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編者按：本文主要從農(nóng)地市場的制度缺失；農(nóng)地交易市場化改革的制度安排，進(jìn)行講述。其中，主要包括：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度殘缺，交易主體缺位、農(nóng)地商品屬性不明，交易客體非價值化、農(nóng)地交易規(guī)則缺失、農(nóng)地交易中介服務(wù)匱乏、市場與政府內(nèi)生沖突、明晰產(chǎn)權(quán)邊界，提高制度效率、集體土地所有權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán)，即出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織對土地產(chǎn)權(quán)的行為能力、承包土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán)，包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、贈與、繼承等。當(dāng)前需要從政府行為、農(nóng)民意識、市場機(jī)制等方面，解決浮出水面的困擾土地順暢流轉(zhuǎn)的承包土地經(jīng)營權(quán)自由交易的突出矛盾，而最為緊迫的任務(wù)是完整界定農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)，拓展承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)責(zé)、權(quán)利、權(quán)能，實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、修正扭曲的土地價格、實現(xiàn)土地使用權(quán)證券化、土地承包權(quán)證券化意味著創(chuàng)造了一種能夠帶來與土地同樣的經(jīng)濟(jì)性利益的金融資產(chǎn)，其實質(zhì)就是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融通資金，這就很好地解決了土地資產(chǎn)流動性、收益性、融資性和財產(chǎn)性的問題、厘定政府與市場邊界、土地市場的政府規(guī)制取、中介組織是要素市場的伴生組織，是連接政府與市場主體、市場主體之間的媒介或橋梁，其成熟程度標(biāo)志著市場的成熟程度，等。具體材料請詳見：

內(nèi)容提要透視我國農(nóng)村土地制度變遷路徑，近年來，土地資產(chǎn)的商品、資本屬性日益凸顯，土地流轉(zhuǎn)的速度日漸加快，地產(chǎn)交易日趨活躍。然而，因?qū)ν恋亟?jīng)濟(jì)功能認(rèn)識的不足，農(nóng)地市場交易機(jī)制的短缺，土地市場化程度不高，非市場配置、非法交易活動頻繁，交易成本極高，土地資源利用效率低下。規(guī)范農(nóng)地交易行為并提升其市場化水平，刻不容緩。本文重點探討制度缺失對農(nóng)地市場發(fā)展的影響，并基于我國農(nóng)地市場化發(fā)展的取向，提出農(nóng)地市場政府規(guī)制方向。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地市場化制度缺失政府規(guī)制

我國農(nóng)村土地市場由兩部分構(gòu)成：一是農(nóng)村土地所有權(quán)市場(包括國家征用農(nóng)村集體土地的所有權(quán)交易和不同村集體之間的土地轉(zhuǎn)讓)；二是農(nóng)村土地使用權(quán)市場，包括一級土地使用權(quán)市場(集體土地使用權(quán)出讓或出租市場)和二級土地使用權(quán)市場(土地使用者在不違反土地使用權(quán)出讓、租賃契約的前提下將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給第三者的交易關(guān)系)。當(dāng)前農(nóng)村土地市場處于起步階段，發(fā)展很不成熟。目前，我國農(nóng)業(yè)總體市場化程度為60％左右，然而，要素市場化水平低于農(nóng)業(yè)總體市場化水平15—25個百分點。其中，農(nóng)業(yè)要素中土地的市場化水平最低。綜合判斷，我國農(nóng)業(yè)土地市場化程度不足10％，農(nóng)業(yè)要素中土地的市場化水平最低，處于非市場化階段。

一、農(nóng)地市場的制度缺失

現(xiàn)行土地制度框架下，農(nóng)地市場存在著諸多內(nèi)、外生制度性約束，提高了農(nóng)地交易的制度成本、經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，降低了土地資源的配置效率。

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度殘缺，交易主體缺位

產(chǎn)權(quán)“是一個社會所強(qiáng)制實施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利，它主要包括使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。”現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊導(dǎo)致交易主體缺位。交易主體是指買賣雙方，包括所有權(quán)主體和使用權(quán)主體。他們共同構(gòu)成行為主體、責(zé)任主體和利益主體。現(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)制度最根本的缺陷就是村集體是虛擬的，集體財產(chǎn)缺乏人格化的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規(guī)定。不過，在各種成文法律法規(guī)中，“對農(nóng)村集體土地所有權(quán)所指既不明確，又相互矛盾”。各個法律具體規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體分別有：①村農(nóng)民集體，②鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，③農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的農(nóng)民集體。而且，各個法律又沒有規(guī)定農(nóng)民集體的組織形式是什么，這個“集體”無邊界，“集體所有制內(nèi)涵著一種矛盾和沖突”。殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，既模糊了土地所有者與使用者之間的關(guān)系、土地使用者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也模糊了產(chǎn)權(quán)行為主體、責(zé)任主體和利益主體的關(guān)系。一方面，各級政府可以劃撥和低償征用集體的土地；另一方面，與國有土地相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用主體和交易的限制較多。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位和個人可以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。

對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的其他交易，我國法律只規(guī)定對符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，由于破產(chǎn)、兼并等原因，集體建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)移，但對轉(zhuǎn)移的接受主體并沒有規(guī)定。這些限制的后果，一是將農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易權(quán)變得極為有限，模糊了農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)意義，使正常的市場機(jī)制很難在農(nóng)村建設(shè)用地中發(fā)揮作用；二是造成了國有建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的不平等，從而將建設(shè)用地市場分割為一個二元結(jié)構(gòu)的市場，即國有土地使用權(quán)和集體建設(shè)用地市場。而現(xiàn)實情況是，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，集體建設(shè)用地的隱形交易雖然沒有得到政府的承認(rèn)，卻一直在半公開狀態(tài)下進(jìn)行著。尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于兩個市場邊界的互連，在“含權(quán)量”較少的集體土地較低價格吸引下，一些不符合條件的主體經(jīng)常越過邊界進(jìn)入集體建設(shè)用地市場，成為土地市場的“偷渡者”，或稱為農(nóng)地的“隱性市場化”現(xiàn)象。這種幕后交易破壞了土地市場的公平機(jī)制，產(chǎn)生了一系列問題，如建設(shè)用地的權(quán)源，集體土地資產(chǎn)的管理，新的土地使用主體的權(quán)益保障等問題，也為滋生腐敗提供了溫床。

再者，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)益仍然受到各級政府和集體的侵蝕，未成為市場主體。其土地處置權(quán)即讓渡權(quán)受社區(qū)與所有制、行業(yè)的限制，農(nóng)戶之間的交易局限在本村、本小組，不能跨區(qū)域、跨所有制流轉(zhuǎn)，不能給企業(yè)經(jīng)營，交易量小。產(chǎn)權(quán)多元化與關(guān)系模糊實質(zhì)上就是一種主體缺位。

(二)農(nóng)地商品屬性不明，交易客體非價值化

我國農(nóng)村土地長期以來實行的是實物管理，否定土地是商品，具有價值。農(nóng)地的商品和資產(chǎn)屬性目前仍無法律認(rèn)可，割裂了土地所有權(quán)、使用權(quán)價格與價值之間的聯(lián)系。

首先是國家與集體之間的產(chǎn)權(quán)交割，交易主要以國家無償劃撥或低償征用(象征性補(bǔ)貼)的方式完成。以《土地管理法》補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)論，我國征地補(bǔ)償制度存在兩個機(jī)制陷阱：①補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身是計劃經(jīng)濟(jì)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，不僅沒有反映市場經(jīng)濟(jì)條件下征用土地的實際用途的價值，而且賦予地方政府具體宗地產(chǎn)值和倍數(shù)的很大的自由裁定權(quán)，因此制度設(shè)計本身不公平；②制定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的行政主體是政府，而支付補(bǔ)償費用的征地主體又是政府，鑒于中國土地市場的政府已經(jīng)不是單一在征地市場中履行公共職能的政府，而是在征地市場中參與與民爭利的經(jīng)濟(jì)人政府，因此，作為行政主體的政府充任市場主體的目的，就是要“以地生財”，實現(xiàn)土地資產(chǎn)利益的最大化，從而聚財實現(xiàn)任期政績。政府對農(nóng)村土地的權(quán)力，已變成了一種絕對權(quán)力，極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益。

土地作為最基本的要素資源，其一級市場由國家壟斷，需經(jīng)過征用為國有土地，才能進(jìn)入二級市場。這種制度安排，造成了土地資源供給與需求脫節(jié)，價值規(guī)律難以發(fā)揮作用，地價扭曲。在農(nóng)地交易中，或因地區(qū)利益驅(qū)動，或因估價工作滯后，表現(xiàn)為入市土地定價行為不規(guī)范，主觀隨意性大，缺乏基準(zhǔn)地價的控制及宗地條件的評估，地價明顯偏低，低償甚至無償交易比例高，哄抬現(xiàn)象時有發(fā)生，不能真實反映土地的供求關(guān)系，價格信息失真。客觀地說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產(chǎn)”狀況。這種交易價格或者確切地稱之為補(bǔ)貼費用是在市場發(fā)育不充分的條件下產(chǎn)生和形成的，并不是市場主體在成熟的市場環(huán)境下自由競爭所形成的，在很大程度上是由政府各級主管部門研究制定的，帶有極強(qiáng)的主觀性、隨意性，缺乏與國有土地市場價格相協(xié)調(diào)的農(nóng)地市場基準(zhǔn)地價和科學(xué)的農(nóng)地評估制度，造成農(nóng)地所有權(quán)價格被扭曲，價值不能完全實現(xiàn)。農(nóng)村集體和農(nóng)民多年投入的物化資本價值和土地增值被剝奪。這種無視土地價格和土地運動規(guī)律的非市場交易，其實是國家對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的一種侵犯，違背了價值規(guī)律。而在國有土地出讓中，協(xié)議價格所占比例較大，其實是屬于行政性定價。這種協(xié)議價格不僅不能反映土地市場供求狀況，違背了價格內(nèi)在的客觀性、真實性要求，反而提供了虛假信息，以致于不少地方為了爭投資、爭項目，常常搬出各種優(yōu)惠政策，以低地價吸引投資，出現(xiàn)了“一元價”、“零地價”現(xiàn)象，不僅閹割了價格的調(diào)節(jié)作用，也導(dǎo)致國有土地資源的大量流失。近年來，各地雖然實施了土地供應(yīng)招標(biāo)制，表面上看是由市場需求來決定土地的價格，但這是在土地供給極其有限的情況下形成的土地真實價格(表1)。

其次是集體與農(nóng)戶之間的縱向交易。土地集體壟斷，供給缺乏彈性，必然伴隨有絕對地租。地租以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的形式出現(xiàn)，其數(shù)量不是由土地的市場供求規(guī)律決定的，而是根據(jù)鄉(xiāng)村工作的需要人為匡算。并隨著鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)的膨脹和農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的攀比效應(yīng)而不斷提高。

再次是土地使用權(quán)的橫向交易即農(nóng)戶之間的交易，也是非完整意義上的使用權(quán)交易，是排除“非農(nóng)化”前提下的使用者之間的交易。我國土地制度以保護(hù)耕地為出發(fā)點，從承包經(jīng)營年限、流轉(zhuǎn)經(jīng)營范圍、用途管制、征用轉(zhuǎn)用四大方面設(shè)立法律禁區(qū)管制集體土地。在這個法律框架下，集體土地已基本不具備像國有土地產(chǎn)權(quán)那樣的完整權(quán)責(zé)、權(quán)利、權(quán)能。因此，土地流轉(zhuǎn)根本不可能滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的土地預(yù)期。政府受制于法律、法規(guī)，也不可能為土地流轉(zhuǎn)提供一個均衡價格的競爭市場結(jié)構(gòu)和理性的市場信息預(yù)報體系。在此約束條件下，引致不可預(yù)測的非市場因素不斷大量產(chǎn)生、疊加、擴(kuò)散，從而造成土地價格按照非市場因素自身的需求形成均衡價格，甚至是交易雙方?jīng)]有任何依據(jù)情況下口頭討價還價形成的。交易方式脫離了市場配置的軌道，無科學(xué)計價標(biāo)準(zhǔn)的、無歷史參考價格的交易扭曲了農(nóng)地承包權(quán)價值。調(diào)查表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)發(fā)生在本村，半數(shù)以上的交易沒有顯化的市場價格。在轉(zhuǎn)出的土地中，有87.6％的土地轉(zhuǎn)包給本村的親戚或其他村民，其中半數(shù)以上不收取任何報酬。在進(jìn)行過土地轉(zhuǎn)出的全部農(nóng)戶中，有50.9％的農(nóng)戶未收到流轉(zhuǎn)價款，有33.6％的農(nóng)戶得到現(xiàn)金補(bǔ)償，有14％的農(nóng)戶得到糧食補(bǔ)償(圖1)。現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)闹形粩?shù)為133元／畝年，糧食補(bǔ)償?shù)闹形粩?shù)為691斤／畝年。如果以5％的資本回報率來計算，每年每畝133元的回報大致相當(dāng)于2660元的資產(chǎn)現(xiàn)值。換句話說，目前中國17省農(nóng)地的“沉睡資本”所顯化出來的價值平均約為40000元／公頃。

(三)農(nóng)地交易規(guī)則缺失

一是當(dāng)前的法律規(guī)定沒有給集體建設(shè)用地市場配置留下空間。雖然《憲法》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但《土地管理法》也同時規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移只有在“破產(chǎn)、兼并等情形”下才能進(jìn)行。1990年5月國務(wù)院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)程序和措施，但對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，至今尚未有全國性或地方性法規(guī)出臺。集體建設(shè)用地交易雙方雖然是躲躲閃閃，交易卻又屢禁不絕，暗地進(jìn)行，形成錯綜復(fù)雜的集體土地交易“隱性市場”。這種無法可依、無章可循的格局，既限制了集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，又為土地的私下流轉(zhuǎn)提供了政策邊緣。周其仁認(rèn)為當(dāng)前大多農(nóng)地交易屬于“法外活動(extralegalaction)”，即“未經(jīng)法律許可、不受法律規(guī)制的活動”。

二是農(nóng)用地登記制度不健全，引致過高的市場交易費用。土地登記的一項重要功能是確保土地交易的安全，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。土地登記要求按照嚴(yán)格的法定程序，運用科學(xué)的技術(shù)手段對土地權(quán)屬、位置、面積、用途、級別等事項在統(tǒng)一的地籍簿中加以記載，由于土地位置的固定性和土地在空間上的連帶性，任何一宗土地的宗地圖及其權(quán)屬證書都必須以統(tǒng)一測量形成的地籍簿作為最基本的依據(jù)，而地籍簿、宗地圖和宗地權(quán)屬證書是進(jìn)行土地資源管理和推行公共政策的基礎(chǔ)資料。許多土地資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)公共政策的實施都要借助于土地登記形成的地籍資料。我國現(xiàn)行的農(nóng)用地登記制度不完善，直接影響了土地資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)等方面公共政策的順利實施。

三是土地監(jiān)察執(zhí)法不力。由于土地監(jiān)察執(zhí)法體制不完善，受到的制約太多，因而對土地違法行為的查處不力。再者，土地問題往往連著個別鄉(xiāng)村干部越權(quán)批地等違法行為或少數(shù)國家工作人員的腐敗，因此，有關(guān)部門有時對農(nóng)地的“隱性市場化”不敢管，也不愿管。

(四)農(nóng)地交易中介服務(wù)匱乏

雖然我國土地交易的中介組織已經(jīng)有了很大發(fā)展，但總體上仍然相當(dāng)匱乏，并顯現(xiàn)出規(guī)模小、機(jī)制不活、市場意識差、職業(yè)素質(zhì)低、經(jīng)營管理弱等缺憾，沒有一個自上而下、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能、高質(zhì)量的中介服務(wù)體系，為土地交易穿針引線、牽線搭橋，提供市場信息、價格和法律咨詢等。要么是由市場主體自己漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象，致使其理性行為逐步過渡為非自覺性、非邏輯性、盲目性的非理性行為，以高搜尋成本、高談判成本和高履約成本完成交易過程或交易中斷等現(xiàn)象，或者是由集體經(jīng)濟(jì)組織越俎代庖，它們既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”，既是所有權(quán)主體，又是中介服務(wù)組織，免不了干涉交易主體的活動，侵蝕其利益，從而使這種中介組織失去應(yīng)有的媒介功能與效率，影響土地交易的速度、規(guī)模和效益。

(五)市場與政府內(nèi)生沖突

目前的土地市場是政府壟斷下的市場，政府掌握和控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)，只有政府通過其機(jī)構(gòu)可以改變農(nóng)村集體土地所有者的歸屬，政府在對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進(jìn)行的限制，已經(jīng)遠(yuǎn)離法律意義的財產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范圍。

權(quán)力介入市場，造成了這樣一種市場后果：各級政府既充當(dāng)了土地供給者的角色(相對于土地需求方)，又充當(dāng)了土地需求者的角色(相對于村集體和農(nóng)民)。于是，土地租金的絕大部分被各級政府借助土地產(chǎn)權(quán)的殘缺和虛化或是裝進(jìn)了自己的腰包，或是成為土地批租收入。這就類似于雙軌制的模式。農(nóng)民在市場上拿到的是按照國家牌價(按照使用權(quán)交易而不是按照所有權(quán)交易)出讓的土地收益，而政府拿到的是土地按照市場供求出讓得到的收益。無疑，市場價格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家牌價，其價格差額就是所謂的“灰市加價”，灰市場由此產(chǎn)生。一些地方和部門攜權(quán)力而入市場的行為，已造成了市場的機(jī)能紊亂并產(chǎn)生了嚴(yán)重的后遺癥，扭曲了土地交易市場的自然發(fā)展軌跡，市場品質(zhì)也由此裂變。經(jīng)權(quán)力之手摸過頂?shù)乃^市場主體，其對市場本身的破壞，對市場規(guī)則的踐踏，已使市場不再成其為市場，而成為權(quán)力意志之下的玩偶。而這種破壞和踐踏往往顛覆了市場的根基，使市場元氣大傷。長此以往，當(dāng)良幣逐個被劣幣驅(qū)逐，市場的完整性和優(yōu)良品質(zhì)就不復(fù)存在。

二、農(nóng)地交易市場化改革的制度安排

(一)明晰產(chǎn)權(quán)邊界，提高制度效率

產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，活躍市場交易，提高經(jīng)濟(jì)效率；有利于保障產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益，從而能夠激勵和約束產(chǎn)權(quán)相對人的非理性市場行為。

第一，集體土地所有權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán)，即出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織對土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。作為地方政府，應(yīng)積極研究并制定適合本地實際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，以使相關(guān)法律具有可操作性。加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的登記發(fā)證工作，強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理程序，以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限、程序、收益分配機(jī)制以及管理措施等。這是增強(qiáng)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織對土地所有權(quán)行為能力的關(guān)鍵。原則上應(yīng)取消行政劃撥土地，建立政府公益征地目錄，建立政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民討價還價機(jī)制，實行軍事等極少數(shù)公益用地強(qiáng)制征收、市價補(bǔ)償?shù)膰艺饔弥贫取?/p>

第二，承包土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán)，包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、贈與、繼承等。當(dāng)前需要從政府行為、農(nóng)民意識、市場機(jī)制等方面，解決浮出水面的困擾土地順暢流轉(zhuǎn)的承包土地經(jīng)營權(quán)自由交易的突出矛盾，而最為緊迫的任務(wù)是完整界定農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)，拓展承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)責(zé)、權(quán)利、權(quán)能，實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。

第三，實行宅基地市場配置制度。國家賦予農(nóng)民修建、拆除、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押宅基地的權(quán)利。除生活特別困難的新增農(nóng)戶并經(jīng)村民委員會討論通過的情況實行劃撥外，一律以市場配置；原有宅基地轉(zhuǎn)讓后不能再申請劃撥宅基地。

第四，國家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生財。農(nóng)業(yè)用地可以興辦農(nóng)民專業(yè)合作社，包括農(nóng)產(chǎn)品加工合作社、信用合作社、消費合作社等服務(wù)于農(nóng)業(yè)項目；農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在產(chǎn)業(yè)政策下可以獨資、合資、聯(lián)營、入股方式直接參與房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等。

第五，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)平等。一是實行國有、集體土地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一國民待遇，實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”；二是實行各地集體土地統(tǒng)一政策。

(二)實現(xiàn)農(nóng)地價值化管理，提高要素效率

1、修正扭曲的土地價格

價格是市場的精髓，資源配置的信號，它反映了資源的稀缺度。土地市場，其地域性、層次性十分明顯，唯有合理的價格才能使不同層次及同一層次市場之間的關(guān)系協(xié)調(diào)化、比例化，并形成一個有機(jī)整體，從而優(yōu)化土地資源配置和土地市場的運行。在農(nóng)村，所有權(quán)的流動需要一個合理的地價，保障農(nóng)民的生存與發(fā)展，保證土地所有者的合法權(quán)益，包括平等交易和受尊重的權(quán)利，征地補(bǔ)償費不能同市場形成兩個價位，影響未來收益，更不能“黑箱”操作。使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，如土地適度規(guī)模經(jīng)營過程中，跨行政區(qū)的連片承包、轉(zhuǎn)包，以土地聯(lián)營為條件獲得租金分成，股份合作制把土地的實物占有轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值占有，并且按股分紅等，同等條件的土地理論上要求它價格一致，實際操作過程中地價客觀上也必須一致，因此，須建立一個公平、公開、公正的價格機(jī)制，這是規(guī)范農(nóng)地市場交易的重要前提。

總體上看，我國農(nóng)地價格須遵循兩個原則：一是分等定級估價。必須遵循先定級、再估價，先分區(qū)、再估價的技術(shù)路線，其程序為：農(nóng)用地分等定級及價格區(qū)劃→農(nóng)用地基準(zhǔn)地價測算→農(nóng)用地宗地價格測算→農(nóng)用地估價成果分析、整理。二是依據(jù)市場來定價。農(nóng)地貨幣計價的方法很多，如收益資本法、市場比較法、成本法、購買年限法、長期趨勢法等。我國土地定價應(yīng)真實反映土地市場的供求關(guān)系，在科學(xué)估價基礎(chǔ)上，進(jìn)入市場競爭，最終由市場成交實現(xiàn)土地價格。換言之，使土地價格如實反映其稀缺程度，是增強(qiáng)內(nèi)生變量對價格有效反映的根本途徑，是規(guī)范市場交易行為的關(guān)鍵。具體而言，流入城市土地一級市場的農(nóng)地，應(yīng)由政府按市場價格向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織購買；對國有企業(yè)的存量土地(主要是無償或低價劃撥的土地)收取完全市場價格的等量使用費，推動其進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，從而避免閑置和浪費；農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)價格應(yīng)根據(jù)市場供求、土地資源稀缺程度等進(jìn)行市場化定價。

2、實現(xiàn)土地使用權(quán)證券化

這是土地價值管理的一條新路徑。由于土地的固定性、且不易分割與不可攜帶特點，其流動范圍、速度、方式均受到限制。這就要求對土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行創(chuàng)新。20世紀(jì)80年代以來，國際金融市場上出現(xiàn)了融資方式證券化趨勢，土地證券化已成為一種世界性的發(fā)展潮流。土地證券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益轉(zhuǎn)變成為資本市場上可銷售和可流通的金融產(chǎn)品的過程。有如下三個特點：一是土地是融資的載體。在土地證券化過程中融資載體是將土地承包權(quán)或者使用權(quán)作抵押，而不是以融資主體的所有資產(chǎn)、信用作為擔(dān)保。二是承包權(quán)證券化主要是以抵押債券或者收益憑證的形式進(jìn)行。這種收益憑證或者抵押債券可以在證券市場上流通(即背書轉(zhuǎn)讓)，以保證土地證券的流動性，體現(xiàn)其金融衍生品的特征。三是土地本身的質(zhì)量和級差地租決定融資的風(fēng)險。土地承包權(quán)證券化實現(xiàn)了證券本身與融資主體的信用等級分離。其信用等級取決于土地本身，而與融資者的風(fēng)險程度沒有關(guān)系。承包土地融資的主要類型有：申請抵押貸款；發(fā)行抵押債券和發(fā)行股票。

借鑒國外經(jīng)驗，我國可推行土地使用權(quán)證制度，走農(nóng)地證券化道路。使用權(quán)的標(biāo)的只是地表及地表的附屬物。確定初始使用權(quán)后，給使用者頒發(fā)《土地使用權(quán)證》，以維護(hù)土地使用權(quán)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，確保使用者有較完整意義的使用權(quán)。使用權(quán)證在一級地產(chǎn)市場交易時(或承包時)一次性簽發(fā)，作為土地交換的媒介以代替土地實物交易。一般以1畝為單位(類似于股票1元1股)，允許承包期內(nèi)在二級市場上交易，土地使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系隨證券持有人(證券持有人交易時要在土地管理機(jī)構(gòu)過戶登記)進(jìn)行流動。土地使用權(quán)證的所有者，又可將土地委托、租賃給農(nóng)戶經(jīng)營，也可抵押、入股，實行使用權(quán)的二次分離。土地使用權(quán)證交易實行權(quán)屬登記制度，對權(quán)屬變更進(jìn)行監(jiān)督，按照“認(rèn)地不認(rèn)人，地證合一”的原則，只與最后登記在冊的土地產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生契約責(zé)任關(guān)系。事實上，土地使用權(quán)的交易變成了證券交易，相當(dāng)于把土地變成了可分割、可流動、可攜帶的收藏財物，擴(kuò)大了其流轉(zhuǎn)范圍。

一是抵押貸款。抵押貸款是一種間接的社會融資方式，就是以農(nóng)戶或者企業(yè)(含土地合作社、土地股份經(jīng)營公司)所擁有的集體土地承包權(quán)或者長期使用權(quán)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)申請貸款。其實這種方式不屬于土地證券化，但是，由于這種方式是以土地承包權(quán)作為載體向金融機(jī)構(gòu)籌集資金，是不動產(chǎn)證券化的初始階段。筆者將這種方式也劃為土地承包權(quán)證券化的范疇。因為土地抵押貸款是土地其他證券化形式的基礎(chǔ)，其他證券化形式都是通過土地抵押申請貸款而發(fā)展起來的。國際經(jīng)驗告訴我們，能否進(jìn)行土地抵押貸款是發(fā)展農(nóng)村資本市場增加農(nóng)民貸款來源的關(guān)鍵因素。

二是發(fā)行抵押債券。抵押債券是土地證券化一種較為常見的方式，就是把土地能夠獲得的收益作為擔(dān)保(抵押品)債券，然后把這些債券賣掉。抵押債券最典型的是地價指數(shù)債券。所謂地價指數(shù)債券，是把預(yù)定償還額規(guī)定為：面額隨著地價上升而上升。美國很早用這種方式對不動產(chǎn)進(jìn)行證券化，日本也用這種方式處理有關(guān)廢舊鐵路用地。筆者建議將農(nóng)戶所擁有的土地承包權(quán)作為一種單獨的財產(chǎn)來進(jìn)行抵押發(fā)行債券，并作為擔(dān)保(抵押品)債券，增強(qiáng)資本功能。

三是發(fā)行股票。這種方式就是成立土地股份公司，股份公司以土地作為資產(chǎn)上市融資。這是金融業(yè)向農(nóng)村延伸的必然結(jié)果，也是土地證券化的高級形式。

土地承包權(quán)證券化意味著創(chuàng)造了一種能夠帶來與土地同樣的經(jīng)濟(jì)性利益的金融資產(chǎn)，其實質(zhì)就是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融通資金，這就很好地解決了土地資產(chǎn)流動性、收益性、融資性和財產(chǎn)性的問題。

(三)強(qiáng)化政府公共管理職能，提高行政效率

1、厘定政府與市場邊界

需以定性和定量設(shè)定政府管理市場的邊界和市場配置資源的邊界。土地市場建設(shè)必然要求建立政府和市場合理分工的資源配置機(jī)制，市場的責(zé)任是提供平臺，政府的職能是指導(dǎo)而不替代。充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能，讓市場調(diào)節(jié)土地的供給和需求，讓市場成為控制農(nóng)地交易數(shù)量的“總閥門”。凡是能通過市場機(jī)制來運作的，權(quán)力就不要插手；要完善制度和規(guī)范程序，實現(xiàn)運作全過程的公平、公正、公開，讓權(quán)力插不上手；對違規(guī)者加大懲治力度，讓權(quán)力不敢插手。以此制衡政府與土地資本的結(jié)盟，從而確保農(nóng)地市場獲得應(yīng)該屬于它們的市場權(quán)力、權(quán)利和份額。政府的監(jiān)督和調(diào)控，主要指交易方式、信息披露、契約公平。就市場而言，必須全面引入競爭機(jī)制。

2、土地市場的政府規(guī)制取向

一是建立土地市場供需均衡制度。①建設(shè)用地供應(yīng)總量控制制度。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和當(dāng)?shù)馗黜椊ㄔO(shè)的實際需要，對建設(shè)用地總供應(yīng)量實行嚴(yán)格控制。各級土地行政主管部門要把盤活存量建設(shè)用地作為土地供應(yīng)的重要來源，切實負(fù)起控制建設(shè)用地總量的職責(zé)。依照《土地管理法》，嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的要求，按《土地利用年度計劃管理辦法》、《建設(shè)用地審查報批辦法》，規(guī)范建設(shè)用地審批。②城市建設(shè)用地集中供應(yīng)制度。城市政府要統(tǒng)一控制新增建設(shè)用地供應(yīng)，同一城市范圍內(nèi)的新增建設(shè)用地應(yīng)由市土地行政主管部門統(tǒng)一征用、統(tǒng)一提供。市轄區(qū)及各類“園、區(qū)”的新增建設(shè)用地也必須納入市政府統(tǒng)一的供應(yīng)渠道。對原有存量建設(shè)用地，城市政府要積極試行土地收購儲備，統(tǒng)一收購和回收土地，掌握調(diào)控土地市場的主動權(quán)。收回的土地由政府統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)，按市場需求統(tǒng)一供應(yīng)。③城市土地儲備制度。城市土地儲備制度是指城市土地管理部門或機(jī)構(gòu)對土地征購、整理、儲備、供應(yīng)和開發(fā)集中進(jìn)行管理的制度。城市土地儲備的運行應(yīng)根據(jù)城市社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的整體利益和長遠(yuǎn)目標(biāo)來運作。政府應(yīng)將城郊結(jié)合部的土地納入城市土地儲備體系，在其尚未整理為建設(shè)用地時，應(yīng)將這些土地視為同質(zhì)化的土地，以便將來根據(jù)城市規(guī)劃的需要、調(diào)控房地產(chǎn)周期的需要(主要是地價水平)，通過調(diào)節(jié)土地的供求量達(dá)到宏觀調(diào)控地產(chǎn)市場的目的。目前，要把市地和農(nóng)地結(jié)合地帶作為重點監(jiān)控區(qū)。任何農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地必須經(jīng)過政府征用的法定程序，由政府壟斷供應(yīng)土地資源的源頭。具體辦法可采取：對近期城市的空間拓展，政府可根據(jù)城市規(guī)劃將集體土地成片地征為國有土地，作為城市土地儲備。對中期城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，有條件的可以先征用，然后租賃給農(nóng)民在保持原用途的情況下充分利用，政府需要時隨時收回。對中長期規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，政府未做征用處理的，也應(yīng)將之納入城市土地儲備計劃，允許集體或農(nóng)民個人在法律和城市規(guī)劃許可的范圍加以利用，并保護(hù)其權(quán)益。對于現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入“市地”、但不符合城市規(guī)劃的農(nóng)村集體土地，予以清退，并依法對有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處罰；對符合城市規(guī)劃要求的，應(yīng)補(bǔ)齊有關(guān)手續(xù)，使之依法轉(zhuǎn)為國有土地。把城郊結(jié)合部的集體農(nóng)用地納入城市土地儲備體系，可以避免土地供給和用地結(jié)構(gòu)安排的盲目性，從而可以有效地調(diào)控進(jìn)入一級土地市場的土地供應(yīng)數(shù)量、用途結(jié)構(gòu)及布局，進(jìn)而提高土地利用管理水平。

二是完善市場主體入市資質(zhì)審查制度。為保證土地市場運作的有序性和主體之間公平競爭，設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對入市主體進(jìn)行資質(zhì)審查十分迫切。資質(zhì)審查是全面性的，除對用地需求進(jìn)行審查外，更要重視土地使用權(quán)受讓人的經(jīng)營能力、土地使用方向及籌資能力等審查。否則會造成已批租或轉(zhuǎn)讓的土地由于資金不到位而造成土地閑置浪費。

三是加強(qiáng)農(nóng)用地登記管理。①用具有物權(quán)公示意義的土地證書取代現(xiàn)有的土地承包合同，實現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化。②統(tǒng)一土地登記機(jī)構(gòu)，實行城鄉(xiāng)土地登記的統(tǒng)一管理。世界上土地登記機(jī)關(guān)主要有三種類型：其一由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記；其二由專職機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記；其三由土地、房屋行政管理部門負(fù)責(zé)登記。筆者認(rèn)為，目前我國農(nóng)用地登記制度的改革和完善，應(yīng)當(dāng)首先實現(xiàn)由政府土地管理部門的統(tǒng)一管理。我國政府的土地管理部門，已經(jīng)對城市土地和農(nóng)村大部分的建設(shè)用地實行了比較規(guī)范的土地登記，在此基礎(chǔ)上由其負(fù)責(zé)包括農(nóng)用地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一登記管理是很自然的事。在土地管理部門對城鄉(xiāng)土地建立起比較規(guī)范的地籍簿和地籍檔案等基礎(chǔ)資料、土地產(chǎn)權(quán)制度趨于規(guī)范的時候，可以再由司法部門來接管土地登記管理工作。③統(tǒng)一土地登記程序，向農(nóng)民頒發(fā)統(tǒng)一的土地權(quán)屬證書。④分步推進(jìn)，在全國范圍內(nèi)建立具有統(tǒng)一法律效力的土地登記體系。

四是健全交易規(guī)則，規(guī)范市場行為。①加快法治建設(shè)步伐，完善相應(yīng)法律法規(guī)，特別是細(xì)化某些原則性條款。例如，目前《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條文大多是原則性規(guī)定，應(yīng)具體細(xì)化；對允許土地調(diào)整的“特殊情形”應(yīng)做出更具體的規(guī)定；建議制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條例》、《土地使用權(quán)證券化細(xì)則》，關(guān)于集體土地產(chǎn)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的方式、程序和管理辦法的法規(guī)，以及土地使用權(quán)價值化、資產(chǎn)化管理條例等相關(guān)法規(guī)、條例，規(guī)范土地交易程序與手續(xù)，使眾多交易從“地下”引到“地上”，漸趨明朗化、規(guī)范化，做到有法可依，有章可循。此外，要保持《農(nóng)村土地承包法》與其他法律如《村民自治法》等的相互協(xié)調(diào)。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管力度，依法對越權(quán)批地、違法占地用地、亂搞開發(fā)區(qū)、隨意圈地的行為，進(jìn)行嚴(yán)肅查處。可在經(jīng)濟(jì)警察中設(shè)立土地警察，在法院里設(shè)立土地審判庭，依法審理和解決各種土地糾紛，防止和打擊土地違法行為。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》有關(guān)文件精神，對于那些不實行公開交易的、交易不符合相關(guān)法規(guī)而互相串通壓價的；對于土地交易機(jī)構(gòu)工作人員在辦理土地使用權(quán)交易過程中利用職權(quán)接受賄賂、徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽職守的，或擅自刪除、修改、增加計算機(jī)信息系統(tǒng)中交易信息的，由其所在單位或監(jiān)察部門給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。進(jìn)一步完善土地監(jiān)察管理體制，強(qiáng)化土地監(jiān)察執(zhí)法手段，維護(hù)土地市場的正常秩序。可以考慮建立土地監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理體制，以減少來自“塊塊管理”的約束，并進(jìn)一步探索土地管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人事管理新體制。同時，要加強(qiáng)土地監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設(shè)，以確保土地監(jiān)察執(zhí)行人員有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。②按照公平競爭原則，強(qiáng)化市場機(jī)制在配置土地資源中的作用，充分發(fā)揮中介組織、行業(yè)自律的作用，并建立公眾參與機(jī)制，大力推行土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣和掛牌交易，杜絕市場競爭中的偏袒、亂攤派等人為現(xiàn)象，防止暗箱操作。在土地供應(yīng)上要一視同仁地對待境內(nèi)外的用地者，為投資者創(chuàng)造公平的市場環(huán)境。加強(qiáng)地價管理，防止競相壓價的不公平競爭行為。嚴(yán)厲打擊黑市交易，人為增加其交易費用，將其逐出隱形市場，避免投機(jī)、人為炒作等抬高價格的現(xiàn)象，保障產(chǎn)權(quán)安全和交易安全，保證土地市場的有序競爭。③按照透明度原則，建立公開、公平、公正的土地市場秩序，提高社會化服務(wù)水平。要向社會公開土地市場管理的法律和政策，提高法律法規(guī)及政策的透明度；拓寬市場信息渠道，公開土地交易信息、交易程序、收費標(biāo)準(zhǔn)，廣泛采用招標(biāo)、拍賣手段，實行掛牌公告方式交易，正確引導(dǎo)投資。

五是打造規(guī)范的交易中介組織，提高交易效率。中介組織是要素市場的伴生組織，是連接政府與市場主體、市場主體之間的媒介或橋梁，其成熟程度標(biāo)志著市場的成熟程度。

從國外和我國部分地區(qū)的實踐看，各種類型的農(nóng)村市場中介組織，是克服小農(nóng)戶分散經(jīng)營弱點、引導(dǎo)和保障農(nóng)民進(jìn)入市場的有效組織形式。但在我國土地市場的中介機(jī)制還處于待完善或缺位狀態(tài)。盡管目前土地市場中介組織特別是土地估價機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中介組織的制約越來越明顯。為此，政府須著力培育和促進(jìn)中介組織的發(fā)展。主要包括：①土地投資經(jīng)營公司，專門從事進(jìn)入市場的土地使用權(quán)的交易活動。②土地評估事務(wù)所，顯化農(nóng)村土地價值，確定土地價格，為土地流轉(zhuǎn)提供合理的數(shù)量界限，以保證集體土地的保值和增值，從而遏制土地資產(chǎn)流失現(xiàn)象。農(nóng)村土地評估而且相對于城市土地評估來說，面積更大，范圍更廣。因此，需走出傳統(tǒng)下評估機(jī)構(gòu)由政府壟斷的困境，在加強(qiáng)行業(yè)管理的同時，使評估事務(wù)社會化、市場化。③土地融資公司，主要從事土地抵押業(yè)務(wù)和儲蓄業(yè)務(wù)，對放棄土地使用權(quán)的農(nóng)民給予低息或無息貸款，以便從事

二、三產(chǎn)業(yè)。④土地保險公司，從事土地投資、經(jīng)營業(yè)務(wù)的保險活動，同時也給出讓土地使用權(quán)的農(nóng)民提供新職業(yè)的培訓(xùn)費、養(yǎng)老金；可以通過收受逾期抵押土地并將其出租、變賣等活動，來充當(dāng)土地交易中介組織。⑤委托機(jī)構(gòu)，主要是接受客戶的要求為之買賣土地。⑥土地租賃公司，專門從事收購那些無力經(jīng)營者的土地，轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣給那些經(jīng)營能力強(qiáng)的農(nóng)戶，促進(jìn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營。⑦土地證券公司，專門從事土地使用權(quán)交易的場所，這種公司可與土地經(jīng)營公司合并在一起。⑧信息組織，一種專門為農(nóng)地交易提供信息服務(wù)的機(jī)構(gòu)。建立信息、土地登記公開查詢制度，土地公開交易制度，基準(zhǔn)地價定期公布和更新制度，完善信息服務(wù)體系，增加預(yù)期信息流量，及時公布和提供土地供求信息，收集、儲存、土地交易行情及結(jié)果，提供有關(guān)土地政策法規(guī)、市場管理規(guī)則及土地利用投資方向咨詢，從根本上改變信息不對稱、雙邊壟斷的市場格局，降低交易成本。

中介組織必須成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險的市場主體，嚴(yán)格按照獨立、客觀、公開的原則進(jìn)行執(zhí)業(yè)。要加大中介機(jī)構(gòu)的整合、重組和分化，促進(jìn)其做大做強(qiáng)，形成品牌和規(guī)模優(yōu)勢，增強(qiáng)競爭力；嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，加大對違規(guī)行為的處罰力度，防止其通過提供虛假信息影響市場安全運行。

此外，還需建立國家土地利用稅收調(diào)節(jié)體系。通過向交易雙方征收土地交易稅，規(guī)范土地交易收益。建立土地市場調(diào)節(jié)基金。地價下降時，政府可以回購；地價上升時，政府可以拋出。這就既防止了土地的自發(fā)交易，保證了國有土地資產(chǎn)不流失，又可以增加政府調(diào)控土地市場的能力。 新晨