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中華人民共和國行政許可法自從2004年頒布實(shí)施以來已有4年多時(shí)間。行政許可法的頒布施行，對保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，深化行政審批制度改革，推進(jìn)行政管理體制改革，改變行政管理方式，從根本上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，都起到了重要的推動(dòng)作用。但是在行政許可過程中仍然存在著許多突出的問題，例如“行政許可亂收費(fèi)問題、行政許可執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低問題、行政許可程序繁瑣問題、行政許可實(shí)施主體不合法問題”等等，但是行政相對人反映最為強(qiáng)烈的莫過于行政許可過程中的公正性問題。本文僅就國家職業(yè)資格行政許可中存在的這一問題擇要論述。

一、公正和行政公正簡論

正義是人類社會(huì)至高無上的標(biāo)準(zhǔn),公正則是法律的最高價(jià)值。美國著名哲學(xué)家羅爾斯曾指出，公正是“社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理［作者簡介］馬志清（1970—），男，江蘇徐州人，講師，碩士，研究方向：勞動(dòng)和社會(huì)保障。

是思想體系的首要價(jià)值一樣?！雹俟馕吨總€(gè)人在同等情況下應(yīng)得到同等對待。一般來說，公正意味著維護(hù)正義和中立，防止徇私舞弊，其核心是無私和中立。??行政公正指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人，具體包括實(shí)體公正、程序公正和形象公正等諸多方面。促進(jìn)行政公正不僅是依法行政和依法治國的要求，而且是科學(xué)發(fā)展觀核心以人為本的要求，也是建立現(xiàn)代和諧社會(huì)的要求，更是國家工作人員要全心全意為人民服務(wù)的宗旨要求。

二、國家職業(yè)資格行政許可中不公正現(xiàn)象的顯性與隱性表現(xiàn)

（一）顯性表現(xiàn)

1、對行政相對人的申報(bào)資格審查，適用的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。國家職業(yè)資格共分五個(gè)等級，即初級、中級、高級、技師、高級技師，每個(gè)等級都有相應(yīng)的申報(bào)資格條件，涉及到年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、技能水平、工作成果等參考因素。這些標(biāo)準(zhǔn)條件的設(shè)定和適用不僅在不同地區(qū)存在很大差異，而且在同一個(gè)地區(qū)也存在很大差異，甚至在同一個(gè)政府認(rèn)證機(jī)構(gòu)對不同行政相對人適用不同的標(biāo)準(zhǔn)。例如職業(yè)院校的本科畢業(yè)生在A地可以直接申報(bào)高級，在B地則不能。

2、對行政相對人認(rèn)證適用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是在職業(yè)分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)職業(yè)（工種）的活動(dòng)內(nèi)容，對從業(yè)人員工作能力水平的規(guī)范性要求。它是從業(yè)人員從事職業(yè)活動(dòng)，接受職業(yè)教育培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定以及用人單位錄用、使用人員的基本依據(jù)。為了統(tǒng)一認(rèn)證質(zhì)量和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)一制定并定期公布。但是在對行政相對人具體認(rèn)證過程中，各地執(zhí)行國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況千差萬別：有的地區(qū)嚴(yán)格按國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施認(rèn)證；有的只采用其中的一個(gè)或幾個(gè)模塊；還有的則完全拒絕執(zhí)行擅自制定本地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。二是認(rèn)證設(shè)備實(shí)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。對行政相對人進(jìn)行職業(yè)能力認(rèn)證，需要利用一系列的相關(guān)設(shè)備和實(shí)施以及檢測儀器，創(chuàng)設(shè)和諧的技術(shù)環(huán)境，但是，在具體職業(yè)能力認(rèn)證實(shí)踐中不同行政相對人所處的技術(shù)環(huán)境是不同的。三是考評人員的技術(shù)水準(zhǔn)不統(tǒng)一。職業(yè)能力認(rèn)證既是一項(xiàng)客觀性比較強(qiáng)的工作，同時(shí)也具有一定的主觀性，考評人員的技術(shù)水準(zhǔn)對認(rèn)證結(jié)果的認(rèn)定具有較大的影響。從目前職業(yè)能力認(rèn)證考評人員隊(duì)伍的總體情況來看，考評人員的素質(zhì)參差不齊，相同職業(yè)的考評人員之間，其專業(yè)能力水平和認(rèn)證能力水平具有較大差異。

3、行政相對人獲取國家職業(yè)資格證書的期限不統(tǒng)一。就申報(bào)相同職業(yè)和相同等級的行政相對人而言，有的從報(bào)名到獲取職業(yè)資格證書只需一周時(shí)間；而有的則必須經(jīng)過兩個(gè)多月甚至更長時(shí)間。

4、執(zhí)行職業(yè)資格許可的行政主體不統(tǒng)一，行政相對人須獲得多頭許可。目前在職業(yè)資格行政許可中，除了勞動(dòng)保障部門頒發(fā)的職業(yè)資格證書外，其它行業(yè)和部門還設(shè)置了種種從業(yè)資格證書。例如安全生產(chǎn)監(jiān)督部門頒發(fā)的特種作業(yè)操作證、交通部門頒發(fā)的運(yùn)輸從業(yè)資格證、外經(jīng)部門頒發(fā)的商務(wù)師、公安部門頒發(fā)的駕駛證等等。這些證書盡管名稱不同，獲取途徑不同，但是在性質(zhì)和功能上是一樣的，都是要求行政相對人在從事某種職業(yè)前必須具備一定的職業(yè)能力，否則不能上崗。因此，為了順利就業(yè)，一個(gè)行政相對人有時(shí)不得不考取多個(gè)相同職業(yè)類別的資格證書。例如一個(gè)行政相對人要從事電工職業(yè)，就必須同時(shí)取得勞動(dòng)和社會(huì)保障、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、供電三個(gè)部門的許可，分別取得相應(yīng)職業(yè)資格證書、特種作業(yè)資格證書和進(jìn)網(wǎng)作業(yè)證三個(gè)證書方能上崗。

5、處理職業(yè)資格行政許可爭議的有效機(jī)制還沒有建立起來。行政公正一個(gè)重要的要求是設(shè)立完善的行政爭議處理機(jī)制。職業(yè)資格許可是一項(xiàng)政策性和技術(shù)性都比較強(qiáng)的行政行為，當(dāng)當(dāng)事人雙方發(fā)生爭議時(shí)，在行政聽證、仲裁、行政復(fù)議等事關(guān)維護(hù)行政相對人申辯權(quán)和控訴權(quán)的救濟(jì)程序必然有特殊的要求。但是當(dāng)前這些相關(guān)的法律機(jī)制還沒有正式建立，職業(yè)資格許可行政相對人的申辯權(quán)和控訴權(quán)沒能得到充分有效的維護(hù)。

（二）隱性表現(xiàn)

人情關(guān)系和權(quán)錢交易在我國的行政管理和行政執(zhí)法活動(dòng)中一直是影響依法行政、公正行政的兩個(gè)難以治愈的隱形惡性腫瘤。在國家職業(yè)資格行政許可中，這種現(xiàn)象也同樣不可避免，少部分行政相對人憑人情或憑金錢通關(guān)，不經(jīng)認(rèn)證程序或僅僅走走形式就可獲取國家職業(yè)資格證書，特別在某些邊遠(yuǎn)的縣（市）區(qū)，這類問題表現(xiàn)得更加突出。這兩種不公正現(xiàn)象盡管是隱性的，但是引致的后果是極為嚴(yán)重的。

在國家職業(yè)資格行政許可中，上述種種不公正現(xiàn)象的產(chǎn)生并不是偶然的，而是有著深刻的政治經(jīng)濟(jì)和法律等多方面的根源。但是筆者認(rèn)為，國家職業(yè)資格證書制度立法層次低、立法不完善、執(zhí)法不嚴(yán)等法律方面的因素是最為根本的原因，也是最迫切需要解決的問題。

三、國家職業(yè)資格行政許可不公正引致的表層和深層問題

（一）表層問題

1、引致用人單位對員工職業(yè)能力評價(jià)的不公正和待遇的不公正。由于職業(yè)資格行政許可中不公正因素的存在，導(dǎo)致職業(yè)資格證書對行政相對人職業(yè)技能水平的證明能力下降，職業(yè)資格證書的權(quán)威性降低，職業(yè)資格證書的等級水平不能客觀地反映出員工的實(shí)際技能水平。因此用人單位憑職業(yè)資格證書很難對員工的職業(yè)技能水平作出客觀公正的評價(jià)，從而在員工的待遇上也會(huì)出現(xiàn)不公正。

2、引致就業(yè)的不公正。職業(yè)資格證書是就業(yè)的通行證，對于國家規(guī)定的就業(yè)準(zhǔn)入職業(yè)，從業(yè)人員必須持證上崗，由于職業(yè)資格行政許可中不公正因素的存在，就可能出現(xiàn)在就業(yè)準(zhǔn)入職業(yè)崗位上職業(yè)能力弱者排擠掉職業(yè)能力強(qiáng)者的不公正現(xiàn)象。

（二）深層問題

1、為國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來隱患。國家實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入的職業(yè)都是涉及國家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的職業(yè)，這些職業(yè)對從業(yè)人員的職業(yè)技能水平都有較高的要求。由于職業(yè)資格行政許可中的不公正因素的存在，就可能導(dǎo)致職業(yè)技能不合格的從業(yè)人員進(jìn)入這些職業(yè)，從而為國家和人民的生產(chǎn)生活及消費(fèi)帶來較大的安全隱患，給國家和人民帶來不應(yīng)有的損失。

2、影響社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧。對行政相對人職業(yè)能力評價(jià)的不公正及至就業(yè)和待遇的不公正，或者在面對不公正時(shí)不能很順利地得到社會(huì)救濟(jì)，那么行政相對人就會(huì)產(chǎn)生對社會(huì)的不滿情緒，影響社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧。

3、浪費(fèi)社會(huì)資源，增加行政管理成本。由于職業(yè)資格行政許可的行政主體不統(tǒng)一，行政相對人重復(fù)持證，不僅加重了行政相對人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增加了行政相對人的能耗，而且增加了職業(yè)技能鑒定成本和行政管理成本。

四、加強(qiáng)和完善法律機(jī)制，促進(jìn)國家職業(yè)資格行政許可公正

促進(jìn)國家職業(yè)資格行政許可公正最根本的途徑是加強(qiáng)法律機(jī)制建設(shè)，完善國家職業(yè)資格立法，推進(jìn)依法行政。

（一）要加強(qiáng)職業(yè)資格實(shí)體立法，盡快出臺(tái)專門的職業(yè)資格行政法規(guī)或法律，促進(jìn)職業(yè)資格許可實(shí)體公正。我國實(shí)行國家職業(yè)資格證書制度已經(jīng)有10多年時(shí)間，但是直至目前國家還沒有出臺(tái)一部具體的法律或行政法規(guī)來規(guī)范職業(yè)資格行政許可行為。在《勞動(dòng)法》、《職業(yè)教育法》、《就業(yè)促進(jìn)法》中，職業(yè)資格證書制度只是作為原則性條款出現(xiàn)，而對執(zhí)行職業(yè)資格許可的行政主體及行政相對人的權(quán)力（利）、義務(wù)；職業(yè)資格許可范圍；職業(yè)資格認(rèn)證指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和職業(yè)資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)、法律地位、具體職能職責(zé)、核準(zhǔn)登記條件、職業(yè)資格證書的法律效力等關(guān)于職業(yè)資格許可的諸多實(shí)體方面都缺乏具體的法律規(guī)范?，F(xiàn)在用于指導(dǎo)和規(guī)范勞動(dòng)和社會(huì)保障部門執(zhí)行職業(yè)資格行政許可的規(guī)范性文件是1993年印發(fā)的《職業(yè)技能鑒定規(guī)定》（勞部發(fā)［1993］134號）、1994年頒發(fā)的《職業(yè)資格證書規(guī)定》（勞部發(fā)［1994］98號）和2000年7月1日頒發(fā)的《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》（部長令第6號）。這三部規(guī)范性文件不僅內(nèi)容籠統(tǒng)、立法層次低（層次最高的也只是部門規(guī)章），而且已經(jīng)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展及依法行政的迫切需要不相適應(yīng)，因此亟須提高職業(yè)資格立法層次，出臺(tái)一部系統(tǒng)的職業(yè)資格行政法規(guī)或法律，以規(guī)范職業(yè)資格行政許可行為。

（二）要加強(qiáng)相關(guān)程序立法，進(jìn)一步規(guī)范職業(yè)資格認(rèn)證程序，促進(jìn)程序公正。為加強(qiáng)職業(yè)資格認(rèn)證程序管理，原勞動(dòng)部及勞動(dòng)和社會(huì)保障部先后印發(fā)了《職業(yè)技能鑒定工作規(guī)則》（勞培司字［1996］58號）、《職業(yè)技能鑒定考評人員管理工作規(guī)程（試行）》（勞社培就司函［2003］117號）、《職業(yè)技能鑒定質(zhì)量督導(dǎo)工作規(guī)程》（勞社培就司函［2003］126號），對規(guī)范職業(yè)資格認(rèn)證程序，促進(jìn)職業(yè)資格許可公正發(fā)揮了一定作用，但由于它們只是一般的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，不是規(guī)范性的法律文件，不具備法律的強(qiáng)制性功能，因此被執(zhí)行和遵守的力度較小，取得的實(shí)效不大。同時(shí)，職業(yè)資格認(rèn)證程序涉及的影響公正問題的因素很多，需要重點(diǎn)規(guī)范的方面也很多，例如國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行問題、職業(yè)資格認(rèn)證的相關(guān)技術(shù)設(shè)備設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)問題、職業(yè)資格認(rèn)證的安全保障問題、職業(yè)資格的行政許可期限問題、職業(yè)資格證書的補(bǔ)發(fā)和年審程序問題等等，至今還沒有頒布相關(guān)的規(guī)范性文件加以規(guī)范。因此執(zhí)行國家職業(yè)資格行政許可的主體在程序上自由裁量的空間比較大，為其專斷和濫用行政權(quán)力留下了可乘之機(jī)，也為行政不公正創(chuàng)造了機(jī)會(huì)和條件。

（三）建立和完善國家職業(yè)資格行政許可相對人的救濟(jì)制度。建立專門的國家職業(yè)資格行政許可聽證制度、行政許可仲裁程序制度和行政許可復(fù)議程序制度，切實(shí)維護(hù)國家職業(yè)資格行政許可相對人的申訴權(quán)和控辯權(quán)。

（四）要強(qiáng)化職業(yè)資格認(rèn)證工作人員隊(duì)伍的職業(yè)道德意識(shí)及服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)形象公正。工作人員的工作作風(fēng)和服務(wù)態(tài)度，不僅影響著工作人員自身的形象，而且直接影響著行政是否公正。因此必須加強(qiáng)職業(yè)資格行政許可工作人員的服務(wù)意識(shí)和宗旨意識(shí)，促進(jìn)形象公正。

（五）對職業(yè)資格行政許可扎口管理。建議由新組建的人力資源和社會(huì)保障部門統(tǒng)一執(zhí)行，這不僅可以有效地促進(jìn)職業(yè)資格行政許可公正，而且還可以節(jié)約大量的相關(guān)社會(huì)資源，方便職業(yè)資格管理，推進(jìn)依法治國。