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“污染有著悠久的歷史。制造廢棄物是每一人類社會的顯著特征。”［1］伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境污染與破壞日益嚴(yán)重。2008年我國成立了環(huán)境保護(hù)部，這標(biāo)志著我國環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政地位提升、環(huán)境行政執(zhí)法能力不斷增強(qiáng)。但現(xiàn)實中的環(huán)境執(zhí)法過程仍存有諸多無法回避的難題，特別是依照現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律之規(guī)定，原則上環(huán)保部門對環(huán)境違法行為無行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，而在需法院介入之時卻往往存有行政執(zhí)法與司法無法有效銜接的問題。本文從我國環(huán)境行政執(zhí)法與司法困境研究入手，試圖探討環(huán)境行政執(zhí)法與司法的有效對接。

一、我國環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)限及執(zhí)法困境剖析

自1983年全國第二次環(huán)境保護(hù)大會上將“環(huán)境保護(hù)”作為一項基本國策正式提出以來，我國政府20多年來一直在強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性。2005年，國務(wù)院了《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，要求將環(huán)境保護(hù)工作放在各級政府更加重要的戰(zhàn)略位置，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護(hù)工作。但是，我國環(huán)境狀態(tài)整體上還是不斷惡化，生態(tài)破壞導(dǎo)致次生災(zāi)害不斷、重大環(huán)境污染事故時有發(fā)生。環(huán)境行政執(zhí)法的事先預(yù)防與事后監(jiān)督效果有限，遠(yuǎn)未起到有效遏制環(huán)境污染的作用。

(一)環(huán)境行政執(zhí)法手段

環(huán)境行政執(zhí)法是指國家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)以環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，為保證實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及公眾健康而實施的監(jiān)督檢查、行政處罰以及行政強(qiáng)制等一系列行政行為。［2］作為一種具體行政行為，環(huán)境行政執(zhí)法主要有如下表現(xiàn)形式:環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政處分、環(huán)境行政獎勵、環(huán)境行政許可、環(huán)境行政強(qiáng)制、環(huán)境行政監(jiān)督檢查、環(huán)境行政處理、環(huán)境行政要求等對外環(huán)境監(jiān)督管理。［3］環(huán)境行政處罰是行政處罰的一種，它是指有權(quán)的國家環(huán)境行政主體對有環(huán)境行政違法行為但尚不能構(gòu)成犯罪的外部環(huán)境行政相對人所實施的制裁行為。［4］根據(jù)環(huán)境保護(hù)部2010年制定的《環(huán)境行政處罰辦法》第10條之規(guī)定，環(huán)境行政處罰的種類有:警告;罰款;責(zé)令停產(chǎn)整頓;責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉;暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件;沒收違法所得、沒收非法財物;行政拘留;法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政處罰種類。與學(xué)界對行政處罰的學(xué)理分類相對應(yīng)，環(huán)境行政處罰亦可分為精神罰、財產(chǎn)罰、行為罰與人身罰。人們對環(huán)境執(zhí)法不力的批評主要集中在財產(chǎn)罰和行為罰這兩種處罰措施上。財產(chǎn)罰如罰款，行為罰包括限制或剝奪被處罰人行為能力，如吊銷、暫扣環(huán)境行政許可證，以及責(zé)令被處罰人作為或不作為，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。環(huán)境行政處罰作為預(yù)防懲治有關(guān)環(huán)境違法行為的有效法律手段，是各國法治政府依法行政及政府主導(dǎo)環(huán)境管理重要體現(xiàn)，加之我國有關(guān)法律規(guī)定及其他綜合因素所致環(huán)境行政處罰面臨諸多困境，故相關(guān)問題亦成為環(huán)境法學(xué)理論實踐中的熱點、難點問題。

(二)環(huán)境行政執(zhí)法困境及成因

近年來，我國政府始終堅持環(huán)境法制體系建設(shè)與施行，并形成有頗具特色的環(huán)境法制體系，在應(yīng)對解決中國環(huán)境問題過程中發(fā)揮了重要作用。但目前我國所面臨的環(huán)境問題仍十分嚴(yán)重，其狀況可概括為，“總體仍有惡化趨勢，局部已經(jīng)在改善”。筆者根據(jù)環(huán)境保護(hù)部所公布《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》中的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計，自1999至2008年的10年間，全國做出環(huán)境行政處罰決定的案件共計739393件。平均每天就有200起環(huán)境污染行為受到處罰，其實際效果卻始終不盡如人意。目前我國環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)所面臨困境主要在于執(zhí)法無效、執(zhí)法無力與執(zhí)法不作為。究其原因，主要包括有以下幾方面:

1.立法不完善，行政處罰“罰而無用”。立法完善是環(huán)境法治的最基本要求，亦是環(huán)境行政執(zhí)法乃至司法的有力保障。然而，雖然我國環(huán)保法律制度框架已基本確立，但立法規(guī)定過于原則，某些方面仍不盡合理甚至多有空白，如畜禽養(yǎng)殖污染防治管理、電磁輻射污染管理、化學(xué)品管理、農(nóng)村環(huán)境管理等方面。［5］例如我國《排污費(fèi)征收使用管理條例》第12條規(guī)定了以“總量多因子”為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即向大氣和水體排放污染物應(yīng)按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費(fèi)。但對于光污染、電磁輻射、熱污染等污染因子均未涉及，對居民垃圾、生活污水的收費(fèi)規(guī)定亦有不足。在環(huán)境處罰領(lǐng)域，我國立法一直堅持規(guī)定罰款數(shù)額上下限，未采用更為科學(xué)合理的“按日連續(xù)處罰”形式。且處罰數(shù)額過小，無法對企業(yè)形成有效威懾。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)主體，在違法成本低(被罰款)與守法成本高(采取環(huán)保措施)之間會本能逐利而動。我國法律規(guī)定的罰款額度低至幾千、1萬，高也不過10萬、20萬。2008年新修訂的《水污染防治法》及實施細(xì)則將罰款額度提高，規(guī)定對于造成污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失按比例計算罰款，但最高不也得超過100萬元。若遇到重大環(huán)境污染事故，此罰款額遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)其造成的損失，對肇事公司亦不過是九牛一毛，只能說是象征意義的罰款。

2.環(huán)保部門權(quán)力有限，行政處罰常需借助外力完成。實踐中，未建設(shè)環(huán)境污染物處理設(shè)施，甚或未取得環(huán)境影響評價文件即擅自投入生產(chǎn)是典型環(huán)境違法行為，應(yīng)當(dāng)予以環(huán)境行政處罰。而相對人往往會基于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使而拒絕履行處罰決定，選擇繼續(xù)生產(chǎn)。環(huán)保部門面對此種情況，在采用其他環(huán)保執(zhí)法手段均告無效之時，最終應(yīng)選擇禁止企業(yè)的生產(chǎn)行為。但此項執(zhí)法權(quán)力環(huán)保部門卻無法獨(dú)立完成。在我國，環(huán)境強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是以申請人民法院執(zhí)行為原則，環(huán)境行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為例外。如《大氣污染防治法》規(guī)定了縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門和依法行使監(jiān)督管理權(quán)部門的部分自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。只有在法律、法規(guī)明確規(guī)定環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有環(huán)境強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時，環(huán)境行政機(jī)關(guān)才能自行執(zhí)行。第一，環(huán)保部門自身無法采取斷水?dāng)嚯姟⒌蹁N執(zhí)照、拆除設(shè)備等措施，需同水電、工商行政管理部門協(xié)作完成。第二，責(zé)令停產(chǎn)整頓、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰措施需征得當(dāng)?shù)厝嗣裾狻－h(huán)保部門只能進(jìn)行立案調(diào)查，并向當(dāng)?shù)卣岢鎏幚斫ㄗh。第三，環(huán)保部門的行政處罰決定并無強(qiáng)制執(zhí)行力。如《環(huán)境行政處罰辦法》第61條規(guī)定:“當(dāng)事人逾期不申請行政復(fù)議、不提起行政訴訟、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的環(huán)境保護(hù)主管部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”在環(huán)境保護(hù)部制定的于2011年3月1日起實施的《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》第9條亦可看出，環(huán)保部門的環(huán)境行政執(zhí)法要得到切實效果，對企業(yè)或其他相關(guān)人員加以責(zé)任追究均需借助于人民法院或地方人民政府的強(qiáng)力配合。

3.環(huán)保部門自身不作為。環(huán)保部門作為地方政府的組成機(jī)構(gòu)，在履行職責(zé)時無法擺脫體制制約，亦難違背政府意志嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律規(guī)定。近些年來，涉及環(huán)保部門的瀆職與腐敗案件總體呈上升趨勢，①環(huán)保部門包庇污染企業(yè)的新聞也時常見諸報端。甚至可以說，每一起重大環(huán)境污染事故的背后，總能直接或間接存有當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門不作為。如2010年7月5日紫金礦業(yè)銅礦濕法廠的酮酸水滲漏事故造成汀江河水域水質(zhì)受到污染，大量漁業(yè)養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖的魚類死亡，損失達(dá)2220．6萬元。紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司紫金山金銅礦最終被認(rèn)定犯重大環(huán)境污染事故罪，判處罰金人民幣3000萬元。原上杭縣環(huán)保局局長陳軍安以貪污罪、受賄罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、私分國有資產(chǎn)罪領(lǐng)刑19年6個月，原環(huán)保局副局長藍(lán)勇以貪污罪、受賄罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪領(lǐng)刑9年。雖然他們已受到法律制裁，但在事故發(fā)生前當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門對多次接到群眾舉報均不作為，直至事故發(fā)生時也沒有采取有力處理措施。再如2004年造成直接經(jīng)濟(jì)損失3億元的沱江污染案也存在環(huán)保部門監(jiān)管不力因素，3名成都市青白江區(qū)環(huán)保局及環(huán)境監(jiān)測站的行政管理人員因履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，最終承擔(dān)了相應(yīng)刑事責(zé)任。

二、我國環(huán)境司法體系及其對行政執(zhí)法保障的欠缺

環(huán)境行政執(zhí)法是為了遏制、懲罰環(huán)境污染行為。但若執(zhí)法效果不佳之時，合法權(quán)益遭受環(huán)境侵害的公民個人能否向法院尋求司法幫助?環(huán)保部門可否作為原告向法院提起訴訟?國家公權(quán)力機(jī)關(guān)何時才會代表國家將破壞環(huán)境的行為訴諸法律?由于我國的行政訴訟中被告恒為行政主體，本文在此只討論民事訴訟與刑事訴訟。

(一)環(huán)境民事訴訟

環(huán)境民事訴訟主要按照《民事訴訟法》規(guī)定的程序和條件進(jìn)行。民事訴訟中的原告應(yīng)當(dāng)是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，即只有自身利益受到污染企業(yè)直接損害才具備原告資格。雖然《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定:“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”但是如何“檢舉”、“控告”并沒有具體程序規(guī)定，且“控告”含義不清，能否等同于“起訴”不無疑問，因此不能認(rèn)為此法條即賦予了一切單位和個人對環(huán)境污染擁有起訴權(quán)。實踐中環(huán)境污染案件的原告必須要符合民事訴訟法規(guī)定的資格要求。即便具備訴訟資格，也往往因為環(huán)境污染案件中受害人人數(shù)眾多而難以確定原告，同時環(huán)境污染案件通常時間長、面積大、危害結(jié)果難于即時顯現(xiàn)，存在舉證困難等問題導(dǎo)致無法得到有效處理。尤為重要的是，訴訟中作為被告的致污企業(yè)常會因地方政府的保護(hù)而逃脫應(yīng)有的法律制裁。行政處罰囿于適當(dāng)性原則，其處罰額度不可能高于民事賠償，而以民事賠償訴訟作為污染損害案件的處理方式，則可起到填平損失、警示違法者的作用。可以說，環(huán)境民事訴訟應(yīng)該在環(huán)境污染案件中發(fā)揮良好的作用。環(huán)境公益訴訟，是一種允許與案件無直接利害關(guān)系的原告出于公益目的向法院起訴的新型訴訟制度，亦稱公民環(huán)境訴訟。［6］我國現(xiàn)行法律并無此制度，學(xué)界討論普遍認(rèn)為應(yīng)有公益訴訟之規(guī)定。2005年12月3日，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，該決定提出要研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。同時還指出，要發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。最高人民法院在2010年6月19日的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》中，明確提出各級人民法院應(yīng)“依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”。此意見賦予了環(huán)保部門作為原告提起環(huán)境民事訴訟的權(quán)利，較之民事訴訟法對原告主體資格的嚴(yán)格限制無疑是極大改進(jìn)，但究竟實施效果如何還待司法實踐的檢驗。

(二)環(huán)境刑事訴訟

刑法在法律體系中是最為嚴(yán)厲的管制手段，“刑法在根本上與其說是一種特別法，還不如說是其他一切法律的制裁力量。”［7］只有當(dāng)某一行為具有嚴(yán)重的社會危害性及采用其他法律手段均無效之時，人民檢察院才會代表國家向法院提起公訴，要求采用刑事制裁措施。環(huán)境犯罪的刑事立法是在20世紀(jì)70年代以后才為世界各國所重視與確立。縱觀我國刑法典全文，涉及環(huán)境犯罪的條文共有15條，25個罪名，分屬第三章、第六章與第九章。其中，在第六章“妨害社會管理秩序罪”中以一節(jié)的內(nèi)容規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”。在我國目前的環(huán)境法律體系中，處罰條款并無行政刑法規(guī)定。因此，對違法向環(huán)境排放污染物的行為，各單項環(huán)境法律均只給予行政處罰等制裁措施，若該行為構(gòu)成犯罪的，依刑法追究刑事責(zé)任。環(huán)境刑法中的刑罰手段僅有自由刑與財產(chǎn)刑，這與環(huán)境行政處罰手段的多樣性形成鮮明對比。刑罰制裁手段的單一與薄弱，往往對造成嚴(yán)重后果的環(huán)境犯罪威懾力有限，易出現(xiàn)罪刑不相當(dāng)?shù)那闆r。例如，對于單位犯罪我國刑法采用“雙罰制”，即對主要責(zé)任人判處自由刑，對單位判處罰金。首先無針對單位本身的資格刑，如限制或禁止其繼續(xù)在某一行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;其次也無可以遏制環(huán)境犯罪持續(xù)危害后果的一些懲治手段，如責(zé)令補(bǔ)救、恢復(fù)原狀等。而單位犯罪在其承擔(dān)刑事責(zé)任之前，往往已經(jīng)受到過行政性罰款的處罰措施，罰金刑在處罰形式上與罰款并無二致，進(jìn)而實質(zhì)影響到刑法的嚴(yán)肅與權(quán)威。從刑法的基礎(chǔ)理論和環(huán)境犯罪行為特點出發(fā)，一般認(rèn)為環(huán)境犯罪的犯罪狀態(tài)包括有結(jié)果犯、危險犯及行為犯，除了行為犯不要求因果關(guān)系的證明，結(jié)果犯與危險犯都要求行為結(jié)果或危險行為之間具有一定的因果聯(lián)系。而其中尤為特殊的則是目前我國刑法尚無關(guān)于環(huán)境犯罪的客觀歸責(zé)中處罰危險犯的立法例，我國對環(huán)境保護(hù)的刑事立法基本是以結(jié)果犯作為處罰對象的，極個別則以行為犯為處罰對象，如第339條第1款的非法處置進(jìn)口的固體廢物罪就是行為犯。由此可見我國當(dāng)前的環(huán)境犯罪刑事立法中，并沒有關(guān)于處罰危險犯的立法例。從刑事判決角度來看，自1999年至2008年全國結(jié)案做出判決的環(huán)境犯罪案件為23起，其中僅2004年至2008年五年間，環(huán)境保護(hù)部接報的重大環(huán)境污染與破壞事故共計4625起，造成直接經(jīng)濟(jì)損失81553．4萬元(其中不包括松花江水污染事故)。②巨大經(jīng)濟(jì)損失與平均每年不到3起的刑事判決相對照，印證出我國環(huán)境污染案件中刑事制裁手段缺位，缺乏對環(huán)境犯罪因果關(guān)系機(jī)理深入研究與定性化理論支撐的實際困境，進(jìn)而致使環(huán)境刑法及環(huán)境刑事訴訟等手段，遠(yuǎn)未起到刑法所應(yīng)有的預(yù)防犯罪與實現(xiàn)正義的作用。

(三)環(huán)境行政執(zhí)法欠缺有效司法保障的表現(xiàn)

如前述，我國環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)并無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，需要依賴法院在執(zhí)行上的配合。但是在各種主客觀因素、條件制約下，環(huán)境行政執(zhí)法與相應(yīng)司法保障銜接并未實現(xiàn)有效順暢，使得法院強(qiáng)制執(zhí)行效果亦不盡如人意，其主要表現(xiàn)為:

1.從申請到執(zhí)行時間過長，無法使排污企業(yè)“立即死亡”。《環(huán)境行政處罰辦法》第62條規(guī)定了強(qiáng)制執(zhí)行的期限，如行政處罰決定書送達(dá)后當(dāng)事人未申請行政復(fù)議、未提起行政訴訟且不履行處罰決定的，在處罰決定書送達(dá)之日起60日后起算的180日可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。于2012年1月1日起實施的《行政強(qiáng)制法》將沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限規(guī)定為行政決定期限屆滿3個月內(nèi)。《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》明確了人民法院對執(zhí)行申請應(yīng)在7日內(nèi)立案，一般應(yīng)在立案之日起6個月內(nèi)結(jié)案。由此可知，從環(huán)保部門給排污企業(yè)下達(dá)行政處罰決定到法院行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，時間最快也要超過兩個月，半年甚或一年以上才結(jié)案也完全符合法律規(guī)定。而在漫長的等待期中，排污企業(yè)要么對處罰決定置若罔聞、繼續(xù)其生產(chǎn)活動;要么關(guān)閉企業(yè)、轉(zhuǎn)移資金。不論企業(yè)采取什么行動，均會使最終的執(zhí)行效果大打折扣。

2.法院強(qiáng)制執(zhí)行易受“地方保護(hù)主義”的制約。我國環(huán)保部門隸屬于人民政府，無獨(dú)立的人事與財政權(quán)力。因此，環(huán)保部門執(zhí)法力度與效果很大程度上取決于當(dāng)?shù)卣畬τ诃h(huán)境污染的重視程度。《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定:“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”而在地方各級政府將招商引資、GDP增長作為工作重點的背景下，環(huán)境保護(hù)往往成為一句口號。甚至有地方政府為污染企業(yè)“保駕護(hù)航”，運(yùn)用行政手段干擾、阻止環(huán)保部門的執(zhí)法工作。我國當(dāng)前的司法獨(dú)立尚未完全實現(xiàn)、掣肘頗多，地方保護(hù)主義對法院工作亦會施加影響。同時，法院本身由于人手經(jīng)費(fèi)的不足，也無力亦無心應(yīng)對大量的環(huán)保非訴案件的強(qiáng)制執(zhí)行。如2007年8月浙江省高院在浙江省行政審判工作會議上要求各級法院嚴(yán)把受理關(guān)，有限制的受理非訴行政案件，明確了六大類非訴行政執(zhí)行案不予受理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。其中包括環(huán)境行政執(zhí)法中的“停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉”等具體行政行為。環(huán)保部門的行政處罰決定并非無的放矢，而要經(jīng)過一系列調(diào)查取證如現(xiàn)場檢查、取樣、監(jiān)測等才能做出。若法院拒絕受理環(huán)境非訴行政案件的執(zhí)行，則環(huán)保部門的前期工作無任何成效;而久拖之后再去強(qiáng)制執(zhí)行，又極易喪失行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行本來的意義。

3.環(huán)境污染受害人權(quán)利難以得到有效保障。實踐中司法機(jī)關(guān)經(jīng)常拒絕受理污染受害人提起的損害賠償訴訟。對于“重大”、“復(fù)雜”、“疑難”的環(huán)境訴訟，尤其是群體性的環(huán)境訴訟更是無法及時得到法院的有力支持，甚至各級人民法院還通過各種手段來避免受理。而無法獲得有效司法救濟(jì)的污染受害人，很可能被迫采用暴力手段抵抗污染，從而引發(fā)更大的社會問題。對于公民的自力救濟(jì)，涉案人員往往會被公安部門以“聚眾擾亂社會秩序罪”、“破壞生產(chǎn)罪”等罪名拘留，以致受到刑事處分。企業(yè)的環(huán)境污染行為及政府部門的不作為并不能賦予公民采用過激行為的權(quán)利，但法院對待公民個人的暴力抗污行為和真正的環(huán)境犯罪的追究態(tài)度明顯不同，處罰效率區(qū)別顯著。無法獲得司法救濟(jì)的污染受害人反而被國家司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任，對于國家法律的權(quán)威、尊嚴(yán)乃至社會穩(wěn)定均有害無益。

三、環(huán)境行政執(zhí)法與司法有效銜接的思考

“行政違法與行政犯罪在行為表現(xiàn)上的同一性和社會危害性等方面相互銜接性，進(jìn)一步?jīng)Q定了行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在一致性和相互銜接的切實可行性。”［8］環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接無法做到有效順暢，必然引致環(huán)境法制領(lǐng)域的執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，這些問題的產(chǎn)生不但會進(jìn)一步損害受害者的利益，更可能促使、鼓勵潛在加害者實施環(huán)境違法及犯罪行為。從環(huán)境問題自身考察，其具有特殊復(fù)雜性。它作為近代社會工業(yè)革命后的直接衍生問題，有其獨(dú)特發(fā)生機(jī)制和特殊社會、自然、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時，環(huán)境問題具有高度的科技背景與決策風(fēng)險、存在廣度的利益沖突、需要作出決策權(quán)衡，污染及破壞環(huán)境行為有價值的雙重性、外部不經(jīng)濟(jì)性等特點。凡此種種都要求我們必須積極應(yīng)對環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接問題，使之獲得符合客觀實際及時代背景要求的調(diào)適與創(chuàng)新發(fā)展。

(一)環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接不力之原因分析

1.行政執(zhí)法與司法沒有實現(xiàn)法制化銜接。目前我國關(guān)于行政執(zhí)法與司法銜接的規(guī)范主要包括:2001年7月國務(wù)院的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，2001年12月最高人民檢察院的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，2004年3月最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，2006年1月最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，2011年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦、中央紀(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、人力資源和社會保障部的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》等。上述規(guī)定層級最高的是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其余多屬工作規(guī)范性質(zhì)的法律文件，法律位階較低，不具有普遍約束力。同時在內(nèi)容上以原則性規(guī)定為主，實務(wù)規(guī)定較少且缺乏剛性要求，可操作性差。如在《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》中，檢察機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況還需“經(jīng)協(xié)商同意”。強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接，其最終目的是要有效打擊環(huán)境違法及犯罪。根據(jù)《行政處罰法》和國務(wù)院《規(guī)定》的要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)將涉嫌犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)必須受理。在之后的訴訟過程中，證據(jù)是決定案件最終能否勝訴的關(guān)鍵因素。行政證據(jù)能否在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的材料在刑事訴訟中地位如何，在《刑事訴訟法》及國務(wù)院的《規(guī)定》中均未涉及，理論界及司法實務(wù)上對此也意見不一。若不能明確行政執(zhí)法活動中收集證據(jù)的法律地位，無法確定其效力，顯然會對案件最終的處理帶來實質(zhì)影響。同時，在行政執(zhí)法過程中，部分執(zhí)法人員對于證據(jù)的固定和保全不夠重視，往往缺乏完整的證據(jù)鏈條憑孤證定案，此類案件即便進(jìn)入刑事訴訟程序，也會以證據(jù)不足而無法定罪。

2.環(huán)保部門一方之原因。(1)環(huán)保部門“以罰代刑”，主動移送案件意識不強(qiáng)。環(huán)保部門的職責(zé)就是保護(hù)資源環(huán)境，其不作為或亂作為(如僅熱衷于罰款)無疑是對破壞環(huán)境行為的默許，這往往是重大環(huán)境污染事故的隱患。當(dāng)然，源自環(huán)保部門之外的制約因素在某種程度上干擾了其正常的執(zhí)法行為，但是，環(huán)保部門本身若對罰款興趣過于濃厚也會對執(zhí)法效果有重大影響。當(dāng)環(huán)境污染事故發(fā)生之后再予以處罰在某種程度上已于事無補(bǔ)，且我國對于事故中環(huán)境行政主管部門的責(zé)任人也往往僅給予行政處分，以“環(huán)境監(jiān)管失職罪”令其承擔(dān)刑事責(zé)任并非常態(tài)。環(huán)保部門若不主動移送那些應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)很難及時掌握并加以處理。國家環(huán)境保護(hù)總局、公安部、最高人民檢察院于2007年了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，其中強(qiáng)調(diào)了“環(huán)境保護(hù)行政主管部門違反本規(guī)定，對涉嫌環(huán)境犯罪的案件應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院而不移送，或者以行政處罰代替移送的”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)記過以上的行政處分乃至刑事責(zé)任。此規(guī)定從另一側(cè)面亦反映了實踐中“以罰代刑”、不移送案件的普遍性。(2)環(huán)境行政執(zhí)法中的程序優(yōu)先及環(huán)保部門對污染的容忍導(dǎo)致環(huán)境刑法形同虛設(shè)。基于行政行為的公定力原則，任何行政行為在有權(quán)主體或法院撤銷以前總是推定其有效。那么，若環(huán)保部門不正確履行職權(quán)，如給不符合資質(zhì)的企業(yè)發(fā)放許可證，雖為變相放任企業(yè)的環(huán)境污染行為但在該許可被撤銷之前，任何人對企業(yè)的環(huán)境污染均無能為力。另外，當(dāng)某種環(huán)境破壞行為性質(zhì)嚴(yán)重可進(jìn)入刑事法律追究領(lǐng)域之時，該行為卻有可能因環(huán)保部門的前期處理而無法進(jìn)入司法程序。例如，排污收費(fèi)是我國環(huán)境保護(hù)法律的基本制度，當(dāng)排污者持有排污許可證又超標(biāo)排污后果嚴(yán)重，環(huán)保部門對此種情況往往要求排污者改進(jìn)凈化處理設(shè)施，遵守許可證的有關(guān)規(guī)定而非移交司法機(jī)關(guān)要求刑事法律制裁。此種行為顯然無助于執(zhí)法與司法的銜接。

3.司法機(jī)關(guān)一方之原因。(1)對環(huán)境行政執(zhí)法行為缺乏有效監(jiān)督。在我國，對環(huán)境行政執(zhí)法的司法監(jiān)督權(quán)由人民檢察院及人民法院享有。對于檢察機(jī)關(guān)而言，其監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在監(jiān)督行政主管部門是否未將符合條件的案件移交給公安機(jī)關(guān)，以及監(jiān)督行政主管部門的工作人員在執(zhí)法過程中是否存在濫用職權(quán)、徇私舞弊等犯罪行為從而自行偵查。但若環(huán)保部門不主動移送涉嫌犯罪案件，公安機(jī)關(guān)立案、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督乃至啟動訴訟均無法進(jìn)行。對于行政執(zhí)法行為的了解與調(diào)查，無論是公安機(jī)關(guān)抑或檢察機(jī)關(guān)均缺乏有效途徑，使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)落空。此外，最高人民檢察院與最高人民法院的相關(guān)司法解釋③在環(huán)境監(jiān)管失職罪立案標(biāo)準(zhǔn)與刑事責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)存在差異，也使得一些環(huán)境監(jiān)管失職案件無法進(jìn)入司法程序或不被法院認(rèn)定為犯罪。法院監(jiān)督有兩種模式，一種是對行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為在執(zhí)行前進(jìn)行審查的非訴監(jiān)督;另一種是環(huán)境行政訴訟監(jiān)督。前者也建立在行政機(jī)關(guān)主動申請的基礎(chǔ)上，后者雖可對環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為起到監(jiān)督作用，但此種事后監(jiān)督只是補(bǔ)缺，且實踐中監(jiān)督效果也不盡如人意。(2)對環(huán)保非訴案件強(qiáng)制執(zhí)行不力。此部分前文已論及，在此不再贅述。

(二)對策建議

綜合上述原因分析，筆者認(rèn)為，環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接應(yīng)從以下幾方面入手:

1.完善立法，保障行政執(zhí)法與司法有效銜接。應(yīng)在法律中明確檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督權(quán)。我國憲法明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從文理角度而言檢察監(jiān)督應(yīng)是全面的法律監(jiān)督。但由于其他相應(yīng)部門法沒有將其細(xì)化，實務(wù)中檢察監(jiān)督能否包含行政執(zhí)法監(jiān)督不無疑問。如有觀點認(rèn)為，我國的檢察監(jiān)督主要是一種訴訟法律監(jiān)督的職能，或者主要屬于司法監(jiān)督的范疇。［9］對于行政執(zhí)法領(lǐng)域中涉嫌犯罪案件的移送因缺乏高層級的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對行政處罰等行政執(zhí)法決定無從知曉，無法干預(yù)，必然會導(dǎo)致行政執(zhí)法與司法銜接不暢。因此，需在法律層面明確檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督中包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，同時對移送程序法定化。如案件移送的具體條件、移送方式、期限，受移送的機(jī)關(guān)等規(guī)定均應(yīng)有可操作性，同時需嚴(yán)格界定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)拒不移送刑事案件和不依法接受案件移送的機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。另外，應(yīng)賦予行政執(zhí)法活動中所獲材料的刑事證據(jù)地位。其中要區(qū)別實物證據(jù)與言詞證據(jù)。對于物證、書證、視聽資料等，法庭在查證確屬行政機(jī)關(guān)依法定程序收集的，可以作為證據(jù);對于執(zhí)法過程中所做的調(diào)查、談話詢問筆錄或相對人的陳述筆錄等，原則上應(yīng)由司法人員依職權(quán)重新收集制作，但若確屬不可抗力以致無法重新提取的，經(jīng)查證能與其他證據(jù)吻合相互印證，也可以作為證據(jù)。

2.行政執(zhí)法無效時及時啟動司法程序。(1)重視環(huán)境公益訴訟制度，放寬原告主體資格的要求。如前述，環(huán)保部門對在環(huán)境民事訴訟中的原告資格已為最高人民法院認(rèn)可。人民檢察院的環(huán)境民事、行政公訴實踐中已有嘗試，其進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的方式主要有直接起訴、支持起訴和督促起訴三種。公民及環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的原告資格尚未得到承認(rèn)，應(yīng)在今后的立法中給予考量。(2)切實落實環(huán)境行政執(zhí)法的司法監(jiān)督，及時追究環(huán)境監(jiān)管人員的瀆職責(zé)任。檢察院在監(jiān)督中要重視與環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)的聯(lián)動機(jī)制，及時了解情況、掌握信息，以便做出有針對性的處理。在案件線索、行政處罰結(jié)果、法律文件、數(shù)據(jù)規(guī)定及案件處理程序上，應(yīng)逐步實現(xiàn)環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院信息聯(lián)網(wǎng)共享。同時，也應(yīng)建立上述機(jī)關(guān)的定時情況通報制度，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，迅速解決爭議。另外，“兩高”應(yīng)統(tǒng)一有關(guān)司法解釋中的不協(xié)調(diào)、明晰實踐操作標(biāo)準(zhǔn)，使檢察院追究環(huán)境瀆職犯罪工作更加順利開展。最后，需建立新的干部考核評價指標(biāo)體系，盡量減少政府部門對司法系統(tǒng)的壓力，使法官能依法處理環(huán)境訴訟案件。

3.行政執(zhí)法無力時須強(qiáng)化法院的支持保障。(1)法院應(yīng)加大對環(huán)保部門行政執(zhí)法的支持力度。在強(qiáng)制執(zhí)行時間方面應(yīng)考慮增加即時執(zhí)行制度。在當(dāng)事人逾期不履行處罰決定的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)事人申請行政復(fù)議和提起行政訴訟不停止行政處罰的執(zhí)行。若處罰不當(dāng)，則追究環(huán)保部門的責(zé)任。這可在不使處罰決定落空的同時也可敦促環(huán)保部門謹(jǐn)慎從事。而對于環(huán)保非訴案件，法院應(yīng)按照法律規(guī)定受理并及時處理，禁止無故拒絕與拖延辦案的行為。(2)重視對環(huán)境污染受害人的司法救濟(jì)。在一般法庭，由于普通案件多，環(huán)境案件審理難度高、時間長，法官受理環(huán)境案件的積極性匱乏。近年來，沈陽、石家莊、貴陽、無錫等地紛紛出現(xiàn)了專門處理環(huán)保案件的環(huán)境保護(hù)法庭，雖然對其效用評價不一，但其畢竟體現(xiàn)了司法者對環(huán)境訴訟案件的關(guān)注態(tài)度。法院對環(huán)境污染損害案件，應(yīng)當(dāng)通過追究污染者民事責(zé)任的方式加大其違法成本，達(dá)到迫使其守法與警醒潛在違法者的作用。

四、余論

環(huán)境保護(hù)關(guān)系到人類的生存發(fā)展，其重要性毋庸置疑。但目前我國的環(huán)境狀況仍持“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”的基本發(fā)展態(tài)勢。其中，立法不完善引發(fā)的先天不足，地方政府對經(jīng)濟(jì)效益過分強(qiáng)調(diào)而忽視甚至無視環(huán)境保護(hù)的短視行為，以及執(zhí)法與司法自身存在的諸多欠缺均對環(huán)境問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但在加強(qiáng)立法、轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念的同時，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有法律的遵從。最高人民法院的《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》，針對環(huán)境糾紛處理要求“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，施行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平”，這體現(xiàn)了我國最高審判機(jī)關(guān)對于處理環(huán)境案件的積極態(tài)度。總之，在現(xiàn)行法律體制框架下，要運(yùn)用已有手段使行政執(zhí)法與司法銜接順暢，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，才能夠真正及時有效的為建設(shè)環(huán)境友好型社會服務(wù)。