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根據(jù)北京市主城區(qū)“退二進(jìn)三”（退出第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)）的產(chǎn)業(yè)疏解政策要求，原來的工業(yè)、倉儲等產(chǎn)業(yè)將逐步退出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出后，北京市產(chǎn)業(yè)疏解進(jìn)一步加深，隨著雄安新區(qū)宣布成立、北京市新總規(guī)出臺，在“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)疏解的基礎(chǔ)上，不符合北京城市定位的產(chǎn)業(yè)也將全部向外遷移，北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型進(jìn)一步向高端聚集。疏解騰退出來的國有企業(yè)存量工業(yè)用地往往具有區(qū)位優(yōu)、面積大、價(jià)值量高特點(diǎn)，但是由于北京市新總規(guī)的出臺和分區(qū)規(guī)劃編制報(bào)批，強(qiáng)化資源環(huán)境承載力的剛性約束，堅(jiān)持“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”，推動城市規(guī)劃建設(shè)向更加注重減量提質(zhì)轉(zhuǎn)變。國有企業(yè)存量工業(yè)用地新的城鄉(xiāng)規(guī)劃用途已經(jīng)確定，而且限制性條件較多，原有的存量工業(yè)用地盤活模式已經(jīng)失效，現(xiàn)在必須在現(xiàn)有的框架下進(jìn)行操作，筆者多年來一直從事土地開發(fā)的工作，涉及了大量國有企業(yè)存量工業(yè)用地盤活實(shí)例，本文結(jié)合北京市近年相關(guān)用地開發(fā)政策，對現(xiàn)行政策下可行的盤活途徑和開發(fā)模式進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并提出開發(fā)建議，以供國有企業(yè)在實(shí)踐中參考。

一、土地現(xiàn)狀用途

有償收購-土地儲備目前，土地現(xiàn)狀用途有償收購是國有存量工業(yè)用地盤活的主要途徑，但由于是按現(xiàn)狀用途收購，而不是按照變更后的城鄉(xiāng)規(guī)劃用途收購，價(jià)格偏低，企業(yè)對此較為消極。近幾年，除部分地塊面積較小，或變更后規(guī)劃用途為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的工業(yè)用地外，企業(yè)已很少主動要求土地有償收購。

1、政策依據(jù)

國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2018年1月印發(fā)了《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號），該辦法是為了貫徹落實(shí)黨的精神，落實(shí)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和防范風(fēng)險(xiǎn)的要求，進(jìn)一步規(guī)范土地儲備管理，增強(qiáng)政府對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的調(diào)控和保障能力，促進(jìn)土地資源的高效配置和合理利用，是土地儲備的綱領(lǐng)性文件。

2、收購前置條件

根據(jù)《土地儲備管理辦法》，擬收購的土地應(yīng)滿足城市建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要，具體到北京市，國有工業(yè)用地有償收購必須滿足以下幾個(gè)條件。首先，產(chǎn)權(quán)清晰，應(yīng)取得國有土地使用權(quán)證，尚未取得國有土地使用權(quán)證的，按照其他相關(guān)土地權(quán)屬來源文件進(jìn)行認(rèn)定。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃用途已經(jīng)調(diào)整為非工業(yè)用地，并取得相關(guān)地塊規(guī)劃調(diào)整批復(fù)文件。最后，除規(guī)劃用途變更后為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的工業(yè)用地外，必須產(chǎn)權(quán)方主動申請。

3、收購價(jià)格確定依據(jù)

北京房地產(chǎn)估價(jià)師和土地估價(jià)師與不動產(chǎn)登記人協(xié)會于2018年4月受政府相關(guān)部門委托編制并了《北京市企業(yè)國有建設(shè)用地使用權(quán)收購補(bǔ)償價(jià)格評估技術(shù)指引》（北估秘【2018】004號）。該指引適用于北京市土地儲備機(jī)構(gòu)收購企業(yè)國有建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，評估機(jī)構(gòu)對被收購國有建設(shè)用地使用權(quán)的收購補(bǔ)償價(jià)格的評估，評估目的為“為北京市土地儲備機(jī)構(gòu)收購的國有建設(shè)用地使用權(quán)的補(bǔ)償提供依據(jù)，評估被收購國有建設(shè)用地使用權(quán)的收購補(bǔ)償價(jià)格”。

4、收購價(jià)格組成

企業(yè)國有建設(shè)用地使用權(quán)收購補(bǔ)償價(jià)格是對被收購企業(yè)國有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)娜績r(jià)格，包括：土地使用權(quán)價(jià)格、建（構(gòu)）筑物價(jià)格、附屬物價(jià)格、因土地收購造成的無法恢復(fù)使用的設(shè)施設(shè)備補(bǔ)償價(jià)格、因土地收購造成的停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)用及搬遷補(bǔ)償費(fèi)用。其中土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)依據(jù)土地取得時(shí)規(guī)定的具體類型（出讓、劃撥等）確定，即現(xiàn)狀工業(yè)用途。

5、土地現(xiàn)狀用途確定

土地現(xiàn)狀用途指國有土地使用證的證載用途或不動產(chǎn)權(quán)證書證載用途；未進(jìn)行土地登記的，如有規(guī)劃文件按規(guī)劃文件確定；以上權(quán)屬文件或規(guī)劃文件均沒有時(shí)，按房屋所有權(quán)證的證載用途確定。6、評估方法根據(jù)土地的現(xiàn)狀容積率和其他情況，可以采用房地合估和房地分估兩種不同的技術(shù)路線進(jìn)行評估，從市場比較法、成本逼近法、剩余法、基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法等具體估價(jià)方法至少選用兩種適宜的估價(jià)方法進(jìn)行估價(jià)，因北京市基準(zhǔn)地價(jià)已經(jīng)于2014年進(jìn)行了更新，因此在實(shí)踐中，評估方法中必須使用基準(zhǔn)地價(jià)修正法，且最后取值占比不低于30%，這進(jìn)一步導(dǎo)致了土地收購價(jià)格的偏低。

二、自有用地建設(shè)保障性住房

該類開發(fā)模式往往是利用自有用地開發(fā)建設(shè)地方政府保障房、自住房、棚改等具有社會責(zé)任的建設(shè)項(xiàng)目，政府限價(jià)回購，既保證了房屋的銷售，又可以得到城鄉(xiāng)規(guī)劃用途變更后產(chǎn)生的地價(jià)部分增值，構(gòu)造雙贏局面。

1、政策依據(jù)

2013年下半年，為了緩解供地壓力和控制房價(jià)，北京市住建委出臺《關(guān)于加快中低價(jià)位自住型改善型商品住房建設(shè)的意見》（京建發(fā)[2013]510號），鼓勵國有企業(yè)利用自有土地開發(fā)保障性住房。2014年1月，市住保辦向市國資委發(fā)出了《關(guān)于商請盡快落實(shí)2014年市屬國有企業(yè)利用自有用地建設(shè)中心城區(qū)棚戶區(qū)改造定向安置房的函》（京住函[2014]4號），利用自有用地建設(shè)定向安置房，與棚改項(xiàng)目對接，配合中心城區(qū)棚改和人口疏解工作。2016年6月《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，再次鼓勵國有企業(yè)利用自有用地開發(fā)自住型商品住房。

2、前提條件

根據(jù)政府的相關(guān)政策，企業(yè)利用自有工業(yè)用地建設(shè)保障性住房需要滿足以下的條件。首先，政府同意地塊建設(shè)保障性住房，原工業(yè)用地新的城鄉(xiāng)規(guī)劃用途已調(diào)整為住宅用地。其次，地塊已納入北京市保障房整體計(jì)劃及年度建設(shè)計(jì)劃。最后，原土地使用權(quán)人具有開發(fā)資質(zhì)及建設(shè)資金來源。

3、收益來源

企業(yè)利用自有工業(yè)用地建設(shè)保障性住房，是北京市政府探索盤活存量用地一種嘗試，這些存量工業(yè)用地原來都是通過劃撥方式獲取的，用來開發(fā)保障房和自住房，雖然價(jià)格與商品房存在一定差距，但土地成本很低，企業(yè)不會直接獲得土地收益。但盤活土地資源后，可以從保障房配建的車庫、商業(yè)配套等項(xiàng)目中獲取收益，收益要高于政府收購補(bǔ)償價(jià)格，這既符合政府保障低收入群體住房需求思路，也符合企業(yè)的利益。

三、一二級聯(lián)動-帶動周邊地塊整體開發(fā)

國企利用自有土地進(jìn)行一二級聯(lián)動，與其他類型的開發(fā)公司進(jìn)行的一二級聯(lián)動有著本質(zhì)的不同，主要以承擔(dān)社會責(zé)任為先，利益放在最后，利用一二級聯(lián)動進(jìn)行包括自身地塊在內(nèi)的整體街區(qū)開發(fā)，主要解決當(dāng)?shù)鼐用竦陌仓煤屯晟飘?dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)平安和諧社區(qū)的建設(shè)，是擴(kuò)內(nèi)需、惠民生、保穩(wěn)定的重要結(jié)合點(diǎn)。這種方式對原土地使用權(quán)人的綜合要求極高，不但要求自身有成熟的一級開發(fā)經(jīng)驗(yàn)、完善的成本控制機(jī)制、高效的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)和充沛的自有開發(fā)資金，而且還要滿足以下幾個(gè)條件。

1、規(guī)劃指標(biāo)可行

自有用地首先應(yīng)具備穩(wěn)定的街區(qū)控規(guī)并有條件編制地塊控規(guī)，有較為明確的規(guī)劃指標(biāo)，且該指標(biāo)可實(shí)現(xiàn)開發(fā)資金平衡。如需調(diào)整規(guī)劃，應(yīng)具備上位規(guī)劃支持，同時(shí)應(yīng)屬于法定確需變更規(guī)劃的情形。

2、整體資金平衡

隨著項(xiàng)目的實(shí)施，可以集中整理出優(yōu)質(zhì)的土地資源，進(jìn)行掛牌出讓，實(shí)現(xiàn)一二級聯(lián)動開發(fā)，彌補(bǔ)或平衡資金缺口。一二級聯(lián)動的程序比較復(fù)雜，受篇幅所限，不展開進(jìn)行論述，將在相關(guān)文章中予以詳細(xì)闡述。

四、交土地出讓金后

公開市場競價(jià)-試點(diǎn)政策以上三種模式，均存在一定的缺陷，要么土地收益較低，要么土地收益變現(xiàn)時(shí)間較長，甚至需要前期投入大量資金并承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)，這些缺陷，導(dǎo)致部分產(chǎn)權(quán)單位對盤活土地的意愿并不強(qiáng)烈，甚至消極等待，不利于促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用。為解決這個(gè)問題，2017年1月，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點(diǎn)方案》（國土資發(fā)〔2017〕12號），該方案以促進(jìn)土地要素流通順暢為核心，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，著力構(gòu)建完善土地二級市場規(guī)則，選擇了轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易量較大且不動產(chǎn)登記工作基礎(chǔ)較好的28個(gè)大、中城市作為試點(diǎn)，北京市房山區(qū)為試點(diǎn)地區(qū)之一。2018年8月，經(jīng)國土資源部和北京市政府批復(fù)同意，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會和北京市房山區(qū)人民政府聯(lián)合印發(fā)了《北京市房山區(qū)國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場暫行管理辦法》（市規(guī)劃國土發(fā)〔2018〕253號）。該辦法緊扣國家土地市場改革方向，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，明確了北京市房山區(qū)行政管轄范圍內(nèi)的國有土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的準(zhǔn)入條件、交易適用范圍、交易原則、管理要求、交易流程等內(nèi)容。對改變用途轉(zhuǎn)讓、國有資產(chǎn)處置涉地轉(zhuǎn)讓和土地抵押范圍等，均進(jìn)行了不同程度的優(yōu)化完善。目前該方案正在房山區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)開展，若方案完善后全面鋪開，有利于加快存量土地盤活集約利用，為落實(shí)《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》、優(yōu)化區(qū)域功能布局提供了重要平臺抓手和政策支撐。

結(jié)論

現(xiàn)階段，北京市國有企業(yè)存量工業(yè)用地城鄉(xiāng)規(guī)劃用途變更后的盤活途徑主要為以上四種，各有利弊。第一種途徑是法定途徑，不占用城鄉(xiāng)建設(shè)指標(biāo)，收購程序清晰，利于操作，但因收購價(jià)格偏低，原土地使用者積極性較低，目前已基本處于停滯狀態(tài)。第二、三種途徑，本質(zhì)上都是一二級聯(lián)動，但開發(fā)范圍不同，第二種僅開發(fā)自有土地，第三種則是包括自有地塊在內(nèi)整個(gè)街區(qū)的開發(fā)，這兩種途徑對原土地使用者自身開發(fā)能力和融資能力要求較高，而且具體操作程序復(fù)雜，除部分大型綜合性國企外，大部分國有企業(yè)不具備自行開發(fā)能力，實(shí)踐性較低。隨著交易規(guī)則的健全，政府服務(wù)和監(jiān)管的完善，交易信息充分公開，交易平臺逐步規(guī)范，并充分考慮到政府和企業(yè)的各自利益，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，第四種途徑將會成為存量工業(yè)土地盤活的主要途徑，以滿足新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。

作者：魏煒 單位：北京世誠嘉業(yè)房地產(chǎn)土地評估有限責(zé)任公司