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公共危機管理不僅是一種社會管理更是一種政府管理，它也是衡量政府管理水平的重要標準。在市場經濟條件下，危機事件是政府經常要面對的問題，有效的政府制度安排，危機管理體系的構建和政府危機公關的改進才是社會健康發展，公眾安居樂業的根本。

一、公共危機和公共危機管理

1.相關概念。所謂公共危機就是指在社會中，一系列中止和平進程或瓦解社會正常秩序的事件正在迅速展開，并不斷增加著爆發暴力行為的危險，使對社會穩定的破壞力大大超過了正常的水平，迫使相關的系統必須在有限的時間內做出反應或生死抉擇，采取控制或節行為，以維持系統的生存。而美國學者羅森塔爾則認為危機是“對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其作出關鍵決策的事件。”我們生活中遇到的危機，有不可抗拒的自然災害，如地震、洪水等，也有利益分配、權力分化等導致的社會危機，如恐怖活動、社會動蕩等。這些對于政府來說都需要一一應對。在李經中《政府危機管理》一書中就著重講了由戰爭、恐怖活動、騷亂、災害造成的危機管理。不論是哪種危機，它們雖然不能完全消滅，但是都可以通過一定的預測、規劃、決策、公關等進行管理，從而使危機造成的損失降到最低，或者減少危機發生的可能性。而通過這一系列的管理過程，社會的免疫力得到了提高，即應對危機的能力。因此我們可以說政府公共危機管理就是指政府在危機發生、發展、消失整個過程中，根據危機管理機制和制度安排作出的決策和采取的一系列措施來應對危機。這種公共危機管理是在科學的公共管理理念指導下來對危機進行預警和監控，從而控制公共危機，使公共危機造成的危害程度降到最低。在整個管理過程中，政府扮演著非常重要的角色，其危機管理能力直接決定著整個社會的穩定與發展。

2.政府公共危機管理的重要性。政府公共危機管理是政府公共關系的一個重要組成部分。在這個高速發展的全球化時代，危機事件頻繁發生，給人民的生命安全和財產安全造成巨大的威脅和損失，并且也引起了社會和政治的動蕩不安，政府如何應對危機事件，如何科學管理危機事件，如何及時進行危機公關，則成為當今政府部門和廣大學術界關注的問題。任何一個國家都是在基本穩定的環境下才能獲得持續發展，但是這種穩定的環境必須是在樹立內憂外患的意識前提下，政府必須具有危機預警和監控的能力。當危機爆發后，政府需要第一時間作出反應，調動力量，配置資源，運用各種手段和措施，盡最大努力挽回損失，保護人民，從而也樹立起政府的形象。能否將危機轉化為社會和國家成長的催化劑，最終要看政府公共危機管理的水平和有效程度。所以政府的公共危機管理就像一把雙刃劍，如果有效則會促進整個社會乃至世界的進步，如果不夠及時有效則會帶來巨大的損失。

二、我國政府公共危機管理的現狀

目前我國已經進入危機頻發期，急需提高政府危機管理能力。從改革開放至今我國危機管理實踐中，積累了一定的經驗，也初步建立了危機管理體系，在出現洪澇災害、地震、空難、SARS、禽流感、礦難等危機事件時起到了巨大的作用，但是同時也不難發現我國政府危機管理存在的問題。

1.缺乏常設的專門公共危機管理部門。在現有的政府部門中設置中，公共危機管理機構或部門并不存在。一旦危機爆發，按照公共服務部門的垂直管理體系，就會造成部門相互間協調不夠，溝通不暢。此外，各橫向部門之間也會出現相互制約、事權不清、各自為政、缺乏協調的局面。專業機構的缺失就會導致專業人員的不足，臨時工作小組根本無法應對。這種臨時小組的缺點：（1）不具有連續性，危機處理后的經驗不能夠有效的保留；（2）危機處理需要政府各個機構的合作，臨時小組每次都需要大量的時間與相關的機構進行協調；（3）臨時小組事前沒有一個有效的危機處理計劃，而專門的危機處理協調機構有一整套成熟、系統的危機處理操作方案。（4）傳統的政府體制造成危機處理中“三足鼎立”的利益僵局。

2.危機管理體制不健全。“我國的公共危機管理機制卻十分的欠缺；缺乏有效的協調機制和組織保障；缺乏信息支持和信息溝通機制；缺乏系統化、制度化的教育與訓練機制；法治和法制的缺失；缺乏財政資源支持”。由于專業部門的缺失，公共危機管理機制不全面，各項資源協調不到位，同時信息失真，信息缺乏，頻繁出現，如一些部門報喜不報憂，或者夸大危機事件，謠言遍地等等。而且目前，我國的相關立法不夠，制定了《國防法》、《戒嚴法》、《防震減災法》和《傳染病防治法》等一些與危機狀態有關的相關法律。一些危機事件出現后，才緊急出臺應急條例，也只能起到亡羊補牢的作用。

3.政府的“缺位”和“錯位”。當危機事件發生時，政府調配的資源不夠，空間分配有限，采取措施不夠及時，決策不準確，從而導致危機造成的損失加大，這就是政府“缺位”。當然政府“缺位”有一定的客觀原因。所謂政府在危機管理中的“錯位”就是危機發生時，政府各個部門協調機制不健全，專業素養不到位，該管的事情沒有管好，權力亂用，使危機沒有及時得到遏制。政府的“缺位”與“錯位”現象在政府的垂直管理體系中普遍存在，本職工作定位不準。

4.政府危機公關不足。在網絡媒體發達的環境下，政府危機公關顯得尤為重要，在危機爆發時，要利用好媒體新聞，與公眾保持雙向溝通，和平共處，坦誠相待。也許一個小小的事件會挖掘出整個事件的本子。我國政府的危機公關過程中，常是政府或新聞發言人的單方面對話，發言人素質不高，公關意識薄弱更加缺乏應對危機的勇氣和信心。

5.公共危機意識不足。危機管理重在危機預警，要花少量的代價去預防。我國政府官員公共危機管理意識淡薄，對危機管理認識不到位。當危機來臨前，不知道預防，發生時，不知所措，使危機帶來巨大的損失。另外，對于公眾來說，公共危機意識薄弱表現在：第一，公眾對于危機征兆的反應不敏銳，感受力較弱，即便感受到了也不能給予足夠重視；第二，公眾身邊普遍缺乏應急設備；第三，公眾普遍缺乏應對危機的常識與技能。

三、國外先進公共危機管理機制

20世紀60、70年代以來，一些國家發生了一系列的社會動蕩，國際沖突，恐怖襲擊包括自然災害等突發性危機事件，給人民的生命和財產安全以及社會穩定帶來了巨大的威脅，從而使這些國家不得不建立起本土化的危機管理體制，并且不斷加強危機管理的研究，制定了很多有效的應對公共危機的措施和政策。據了解，國外有專門研究國民經濟動員的專家，也有專門培養社會危機管理人才的專業。在歐美國家，一些軍事戰略專家和國防經濟學家從國防經濟學的角度來研究危機預警系統。美國經過長期的經驗積累和研究,形成了較為完備的信息溝通系統。以美國公共衛生信息溝通系統為例,全國共有100多個，主要包括國家應急行動中心、全國醫院傳染病監控報告系統、全球新發傳染病監測網等。韓國在全國設立了12個應急疾病監控信息中心，覆蓋所有的行政區域,并充分運用有線、無線通信網，不斷改善通信聯絡體系,保證疾病監控信息中心與各醫院之間及參與應急醫療的主要人員之間的通信暢通，發現疫情爆發規模,分析疫情發展趨勢，及時制定有效的預防措施,避免疫情擴散。同時世界各國為防范各種危機、突發性災難制定了許多相關的法律。例如，美國在“9•11”事件后有意識地加強了應對極端突發事件的相關法制改革的力度，根據美國聯邦政府的要求，法律與公共衛生中心于2002年初擬定出一套《緊急公共衛生權限法案范本》，以此作為各州進行公共衛生應急法律體系改革的依據。我們知道日本是地震頻發地區，所以它的公共危機管理機制是比較完善的，而且具有一定的特點。例如，在大阪地震后制定了《災害對策基本法》，其規定“作為國家緊急災害對策本部部長的內閣總理大臣，在危機管理中有權直接指揮那些被指定為參與危機管理的行政機關以及對各指定行政機關的首長發出指示”。日本國民的憂患意識和危機感較強，這主要也第一與日本平時的防災和危機意識教育比較到位。在日本，各個城市都設有“市民防災中心”。在危機管理績效評估方面，日本將公共危機管理的成績作為政府各級負責人晉升和政績考核的指標之一。總之發達國家的公共危機管理理論和實踐經驗是值得我們借鑒的，當然在應用的同時要根據本國的特點和優勢加以篩選并且進行創新，這樣才能構建適合我國的公共危機管理體系。

四、公共危機管理的對策

我國政府當務之急應該提高公共危機管理能力，堅持公眾利益至上，以真誠坦率、居安思危、快速反應的原則為指導，構建完善的危機構建機制。

1.組建國家級和地方級專業危機管理機構。目前我國危機管理機構過于散亂，一旦危機爆發，各個部門協調能力弱，資源整合能力有限，空間分配有限，究其原因就是我國目前缺少一個具有高素質，專業強的危機管理部門。這個部門要通過一定的選拔機制，挑選具有不同背景和文化知識的人員，這樣就能夠應對各種公共危機事件。他們分擔不同的項目，扮演不同的角色，相互協調來應對突發事件。這種團隊和機構應該分有國家級和地方級，當危機爆發，便可作出及時有效的回應，從而減少政府的缺位和錯位。

2.建立危機預防和應對機制。無論是政府還是公眾都要樹立危機預防的意識，居安思危，未雨綢繆，只有這樣，當危機來臨時，才不至于手足無措。危機可以分為常規性和突發性兩種，對于常規性危機，政府要整合社會的力量作好組織準備、物質準備、設施準備和應對機制準備。而公眾則要有思想準備和知識的儲備，以便更好地保護自身。對于突發性的公共危機，政府在日常就要整理出常規性的一些措施和政策，可以應急使用，也要對突發性危機帶來的情勢作出最壞的打算。應對危機時，首先要加強各地區各部門以及各級政府之間的協調與合作，提高快速反應的能力；其次要加強政府之間和國家之間的合作，全球化要求國與國之間聯系越來越緊密，這個地球是一個共振系統，任何一個國家的危機都有可能波及其他國家。所以國際間的合作非常重要；然后要有完備的信息支持。所謂完備就是指信息不僅要全面，系統更要準備、及時。信息溝通是危機管理的核心，建立有效的信息傳播系統，是處理危機的重要工作。信息的準確及時可以將危機描述的最大限度的完整，這樣才能更好地作出決策采取措施。同時真實、透明的信息，也可以使公眾得到安撫，使政府取得公眾的信任和認可，避免造成恐慌和邊際效應。當然還要有嚴格的公共危機管理體系，任何部門和個人都要遵守這個體系，準確定位自己的職責和角色，及時采取相應的措施，以免錯過危機處理的最佳時間。

3.積極應用媒體公關。網絡飛速發展的時代，媒體關系被稱為政府對外最重要的關系，它很大程度上決定了政府在公眾輿論中的認知。微信、微博、各大論壇等各個平臺都成為公眾接受信息反應問題的及時陣地，信息的傳播不再是政府單方面的“一言堂”，更多是雙方的互動和交流。危機的爆發，新聞會的及時舉行，對于處在心里脆弱的公眾來說就是希望的象征。例如在2014年3月8日馬航MH370失聯的事件中，馬航和馬來西亞官方召開的每一場新聞會，都牽動著每個家屬和公眾，每場新聞的充分性和準備性對于公眾來說非常重要，也代表著官方的形象和誠信。因此，危機管理首先要做的工作便是建立和諧的媒體關系，打造不可替代的輿論影響力。針對政府在危機公關中的不足，楊振華先生提出了相應的改進策略：第一，樹立危機公關意識；第二，成立專門的政府公共和新聞部門；第三，積極拓寬政府內外溝通渠道。除了傳統的報紙、廣播、電話和新聞會以外，更要注重網絡傳媒的作用；第四，要培養合格的政府危機公關人員；第五，政府面臨危機應該增強必勝的信心。

4.建立公共危機管理的績效評估。要想使政府作出有效的危機管理，就必須建立嚴格的績效評估。第一，可以將政府的公共危機管理納入晉升，評職等的標準中；第二，建立360度評估體系。從危機的預警、監控、管理結果、公眾反饋、政府內部評價等方面進行評估；第三，建立起干部問責與糾錯機制，對公務人員的公共危機管理的權利和義務進行界定，對權力進行監督，防止權力的濫用和瀆職。

作者：趙婷 單位：安徽大學管理學院