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一、法院拒收訴狀

起訴人向法院提交起訴狀材料，法院或立案法官拒絕接受立案材料，這是實(shí)踐中一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。從違法的成本和風(fēng)險(xiǎn)角度分析，不收訴狀或許是法院最好的辦法。因?yàn)椋谝唬诜ㄔ翰皇赵V狀的情況下，起訴人不能證明自己曾前去法院遞交訴狀;第二，起訴人無法行使《行政訴訟法》第42條規(guī)定的對不予受理案件的上訴權(quán)，因?yàn)榉ㄔ翰]有下發(fā)不予受理的裁定;其三，立案法官不會(huì)因此受到違法、違紀(jì)懲處。問題的關(guān)鍵是，《行政訴訟法》及解釋也沒有規(guī)定法院一定要接受訴狀。似乎這是應(yīng)有之義，法院當(dāng)然應(yīng)當(dāng)收受起訴人的起訴材料，似無需規(guī)定。但是，當(dāng)這個(gè)所謂“應(yīng)有之義”在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)問題或成為一個(gè)制度漏洞時(shí)，我們就應(yīng)當(dāng)在法條中給予明確。試以起訴人的材料不齊這一情況進(jìn)行分析說明。《若干解釋》第32條第4款規(guī)定:“因起訴狀內(nèi)容欠缺而責(zé)令原告補(bǔ)正的，從人民法院收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算。”該條旨在規(guī)定法院的立案審查期限的起算時(shí)間，但不是很明確地規(guī)定了法院的材料告知權(quán)力或義務(wù)(從法條上看不出該規(guī)定是法院的權(quán)力還是義務(wù)或既是權(quán)力又是義務(wù))。據(jù)此規(guī)定，起訴材料不齊的，法院可責(zé)令起訴人補(bǔ)正材料，那么這又存在兩種情況。一是法院告知需補(bǔ)正材料的同時(shí)先把起訴人的材料收下，并出具收據(jù)或發(fā)放材料補(bǔ)正清單之書面通知。二是法院告知需補(bǔ)正材料之后將起訴人的材料先全部退回，由起訴人資料備齊后再提交法院。這兩種方式，立案法官采用任何一種都不違反規(guī)定。顯然，第二種方式對起訴人不利。因?yàn)榱阜ü贌o形中拒收了訴狀，起訴人將無法證明自己曾經(jīng)前去法院提交過起訴材料。法院甚至可以以材料不齊為由讓起訴人反復(fù)補(bǔ)正材料從而拖延立案。起訴人的權(quán)利何以救濟(jì)?其不能提起上訴，因?yàn)榉ㄔ簺]有作出不予受理的書面裁定，起訴人只能申訴，但即使申訴也無法證明自己曾多次前往法院立案。這就使起訴人陷入有理說不清的無助境地。

二、收了訴狀不給“收據(jù)”

與上一個(gè)問題一樣，看似是小問題，實(shí)際上是起訴人行使訴權(quán)的一大障礙。收了訴狀一定要給收據(jù)嗎?根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》及其解釋，答案是“不一定”。因?yàn)楝F(xiàn)行《行政訴訟法》及其解釋沒有規(guī)定人民法院收到起訴人的起訴材料之后，一定要給起訴人收據(jù)或類似書面憑證。據(jù)此，起訴人前往法院提交起訴材料后可能空手而歸，若遇法院拖延立案、不予答復(fù)的情形，起訴人無法證明自己何時(shí)來到法院遞交了起訴材料。《若干解釋》第32條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在七天之內(nèi)決定是否受理起訴人的起訴，起算時(shí)間是“受訴人民法院收到起訴狀之日起計(jì)算”。人民法院收到起訴狀不給收據(jù)，使得這一起算標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)闆]有起訴人的監(jiān)督、參與而成為人民法院的單方標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人的訴權(quán)將因此難獲救濟(jì)。因?yàn)榉ㄔ簺]作出不予受理的裁定，起訴人不能根據(jù)《行政訴訟法》第42條的規(guī)定提起上訴，也難以根據(jù)《若干解釋》第32條第3款的規(guī)定“向上一級人民法院申訴或者起訴”，因?yàn)槠鹪V人無法證明曾向法院遞交過起訴狀。筆者認(rèn)為，訴訟程序的進(jìn)行雖然是在法院的主導(dǎo)下，但是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)起訴人的參與，因?yàn)槠鹪V人的參與本身也是對人民法院依法行使審判權(quán)的監(jiān)督。收了訴狀后給付收據(jù)，就體現(xiàn)了起訴人對審判權(quán)的參與和監(jiān)督，并可有效維護(hù)起訴人的訴權(quán)及其救濟(jì)的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)置法院出具收據(jù)的義務(wù)。

三、文本上缺少書面告知制度

在起訴與受理環(huán)節(jié)，法院與起訴人的溝通及其決定的傳達(dá)，務(wù)必使用書面形式，才能有效約束司法行為，防止法院違法行使權(quán)力或借故拖延立案或不予立案。在起訴與受理階段，法院與起訴人的溝通和來往主要是在“決定受理或不受理”、“責(zé)令補(bǔ)正材料”、“告知變更原被告”、“告知管轄法院”、“告知訴訟權(quán)利義務(wù)和舉證須知”等幾個(gè)方面。現(xiàn)行《行政訴訟法》沒有規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)以書面的形式(包括送達(dá)書面決定)告知起訴人上述事項(xiàng)。《民事訴訟法》對于以上幾個(gè)方面也沒有相關(guān)規(guī)定。我們或認(rèn)為這是不言而喻的事情，無需明確規(guī)定。但其實(shí)際上導(dǎo)致了行政訴訟的受理行為得不到切實(shí)的規(guī)范和約束。由于沒有書面告知或決定制度，法院可能口頭責(zé)令補(bǔ)正材料，口頭要求起訴人另向其他法院起訴，口頭要求變更被告甚至口頭決定不予受理，雖不違反現(xiàn)行法規(guī)定，但上述告知或決定如果錯(cuò)誤、違法，起訴人因沒有書面證據(jù)難以證明曾被法院告知錯(cuò)誤事項(xiàng)、被加重起訴證明責(zé)任、被告知錯(cuò)誤的管轄法院或者應(yīng)受理而不受理，而導(dǎo)致難以補(bǔ)救受到侵害的訴權(quán)，欲究責(zé)任而不能。因此，本文非常注重建立法院書面告知制度，使每一個(gè)司法行為因?yàn)橛辛藭孑d體而不敢隨意作出。完善書面告知制度是完善責(zé)任追究制度的前提和基礎(chǔ)，有利于規(guī)范司法行為、約束司法自由裁量權(quán)，防止法院利用制度漏洞刁難起訴人、增加起訴和受理的難度。

四、法院對于有立案爭議的案件一般不予立案，工作思路狹窄、有明顯惰性

對于有立案爭議的案件或者說拿不準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)立案的案件，法院應(yīng)當(dāng)怎樣處理?基于法院受理行政案件的惰性，法院通常對此類案件不愿意受理，但又不想直接作出不予受理的決定，給起訴人以上訴的機(jī)會(huì)，為自己的決定帶來責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。“對于隨著形勢的發(fā)展和法治的進(jìn)步，行政行為的方式不斷豐富，行政管理的領(lǐng)域不斷拓展，人民群眾的司法需求不斷增長，行政爭議的特點(diǎn)不斷變化。”③因此，有立案爭議的案件也必然增多，如何處理此類案件成為行政訴訟立案工作應(yīng)當(dāng)積極面對和有效解決的問題。筆者的意見是對于立案與否有爭議的案件，應(yīng)當(dāng)先行立案，由法院行政庭組成合議庭之后進(jìn)一步研究審查，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案的，可以裁定駁回起訴。④這樣旨在突出訴權(quán)的價(jià)值，使得行政爭議被更加理性地妥善對待。有“駁回起訴”斷后，不必?fù)?dān)心不符合立案條件的案件被審理而宣判。

五、法院訴前協(xié)調(diào)妨礙正常立案、甚至故意拖延立案

調(diào)解被譽(yù)為法治建設(shè)的東方經(jīng)驗(yàn)。中國法律文化中，調(diào)解是一種非常重要的糾紛解決方式，縱然有仲裁、訴訟等近現(xiàn)代成熟的糾紛解決管道，但是調(diào)解這一古老的糾紛解決方式在中國法律文化和實(shí)踐中仍然占據(jù)著重要的一席之地。尤其是在當(dāng)今所謂“大調(diào)解”的制度框架和指導(dǎo)思想之下，調(diào)解開始滲入訴訟程序的各個(gè)環(huán)節(jié)。幾乎每個(gè)法院都建立了訴前調(diào)解機(jī)構(gòu)，并配備專門法官，專司調(diào)解事務(wù)。凡存在調(diào)解可能的案件都會(huì)被送到訴前調(diào)解機(jī)構(gòu)給予先行調(diào)解，以期化解糾紛于無形，協(xié)調(diào)矛盾于和諧。行政訴訟實(shí)踐中也存在大量的訴前協(xié)調(diào)(之所以稱協(xié)調(diào)，因?yàn)楝F(xiàn)行《行政訴訟法》明確規(guī)定，行政訴訟不適用調(diào)解)。⑤法院在遇到征地拆遷、移民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等重大行政案件或涉及多人的行政案件時(shí)，往往會(huì)在受理之前向上級或同級黨委或政府反映，由其自行組織或責(zé)成法院組織人員對起訴人進(jìn)行協(xié)調(diào)，俗稱“說服教育”。法院沒有組織立案，反而進(jìn)行“協(xié)調(diào)”，其目的除了解決爭議之外，也可能包含希望起訴人放棄起訴。我們不否認(rèn)訴前協(xié)調(diào)的功能作用，但是，訴前調(diào)解也可能成為法院拖延或拒絕立案的手段，成為起訴人行使訴權(quán)的羈絆和障礙。我們認(rèn)為，訴前調(diào)解需經(jīng)過當(dāng)事人的同意方能進(jìn)行，而且在合理期間內(nèi)未能協(xié)調(diào)成功的，應(yīng)當(dāng)立即立案審理。

六、起訴材料完善制度缺失，法院未盡到初步審查和審慎告知義務(wù)

起訴人起訴提交的材料不齊在實(shí)踐中是大量存在的現(xiàn)象，尤其在當(dāng)下中國，民眾對法律的知曉程度低，往往不知道如何提起訴訟或提起訴訟需要提交哪些材料。實(shí)踐中，很多當(dāng)事人因?yàn)椴牧喜积R被“不予立案”或“駁回起訴”。“材料不齊”甚至?xí)蝗嗣穹ㄔ豪茫韫释涎恿富虿挥枇浮Ｒ虼耍V狀不規(guī)范、材料不齊竟成了起訴人提起行政訴訟的一大阻礙。我們委實(shí)不應(yīng)該讓“訴狀不規(guī)范、材料不齊”傷害到起訴人的訴權(quán)。

1．《若干解釋》第32條第3款“起訴狀內(nèi)容欠缺”的理解

本文認(rèn)為這句話應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法本意做擴(kuò)大解釋。據(jù)字面含義，是指“起訴狀”內(nèi)容欠缺或不完整，如訴狀中無具體的訴訟請求、無明確的被告、原告身份信息沒有記明等等。但我們認(rèn)為，立法本意絕不只是指起訴狀內(nèi)容欠缺，同時(shí)隱含了除起訴狀之外的其他起訴材料不齊的意思。須知，起訴人起訴時(shí)除了提交起訴狀外必然會(huì)提供其他材料，如證明行政行為存在及其內(nèi)容的材料、原告身份材料等等。立法只關(guān)注起訴狀內(nèi)容欠缺而不問及材料欠缺的做法是不全面的。起訴狀內(nèi)容欠缺可以責(zé)令補(bǔ)正，其他材料欠缺當(dāng)然也是可以責(zé)令補(bǔ)正的。總之，我們認(rèn)為，《若干解釋》的這個(gè)規(guī)定應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大解釋和理解，如果這種擴(kuò)大解釋似過于超越字面含義，那么不如在修法時(shí)給予專門規(guī)定。所謂材料不齊，須首先明確起訴人需提交哪些材料。這些材料是起訴人根據(jù)法律、法規(guī)及司法解釋的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交證明符合起訴條件的證明材料。如果沒有提交或提交不完全，便稱之為“材料不齊”。為了方便起訴人起訴，對于訴狀的內(nèi)容、格式以及提交哪些起訴材料應(yīng)當(dāng)做最低限度的要求。⑥然而這不是本章要探討的主要內(nèi)容，本章主要探討人民法院應(yīng)當(dāng)在此事上何以作為。人民法院應(yīng)當(dāng)積極幫助起訴人起訴，而不是放任起訴人因訴狀不規(guī)范、材料不齊而遭遇不予受理的后果。

2．《若干解釋》第32條第3款“責(zé)令原告補(bǔ)正”的理解

這句話是規(guī)定了人民法院的權(quán)力還是義務(wù)?抑或既是權(quán)力又是義務(wù)呢?解決這個(gè)問題很重要。從“責(zé)令”一詞語氣來看，仿佛這是人民法院的權(quán)力。但從整個(gè)法條來看，該問題著實(shí)難以回答。該法條的表述是“因起訴狀內(nèi)容欠缺而責(zé)令原告補(bǔ)正的，從人民法院收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算”。這個(gè)法條出現(xiàn)在這里，目的是為了規(guī)定立案審查的期限，似乎根本無意在“責(zé)令原告補(bǔ)正”這個(gè)事情上為人民法院授以權(quán)力或科以義務(wù)。既然立法本意無心于此，我們不再擅作揣測，但很明顯該法條至少?zèng)]有認(rèn)為人民法院有義務(wù)責(zé)令原告補(bǔ)正材料，而本文恰恰主張人民法院有此義務(wù)，《行政訴訟法》的修改不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)定人民法院的這個(gè)義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確人民法院應(yīng)當(dāng)積極幫助起訴人行使訴權(quán)，“大力推行訴訟引導(dǎo)和指導(dǎo)、權(quán)利告知、風(fēng)險(xiǎn)提示等措施，由于起訴人法律知識不足導(dǎo)致起訴狀內(nèi)容欠缺、錯(cuò)列被告等情形的，應(yīng)當(dāng)給予必要的指導(dǎo)和釋明，不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由予以駁回。”④人民法院放任起訴人因訴狀不規(guī)范、材料不齊而遭遇不予受理的后果，同樣是漠視人民權(quán)利、惰于行政審判權(quán)的表現(xiàn)。

3．人民法院應(yīng)盡初步審查義務(wù)，積極幫助起訴人獲得立案

人民法院在收到訴狀材料以后，應(yīng)初步審查起訴人的訴狀是否規(guī)范、欠缺哪些材料，能夠當(dāng)場補(bǔ)正的應(yīng)當(dāng)當(dāng)場補(bǔ)正，不能當(dāng)場補(bǔ)正的應(yīng)當(dāng)當(dāng)場一次性書面告知起訴人需補(bǔ)正全部材料。這可避免起訴人因訴狀材料有小瑕疵而多跑一趟法院。此外，一方面，行政訴訟比民事訴訟有更強(qiáng)的專業(yè)性;另一方面，當(dāng)下中國民眾的法律知識欠缺，對于“民告官”不會(huì)告，很多起訴人不知道提起行政訴訟要提交哪些材料以及如何選擇被告、選擇法院等。因此，在行政訴訟的制度設(shè)計(jì)上，法院還應(yīng)當(dāng)負(fù)有進(jìn)一步的幫助義務(wù)，即幫助起訴人完善起訴手續(xù)和成就起訴條件。例如，起訴人的原告資格有瑕疵，應(yīng)當(dāng)讓其他人做原告才符合立案要求，就應(yīng)當(dāng)告知起訴人更換起訴人;如果起訴人選擇被告錯(cuò)誤，就應(yīng)當(dāng)告知起訴人更換被告;如果起訴人的起訴狀寫得不規(guī)范，應(yīng)當(dāng)告知起訴人起訴狀的書面格式，幫助當(dāng)場完善起訴狀格式;如果起訴人立案必需的材料需要向有關(guān)部門索取或者有其他特殊途徑，應(yīng)當(dāng)告知起訴人獲取材料的上訴方式和途徑，必要時(shí)，由人民法院開具介紹信給起訴人，以便于其獲取。這樣可以避免起訴人因材料有小問題被不予立案或立案后被駁回起訴，導(dǎo)致反復(fù)起訴，既增加起訴人的訴訟成本，又增加法院的審理成本，浪費(fèi)訴訟資源;同時(shí)也可避免起訴人不知道如何獲取材料或不知道如何備齊材料而對行政訴訟喪失信心和耐心，轉(zhuǎn)而尋求上訪等非理性的訴求方式。另外，鑒于民眾法律意識不強(qiáng)、知識欠缺，法院在立案時(shí)還應(yīng)當(dāng)向起訴人送達(dá)書面訴訟須知，詳細(xì)告知訴訟權(quán)利義務(wù)、舉證責(zé)任等事項(xiàng)，如當(dāng)事人有疑問，還應(yīng)當(dāng)耐心解答。

七、不允許口頭起訴

相比較民事訴訟，行政訴訟更應(yīng)該簡便起訴方式，使更多的行政爭議在合法合理的軌道上予以解決。《民事訴訟法》第109條規(guī)定了口頭起訴，條件是當(dāng)事人書寫有困難。《行政訴訟法》卻沒有規(guī)定口頭起訴。由于起訴人提起行政訴訟的難度要高于民事訴訟，所以為了減輕起訴人的起訴難度，可以允許口頭起訴。只有書面起訴，沒有口頭起訴，是不完整的，后者應(yīng)當(dāng)成為前者的補(bǔ)充，因?yàn)橹袊芏嗦浜蟮貐^(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)，人民群眾的文化水平較低，起訴人不會(huì)寫訴狀的情況并不鮮見。起訴人口頭陳述起訴內(nèi)容，由法院記入筆錄，進(jìn)入立案審查程序。九、結(jié)語《行政訴訟法》實(shí)施已有22年，實(shí)施中出現(xiàn)問題，導(dǎo)致近年行政訴訟受案率下降，行政訴訟未能成為解決行政爭議的有效途徑，從而引致信訪案件居高不下。學(xué)術(shù)界對《行政訴訟法》修改的呼聲很高，但似乎對行政訴訟受理和起訴環(huán)節(jié)的問題重視不夠。⑦撰寫此文，意欲說明行政訴訟受理難是《行政訴訟法》實(shí)施中的一個(gè)突出問題和入口問題，應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。如果受理難的問題不解決，其他制度即便設(shè)計(jì)得再好，恐怕也難派上用場，因?yàn)樾姓讣囊婚_始就沒能進(jìn)入訴訟程序中。

總之，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)烈的人文關(guān)懷精神，站在相對人或起訴人的角度去考慮問題、設(shè)計(jì)制度，直面告狀難、受理難的現(xiàn)實(shí)問題，注重實(shí)踐效果，對受理階段各個(gè)細(xì)節(jié)上的司法行為進(jìn)行有效規(guī)制，高度限制司法自由裁量權(quán)，堅(jiān)持寬進(jìn)嚴(yán)出的立案審查原則⑧;以起訴人起訴更方便、法院受理更靈活、快捷為目標(biāo)，保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，讓行政爭議順利進(jìn)入行政訴訟的解決軌道。（本文作者：喬亞南單位：南華工商學(xué)院）