較為詳盡的規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款規(guī)定：“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照省委規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的。可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院直起訴。”《水污染防治法》第55條以及《水土保持法》第39條都做出了類似的規(guī)定。由上述規(guī)定可知平等民事主體之間因水污染侵權(quán)、水土流失損害等原因而產(chǎn)生的水事糾紛，可以向人民法院提起關(guān)于賠償責(zé)任和賠償數(shù)額的民事訴訟。

（二）協(xié)商

協(xié)商是指發(fā)生水事糾紛后，在符合現(xiàn)有法律、法規(guī)的前提下，在自愿、互諒的基礎(chǔ)之上，通過當(dāng)事人自行達(dá)成合意的方式來(lái)解決糾紛。自古以來(lái)，中華民族都一直都崇尚“以和為貴”的精神，因此，協(xié)商被視為最基本糾紛解決方式而得到了較為廣泛的運(yùn)用。在水事糾紛解決機(jī)制中，協(xié)商不僅是一種制度，而且還是一種手段，運(yùn)用其他方法解決水事糾紛通常也要用到協(xié)商方式，因此，協(xié)商在水事糾紛解決領(lǐng)域具有適用的廣泛性和靈活性等特征。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，協(xié)商方式既可以解決平等民事主體之間的水事糾紛，又可以解決跨界水事糾紛。（1）平等民事主體間的水事糾紛。《水法》第56條規(guī)定了單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。（2）跨界水事糾紛。《環(huán)境保護(hù)法》第15條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定。”《水法》第56條規(guī)定：“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照?qǐng)?zhí)行。”有上述分析可知，協(xié)商方式既可以用來(lái)解決平等民事主體間的水事糾紛，也可以用來(lái)解決跨界水事糾紛。

（三）人民調(diào)解

水事糾紛人民調(diào)解主要是指，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道辦事處的人民調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)解當(dāng)事人之間水事糾紛的方式。我國(guó)的法律、法規(guī)對(duì)通過人民調(diào)解方式解決糾紛作出了較為詳盡的規(guī)定。如《憲法》第111條第2款規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”《民事訴訟法》第16條第1款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”此外，1989年國(guó)務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》和司法部2004年頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》都對(duì)通過調(diào)解方式解決糾紛作出了相關(guān)規(guī)定。人民調(diào)解作為我國(guó)特有的糾紛解決方式，其體系化和法律化程度相對(duì)較高。根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第22條規(guī)定，“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛。”依據(jù)上述法律規(guī)定，人民調(diào)解只能解決平等民事主體之間所發(fā)生的水事糾紛，跨界水事糾紛不屬于人民調(diào)解的范疇。

(四)行政調(diào)解

水事糾紛行政調(diào)解，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)某一水事糾紛，應(yīng)雙方當(dāng)事人或一方當(dāng)事人的請(qǐng)求，作為調(diào)解主持人，依據(jù)糾紛發(fā)生的客觀事實(shí)和有關(guān)法律的規(guī)定，在陳明利害、辨明是非、分清責(zé)任和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。[4]相關(guān)法律對(duì)通過行政調(diào)解方式解決水事糾紛的規(guī)定存在下述兩種情況：第一種情況是，明確規(guī)定通過行政調(diào)解方式解決水事糾紛。《水法》第57條規(guī)定：“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”第二中情況是，規(guī)定通過行政處理方式解決水事糾紛。《水土保持法》第39條第2款規(guī)定：“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由水行政主管部門處理；當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。”此外，《水污染防治法》第55條也作出了類似的“處理”規(guī)定。第二種情況中的“處理”究竟是多種行政解決方式的集合，還是指某種具體的解決方式？這一疑問曾一度制約著行政機(jī)關(guān)對(duì)水事糾紛的處理。基于上述原因，1992年全國(guó)人大法工委就國(guó)家環(huán)保局“關(guān)于如何正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款的請(qǐng)示”作出的答復(fù)，認(rèn)為：“當(dāng)事人對(duì)環(huán)保部門就賠償糾紛所作的調(diào)解處理不服而向人民法院起訴的，不應(yīng)以環(huán)保部門作被告提起行政訴訟，而應(yīng)就原污染賠償糾紛提起民事訴訟，人民法院也不應(yīng)作為行政案件受理和審判”。該答復(fù)把“處理”的性質(zhì)屆定為“調(diào)解”，自從該答復(fù)作出以后，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)解方式解決水事糾紛有了更充分的法律依據(jù)。在解決水事糾紛的實(shí)踐中，行政調(diào)解只能適用于平等民事主體之間水事糾紛的解決，不能適用于解決跨界水事糾紛。

(五)行政裁決

水事糾紛行政裁決，是指行政主體依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，依法對(duì)行政相對(duì)人之間特定的水事糾紛進(jìn)行裁決的行政行為。行政裁決的性質(zhì)不同于行政調(diào)解，行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)居間對(duì)當(dāng)事人的水事糾紛進(jìn)行調(diào)解的行為，沒有涉及到行政權(quán)力的行使，具有民間性的特點(diǎn)，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議不滿，不能以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，而只能就水事糾紛向法院提起民事訴訟。而行政裁決是一種具體行政行為，該裁決行為具有可訴性，當(dāng)事人若對(duì)水事糾紛行政裁決不滿可以向人民法院提起行政訴訟。1992年全國(guó)人大法工委就國(guó)家環(huán)保局“關(guān)于如何正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款的請(qǐng)示”作出的答復(fù)之前，環(huán)境保護(hù)類法律中的“處理”被視為環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門對(duì)特定水事糾紛具有行政調(diào)解和行政裁決權(quán)限的依據(jù)，行政裁決方式在水事糾紛解決中運(yùn)用比較廣泛。在該答復(fù)作出以后，在環(huán)境保護(hù)類法律中已找不到明確規(guī)定通過行政裁決方式解決水事糾紛的條款，但是在水事糾紛解決的法律實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)還是會(huì)用到裁決方式來(lái)解決水事糾紛。

(六)行政仲裁

水事糾紛行政仲裁，是指依據(jù)雙方當(dāng)事人事先約定或事后簽定的協(xié)議，由仲裁機(jī)構(gòu)依法以中立第三人的身份對(duì)水事糾紛作出裁斷的法律制度。[5]在1994年《仲裁法》頒布實(shí)施以前，我國(guó)環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)是具有行政仲裁權(quán)的，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)我國(guó)沒有統(tǒng)一的《仲裁法》，行政機(jī)關(guān)行使行政仲裁權(quán)的依據(jù)主要是部門或地方行政規(guī)章。自從《仲裁法》的實(shí)施以后，我國(guó)形成了統(tǒng)一的仲裁制度，該法第14條明確規(guī)定：仲裁委員會(huì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系。從此條可以看出，《仲裁法》徹底否定了行政仲裁制度。從該法生效以后，民間仲裁機(jī)構(gòu)已經(jīng)取代了行政仲裁機(jī)構(gòu)在處理水事糾紛時(shí)的作用。目前，在現(xiàn)有法律體系中已找不到通過行政仲裁方式解決水事糾紛的依據(jù)。

（七）民間仲裁

1994年《仲裁法》的頒布，確立了民間仲裁機(jī)構(gòu)作為惟一合法的仲裁機(jī)構(gòu)。《仲裁法》第2條對(duì)仲裁的范圍進(jìn)行規(guī)定，即：“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁”；該法第3條規(guī)定了不能仲裁的事項(xiàng)，即：下列糾紛不能仲裁（1）婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；（2）依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的爭(zhēng)議。《仲裁法》的頒布為通過民間仲裁解決環(huán)境糾紛提供了法律依據(jù)。雖然我國(guó)相關(guān)法律沒有明確的規(guī)定通過民間仲裁方式解決環(huán)境糾紛，但多數(shù)學(xué)者也認(rèn)為，根據(jù)《仲裁法》第2條規(guī)定，因環(huán)境損害賠償而引發(fā)的糾紛是可以通過民間仲裁的方式解決的。[6]水事糾紛屬于環(huán)境糾紛的范疇，可以通過民間仲裁來(lái)解決。水事糾紛主要包括財(cái)產(chǎn)利益損害和生命權(quán)、健康權(quán)和身體權(quán)等人身利益損害兩大方面的內(nèi)容。因財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損而產(chǎn)生的水事糾紛案件，毫無(wú)疑問屬于仲裁的范疇。因水污染而造成的人身?yè)p害能否仲裁呢？仲裁當(dāng)然不能去認(rèn)定侵權(quán)責(zé)任等和人身利益密切相關(guān)的爭(zhēng)議，但是因水污染侵權(quán)所造成的人身?yè)p害，通常會(huì)涉及到損害賠償金數(shù)額的確定，該事項(xiàng)是可以通過仲裁方式來(lái)裁決的。由上述分析可知，水事糾紛應(yīng)當(dāng)屬于《仲裁法》第2條規(guī)定的“其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”的范疇。由上述分析可知，通過民間仲裁方式也只能解決平等民事主體間的水事糾紛，跨界水事糾紛不能通過該方式得以解決。

三、我國(guó)水事糾紛解決機(jī)制存在的問題

我國(guó)水事糾紛解決機(jī)制由訴訟方式和ADR方式組成，構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)多元化的機(jī)制。但由于該機(jī)制存在著制度上的缺陷，致使實(shí)踐中通過該機(jī)制解決水事糾紛的數(shù)量及效果不容樂觀。水事糾紛解決機(jī)制所存在著下述五方面問題：

（一）訴訟方式受案范圍較窄

由本文第二部分對(duì)我國(guó)水事糾紛解決方式的分析可知，在解決水事糾紛時(shí)，ADR模式和訴訟模式的適用范圍不盡一致。ADR模式所包括的水事糾紛解決方式，不僅都可適用于解決平等民事主體間的水事糾紛，而且其中的部分方式還可用于解決跨界水事糾紛。目前，跨界水事糾紛的解決，成為水事糾紛解決的重點(diǎn)領(lǐng)域。主要是因?yàn)榭缃缢录m紛的數(shù)量龐大，而且產(chǎn)生原因復(fù)雜和影響范圍廣，在很大程度上會(huì)侵犯一定區(qū)域的環(huán)境公益，如果該糾紛不能得到及時(shí)、有效的解決，將嚴(yán)重影響到社會(huì)穩(wěn)定。在現(xiàn)有水事糾紛解決機(jī)制中，只能通過ADR方式來(lái)解決跨界水事糾紛，但是該方式卻存在著系統(tǒng)化程度不高和法律拘束力不強(qiáng)等缺點(diǎn)，不能保障每個(gè)具體的跨界水事糾紛案件都得到適當(dāng)?shù)慕鉀Q。為了使跨界水事糾紛案件得到有及時(shí)、合理和有效的解決，應(yīng)當(dāng)存在一套與ADR模式相配合的訴訟模式，當(dāng)出現(xiàn)跨界水事糾紛，可以給予受害方更多的救濟(jì)選擇權(quán)。然而根據(jù)《民事訴訟法》第3條規(guī)定，能提起民事訴訟的水事糾紛僅限于平等民事主體間的水事糾紛，跨界水事糾紛被排除在訴訟救濟(jì)之外。由于我國(guó)訴訟法律制度的不健全，法律還未賦予法院處理跨界水事糾紛的管轄權(quán)，使得跨界水事糾紛還不能通過訴訟模式得以解決，嚴(yán)重制約著跨界水事糾紛的處理效果。

（二）未充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決水事糾紛的優(yōu)勢(shì)

行政機(jī)關(guān)因具有特殊的地位，在處理水事糾紛時(shí)具有一定的優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)在：（1）可以平衡社會(huì)公益和個(gè)人利益的關(guān)系。比如，當(dāng)發(fā)生跨界水污染侵權(quán)糾紛，該污染侵權(quán)不僅侵犯了個(gè)人私益，而且在很大程度上還會(huì)侵犯環(huán)境公益，環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)可以站在更宏觀的角度去平衡兩種利益的沖突，實(shí)現(xiàn)環(huán)境私益和環(huán)境公益的平衡。（2）及時(shí)、高效。環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)具有一定的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并以國(guó)家公權(quán)利為后盾，可以及時(shí)、高效的對(duì)水事糾紛案件進(jìn)行處理。（3）資源優(yōu)勢(shì)。解決水事糾紛的環(huán)境行政主管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置的特殊性，因我國(guó)水事糾紛處理機(jī)構(gòu)附屬于環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)，環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)享有國(guó)家賦予的環(huán)境管理權(quán)，在處理水事糾紛時(shí)，他們具有專門的技術(shù)知識(shí)和翔實(shí)的不可多得的資料，便于準(zhǔn)確、及時(shí)的解決水事糾紛。[7]我國(guó)曾用來(lái)解決水事糾紛的行政方式主要有行政仲裁、行政調(diào)解和行政裁決三種。隨著《仲裁法》的頒布，行政仲裁退出解決水事糾紛的歷史舞臺(tái)。目前所運(yùn)用的兩種水事糾紛行政處理方式卻存在嚴(yán)重不足，下面將分別論述。（1）行政調(diào)解存在的缺陷。通行政調(diào)解方式解決的水事糾紛，因不具有法律約束力，一旦一方當(dāng)事人反悔而提起民事訴訟，雙方達(dá)成的合意將不會(huì)得到法庭的認(rèn)可，所導(dǎo)致的后果是增加了糾紛解決成本。（2）行政裁決存在的缺陷。盡管實(shí)踐中會(huì)運(yùn)用行政裁決方式解決水事糾紛，但是現(xiàn)行法律卻未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致該方式在水事糾紛解決領(lǐng)域的運(yùn)用并不廣泛，尤其在1992年全國(guó)人大法工委就國(guó)家環(huán)保局“關(guān)于如何正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款的請(qǐng)示”作出的答復(fù)之后，行政機(jī)關(guān)往往回避通過裁決方式解決環(huán)境糾紛。

（三）水事糾紛解決方式法律規(guī)定不一致性及單一性

水事糾紛解決方式法律規(guī)定的不一致性，不僅表現(xiàn)在解決平等民事主體水事糾紛法律規(guī)定上，還表現(xiàn)在解決跨界水事糾紛的法律規(guī)定上。（1）從平等民事主體間水事糾紛處理法律規(guī)定的角度來(lái)講，水法規(guī)定了通過訴訟方式或者ADR方式解決水事糾紛，但其規(guī)定并不一致。《水法》第57條規(guī)定,解決平等民事主體間水事糾紛的方法有三種，即協(xié)商、縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解或提起民事訴訟。《水土保持法》第39條規(guī)定，解決平等民事主體間，因水土流失糾紛的方法有兩種，即由水行政主管部門解決或向人民法院起訴。《水污染防治法》第55條規(guī)定，解決水污染糾紛的方法有兩種，即由環(huán)境保護(hù)部門或者交通部門的航政機(jī)關(guān)解決或向人民法院起訴。（2）從跨界水事糾紛處理法律規(guī)定的角度來(lái)講，雖然相關(guān)法律規(guī)定跨界水事糾紛的主要通過ADR方式解決，但規(guī)定也不盡一致。《水法》第56條規(guī)定,解決跨行政區(qū)域水事糾紛的ADR方式有兩種，即協(xié)商和行政裁決。《水土保持法》第31條規(guī)定，解決跨行政區(qū)域之間水土流失糾紛的方法也有兩種，即協(xié)商和行政裁決。《水污染防治法》第26條規(guī)定，解決跨行政區(qū)域的水污染糾紛的方法有兩種，即有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決或由共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。而《防汛條例》規(guī)定，解決跨行政區(qū)域防汛抗洪水事糾紛的方法僅一種，即由共同的上一級(jí)人民政府或其授權(quán)的主管部門解決。[8]除了上述水事糾紛解決方式法律規(guī)定不一致性的缺陷外，還存在法律規(guī)定單一性的缺陷。《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》以及《防汛條例》對(duì)于水事糾紛解決，僅規(guī)定了通過訴訟、協(xié)商等常見的水事糾紛解決方式，沒能囊括所有可行的解決方式，使得運(yùn)用法律規(guī)定之外的糾紛解決方式解決水事糾紛，缺少相應(yīng)的法律依據(jù)和法律保障。

（四）水事糾紛解決方式間不協(xié)調(diào)性

水事糾紛解決方式間的不協(xié)調(diào)性主要體現(xiàn)在，訴訟模式和ADR模式之間的不協(xié)調(diào)，以及ADR模式內(nèi)部糾紛解決方式之間的不協(xié)調(diào)兩個(gè)方面。（1）ADR方式和訴訟方式之間的不協(xié)調(diào)性。我國(guó)目前關(guān)于通過ADR方式解決水事糾紛的法律規(guī)定是零零散散的，而且缺少一部去協(xié)調(diào)各種糾紛解決方式關(guān)系的環(huán)境糾紛處理法，造成了水事糾紛訴訟方式和ADR方式之間的不協(xié)調(diào)。例如，通過協(xié)商方式解決的水事糾紛因不具有法律約束力，一旦一方當(dāng)事人反悔而提起民事訴訟，雙方所達(dá)成的合意將不會(huì)得到法庭的認(rèn)可。（2）水事糾紛ADR模式內(nèi)部糾紛解決方式之間的不協(xié)調(diào)性。由于水事糾紛ADR模式在制度設(shè)計(jì)上的不協(xié)調(diào)性，會(huì)出現(xiàn)通過ADR方式解決水事糾紛案件，往往不能達(dá)到預(yù)期效果。以行政調(diào)解和行政裁決之間的不協(xié)調(diào)性為例，在處理水事糾紛案件時(shí)，目前出現(xiàn)了一種“重調(diào)解、輕裁決”的趨勢(shì)。主要是因?yàn)橄嚓P(guān)法律缺少對(duì)行政裁決的明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)特定水事糾紛案件行使裁決權(quán)的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)在受理水事糾紛以后，更傾向于用調(diào)解方式解決水事糾紛，往往造成久調(diào)不決的局面。[9]由于水事糾紛解決方式之間的不協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致糾紛的處理效果并不理想。

（五）水事糾紛解決實(shí)體性和程序性規(guī)定的不協(xié)調(diào)性

《水法》、《水土保持法》《水污染防治法》等都對(duì)水事糾紛的解決方式進(jìn)行了實(shí)體方面的規(guī)定，但是卻缺乏相應(yīng)的程序性規(guī)定。由于缺乏程序性規(guī)定的保障，致使實(shí)體性規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)最初的價(jià)值目標(biāo)。如《水法》第56條規(guī)定，“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照?qǐng)?zhí)行。”該條規(guī)定當(dāng)發(fā)生跨界水事糾紛，糾紛區(qū)域只能首先選擇協(xié)商方式解決，但相關(guān)法律卻沒有對(duì)協(xié)商應(yīng)遵循的程序作出任何規(guī)定。如果糾紛區(qū)域未能達(dá)成協(xié)議，應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)的期限內(nèi)向上一級(jí)政府提請(qǐng)行政裁決，上級(jí)政府在收到糾紛區(qū)域提交的裁決申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)的期限內(nèi)作出裁決，以及裁決應(yīng)當(dāng)遵循的程序是什么，相關(guān)法律也沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。[10]由于缺乏對(duì)水事糾紛解決的程序性法律規(guī)定，通過ADR方式解決水事糾紛，很難保障糾紛能在合理期限內(nèi)，并遵循合理的程序，及時(shí)有效的得以解決。

四、完善我國(guó)水事糾紛解決機(jī)制的建議

水事糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)系統(tǒng)的有機(jī)整體，當(dāng)出現(xiàn)水事糾紛，當(dāng)事人或者相關(guān)行政區(qū)域可以根據(jù)具體案件的特點(diǎn)，選擇一個(gè)最適宜的解決方式。為了保障水事糾紛案件及時(shí)有效的解決，需要盡快完善我國(guó)的水事糾紛解決機(jī)制。本文對(duì)我國(guó)水事糾紛解決機(jī)制的完善提出如下建議：

（一）擴(kuò)大訴訟方式的受案范圍

目前，訴訟方式僅能解決平等民事主體間的水事糾紛，還不能解決跨界水事糾紛。跨界水事糾紛主要通過有關(guān)地方人民政府之間協(xié)商解決、上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)或裁決解決。盡管通過這些行政ADR方式，可以起到調(diào)處相關(guān)區(qū)域水事糾紛的作用。“但從實(shí)踐看，由于界屬問題、地方保護(hù)等原因，推諉扯皮現(xiàn)象較為突出，尤其跨省糾紛的協(xié)調(diào)統(tǒng)一處理難度大，污染事故很難得到及時(shí)妥善解決。”[3]相對(duì)于ADR處理方式而言，訴訟方式以實(shí)現(xiàn)法律正義為目標(biāo)，法院會(huì)在查清事實(shí)、辨明是非的前提下，嚴(yán)格的遵守法律規(guī)定的各項(xiàng)程序，通過行使國(guó)家審判權(quán)的方式，使糾紛案件在合理的期限內(nèi)，得以合法的解決。本文認(rèn)為，為了充分發(fā)揮ADR模式和訴訟模式各自的優(yōu)勢(shì)，保障跨界水事糾紛案件得以及時(shí)、有效的解決，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起一套由ADR方式和訴訟方式相配合的跨界水事糾紛解決模式。通過制度設(shè)計(jì)的方式，把法院受理民事訴訟案件的范圍擴(kuò)大到跨界水事糾紛案件，以此來(lái)統(tǒng)一訴訟模式和ADR模式的處理水事糾紛的范圍，使訴訟方式像ADR模式那樣，既可以解決發(fā)生在平等民事主體之間的水事糾紛案件，也可以解決跨界水事糾紛案件。只有當(dāng)法院對(duì)跨界水事糾紛案件具有司法管轄權(quán)的情況下，當(dāng)出現(xiàn)跨界水事糾紛，環(huán)境利益受害區(qū)域才能從ADR模式或訴訟模式中選擇出最佳的解決方案，及時(shí)有效的實(shí)現(xiàn)其失衡環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)。

（二）完善水事糾紛行政處理方式

行政機(jī)關(guān)解決水事糾紛有著自身的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)踐中運(yùn)用行政處理方式解決水事糾紛卻存在著一系列問題。為了充分發(fā)揮行政處理方式的優(yōu)勢(shì)，本文提出如下兩方面的建議：（1）加強(qiáng)水事糾紛行政調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制力。行政調(diào)解雖然在實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用，但是由于行政調(diào)解只是一種民間性行為，調(diào)解結(jié)果往往沒有強(qiáng)制力。建議水事糾紛案件的當(dāng)事人通過行政調(diào)解方式所達(dá)成的合意，可以通過經(jīng)該行政機(jī)關(guān)備案的方式而具有公信力，在行政調(diào)解協(xié)議作出以后，不能以一方當(dāng)事人反悔而使調(diào)解協(xié)議歸于無(wú)效。在調(diào)解協(xié)議作出以后，如果一方當(dāng)事人反悔，只能選擇向法院提起民事訴訟方式，法院收到訴狀后，首先應(yīng)當(dāng)審查調(diào)解協(xié)議有沒有違法或顯示公平等情景。若存在上述情景，法院可以宣布該調(diào)解協(xié)議無(wú)效，然后當(dāng)事人可以選擇通過訴訟方式或通過其它ADR方式解決水事糾紛。若不存在上述情景，法院應(yīng)當(dāng)駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求。（2）擴(kuò)大環(huán)境行政裁決的適用。現(xiàn)行法律未明確規(guī)定通過行政裁決方式解決水事糾紛，盡管實(shí)踐中會(huì)運(yùn)用行政裁決方式解決水事糾紛，但是該方式在水事糾紛解決領(lǐng)域的運(yùn)用并不廣泛。本文建議通過立法或修改相關(guān)法律，去明確行政裁決解決水事糾紛的具體類型和適用條件等，通過制度設(shè)計(jì)的方式來(lái)改變“重調(diào)解、輕裁決”的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮行政裁決解決水事糾紛的作用。

（三）加強(qiáng)水事糾紛解決方式的一致性和多樣性

為了解決《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律對(duì)水事糾紛解決方式規(guī)定不一致性，以及糾紛解決方式單一性的缺陷，有必要對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改。在修改上述關(guān)于水事糾紛處理的法律規(guī)定時(shí)，建議對(duì)糾紛解決條款通過列舉和概括相結(jié)合的方式修改。當(dāng)修改相關(guān)糾紛處理?xiàng)l款時(shí)，需要遵循合法性和合理性并重的原則，針對(duì)某一類型水事糾紛，將具有可行性的解決方式都以列舉的方式加以規(guī)定。為什么在列舉規(guī)定之后，還要結(jié)合概括性規(guī)定呢？因?yàn)榉傻闹贫ê托薷模艿骄唧w歷史條件的限制以及立法者主觀認(rèn)識(shí)能力的制約，難免會(huì)出現(xiàn)遺漏的現(xiàn)象。在對(duì)水事糾紛解決方式進(jìn)行列舉式規(guī)定之后，加以概括性規(guī)定，更有利于保持法律的穩(wěn)定性和可操作性，當(dāng)出現(xiàn)新的水事糾紛解決方式，只需要對(duì)法律條文進(jìn)行解釋或者作出相應(yīng)的司法解釋，就可以達(dá)到與修改法律相同的效果。

（四）加強(qiáng)水事糾紛解決方式的協(xié)調(diào)性

為了解決水事糾紛解決方式之間的不協(xié)調(diào)性，以及實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定的不協(xié)調(diào)性的兩方面的問題，本文分別提出建議。（1）對(duì)解決水事糾紛解決方式之間不協(xié)調(diào)性問題的建議。為了加強(qiáng)水事糾紛解決方式之間的協(xié)調(diào)性，不僅要協(xié)調(diào)好水事糾紛訴訟解決方式和ADR方式之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)好ADR模式內(nèi)部各種糾紛解決方式之間的關(guān)系。在水事糾紛解決機(jī)制中，不協(xié)調(diào)性表現(xiàn)的最為突出的應(yīng)該是協(xié)商方式和人民調(diào)解方式。當(dāng)發(fā)生水事糾紛，當(dāng)事人通過協(xié)商或人民調(diào)解方式達(dá)成合意后，因該合意沒有法律約束力，并得不到其他糾紛解決方式的認(rèn)可，如果當(dāng)事人一旦反悔，該協(xié)議即歸于無(wú)效，為了解決水事糾紛，當(dāng)事人往往會(huì)去選擇訴訟方式或其他ADR方式。由于糾紛解決方式之間的不協(xié)調(diào)性，必將造成糾紛解決成本的增加，且效率低下。目前克服這種缺陷的途徑主要有兩種。一種途徑是：將通過協(xié)商和人民調(diào)解方式達(dá)成的協(xié)議視為一種合同，在一方當(dāng)事人不履行協(xié)議時(shí)，另一方當(dāng)事人可以因合同未實(shí)際履行而向法院提起訴訟，要求對(duì)方履行該協(xié)議。[11]另一種途徑是：將通過協(xié)商或者人民調(diào)解方式所達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人可以向公證處申請(qǐng)公證，或者將該協(xié)議向環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行備案等方式使其具有拘束力。（2）對(duì)解決實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定不協(xié)調(diào)性問題的建議。通過訴訟方式解決水事糾紛的程序性規(guī)定相對(duì)比較成熟，不需要再進(jìn)行大幅度的修改。相對(duì)而言，由于水事糾紛ADR解決方式程序性法律規(guī)定的嚴(yán)重缺失，造成了通過該方式解決水事糾紛操作性較差的尷尬局面。本文認(rèn)為，為了加強(qiáng)水事糾紛ADR解決方式的可操作性，需要通過立法或修改相關(guān)法律的方式，來(lái)對(duì)該方式解決水事糾紛的適用條件、處理期限、處理程序以及處理結(jié)果的法律效力等進(jìn)行規(guī)定。

結(jié)語(yǔ)

水事糾紛解決機(jī)制作為當(dāng)公民及行政區(qū)域水資源利益受損，以及受到水污染侵害時(shí)的重要救濟(jì)途徑，對(duì)公民或區(qū)域失衡環(huán)境利益的救濟(jì)起到重要作用。由于我國(guó)現(xiàn)有的水事糾紛解決方式的法律規(guī)定存在諸多問題，使得水事糾紛解決機(jī)制的運(yùn)作效果較差。目前，應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國(guó)水事糾紛解決的現(xiàn)狀和實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)，積極的探索和創(chuàng)新，盡快完善我國(guó)的水事糾紛解決機(jī)制。

注釋:

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