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第1篇

我國(guó)最早的土地整治工作可以追溯到西周時(shí)期的井田制，但現(xiàn)代土地整治工作起步較晚。國(guó)內(nèi)關(guān)于土地整治方面的法律法規(guī)、理論體系不夠成熟。目前，我國(guó)的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調(diào)整土地權(quán)屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。直到1998年國(guó)土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協(xié)調(diào)人地關(guān)系、切實(shí)保護(hù)土地資源，國(guó)家先后制定了實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的總體目標(biāo)和“占補(bǔ)平衡”的政策，通過實(shí)施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續(xù)利用。進(jìn)入21世紀(jì)，有關(guān)土地開發(fā)整理的基礎(chǔ)理論和工程設(shè)計(jì)模式、方法不斷增多，內(nèi)容也逐步趨于全面。國(guó)家先后制定了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》《土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》《關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬管理工作的若干意見》《土地復(fù)墾條例》《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。此外，各地方結(jié)合自身情況又制訂了許多制度規(guī)范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發(fā)整理只重視土地的經(jīng)濟(jì)效益和面積，而忽視了土地的生態(tài)效益和質(zhì)量，后期的土地開發(fā)整理逐步重視土地的生態(tài)景觀功能和耕地質(zhì)量，力求實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益最大化，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。2011年，總理提出要力爭(zhēng)在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。對(duì)此，國(guó)土資源部特頒布《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范(試行)》，進(jìn)一步規(guī)范各地開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)活動(dòng)。2013年11月，國(guó)土資源部頒發(fā)了《土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》《土地整治工程質(zhì)量檢驗(yàn)與評(píng)定規(guī)程》《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》對(duì)土地整治的驗(yàn)收、監(jiān)理等內(nèi)容作了進(jìn)一步規(guī)范。我國(guó)的土地整治制度建設(shè)正在不斷趨于完善。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)把土地整理稱為土地重劃，其主要實(shí)施依據(jù)源于《農(nóng)地重劃條例》，它對(duì)土地開發(fā)整理的方法和步驟都做了詳細(xì)的規(guī)定。

2貴州省概況

貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，以丘陵山區(qū)地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國(guó)唯一一個(gè)沒有平原的省份。素有“地?zé)o三里平”的貴州由于近年來建設(shè)用地侵占耕地面積不斷加大，導(dǎo)致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項(xiàng)目以擴(kuò)充耕地資源。通過土地整治為今后規(guī)模集約化的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)搭建平臺(tái)［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個(gè)百分點(diǎn)［8］。據(jù)貴州省國(guó)土資源公報(bào)以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設(shè)用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計(jì)開展土地整治項(xiàng)目13000多個(gè)，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。在開展整治項(xiàng)目過程中，貴州省結(jié)合貴州的實(shí)際情況，制定了一系列有關(guān)土地整治的管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)一步推動(dòng)貴州土地整治健康有序發(fā)展提供了法律法規(guī)保障和技術(shù)支撐，確保土地整治工作穩(wěn)步有序開展。如《貴州省土地開發(fā)整理管理規(guī)定》《貴州省財(cái)政投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施管理暫行辦法》《貴州省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《貴州省土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額》等。從項(xiàng)目選址到最后竣工驗(yàn)收都有一系列規(guī)程制度管理。項(xiàng)目實(shí)施實(shí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進(jìn)入法制化、規(guī)范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規(guī)劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，對(duì)此，貴州省國(guó)土資源廳擬出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范指導(dǎo)省內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作開展。

2.1實(shí)行項(xiàng)目法人制度和項(xiàng)目公告制度

土地整治項(xiàng)目承擔(dān)單位是項(xiàng)目法人，根據(jù)項(xiàng)目級(jí)別，一般情況下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣國(guó)土資源局承擔(dān)，其職責(zé)包括項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工、質(zhì)量監(jiān)管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項(xiàng)目施工之前由承擔(dān)單位項(xiàng)目公告，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。項(xiàng)目公告內(nèi)容:項(xiàng)目名稱、位置、建設(shè)規(guī)模、新增耕地面積、項(xiàng)目總投資、土地權(quán)屬情況及負(fù)責(zé)項(xiàng)目各階段的單位等。

2.2實(shí)施項(xiàng)目工程招投標(biāo)制度以及合同管理制度

所有土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，通過招投標(biāo)方式確定工程施工單位和建設(shè)單位，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和單位一般采用競(jìng)爭(zhēng)性談判確定。各級(jí)國(guó)土部門負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目工程施工招投標(biāo)方案，在報(bào)經(jīng)上級(jí)監(jiān)督部門批準(zhǔn)后工程施工招標(biāo)公告，在公證、紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督單位的參與下，舉行公開招投標(biāo)，從而確定項(xiàng)目工程施工單位。項(xiàng)目法人與中標(biāo)施工單位簽定建設(shè)工程施工合同。項(xiàng)目承擔(dān)單位、實(shí)施單位、施工單位相互之間的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)根據(jù)上述規(guī)定的原則由雙方以合同方式約定。項(xiàng)目資金按照雙方簽訂的合同規(guī)定支付。

2.3實(shí)行工程建設(shè)監(jiān)理制度

土地整理監(jiān)理是指監(jiān)理方受業(yè)主委托，根據(jù)土地整理的相關(guān)要求確保土地整理專業(yè)化的外部監(jiān)督管理活動(dòng)［10］。項(xiàng)目法人通過公開招投標(biāo)確定每一個(gè)土地整治項(xiàng)目的工程建設(shè)監(jiān)理單位。通過工程監(jiān)理能有效地控制土地整理工程建設(shè)的工程質(zhì)量、施工進(jìn)度和工程投資，能高質(zhì)量地進(jìn)行工程建設(shè)合同管理及協(xié)調(diào)土地整理工程建設(shè)相關(guān)單位的工作關(guān)系。

2.4實(shí)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度

國(guó)土資源廳專門編制《貴州省土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收辦法》(試行)，對(duì)竣工驗(yàn)收的各項(xiàng)內(nèi)容有詳細(xì)規(guī)定。全省土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)驗(yàn)收，驗(yàn)收分技術(shù)評(píng)定和結(jié)果確認(rèn)2個(gè)階段進(jìn)行。項(xiàng)目竣工后，由項(xiàng)目承擔(dān)單位進(jìn)行自檢。自檢合格后，報(bào)請(qǐng)有驗(yàn)收權(quán)的國(guó)土資源部門進(jìn)行驗(yàn)收。市級(jí)項(xiàng)目和省級(jí)項(xiàng)目驗(yàn)收前，縣級(jí)國(guó)土資源部門要經(jīng)過初驗(yàn)，要抽查60%以上的工程量。驗(yàn)收內(nèi)容主要包括項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)執(zhí)行情況，項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)完成情況，工程建設(shè)質(zhì)量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護(hù)措施，土地權(quán)屬管理、檔案資料管理。

2.5實(shí)行監(jiān)督檢查制度和資質(zhì)備案

國(guó)土資源部門是土地整治的監(jiān)督管理部門，對(duì)項(xiàng)目施工進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金使用、廉政建設(shè)等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，研究解決項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的重大問題。任何單位和個(gè)人對(duì)項(xiàng)目建設(shè)工程的質(zhì)量事故、質(zhì)量缺陷有權(quán)檢舉、控告以及投訴。國(guó)土資源廳專門編制《貴州省財(cái)政投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施管理暫行辦法》對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理，省、地、縣各級(jí)國(guó)土資源部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)政性資金的項(xiàng)目安排及有關(guān)經(jīng)費(fèi)的使用。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，國(guó)土部門和同級(jí)財(cái)政部門密切配合，對(duì)資金的管理使用進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，加強(qiáng)審計(jì)。對(duì)于省級(jí)土地整治項(xiàng)目，國(guó)土資源廳和財(cái)政廳也要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。從2012年4月9日起，省國(guó)土資源廳對(duì)參與土地整治活動(dòng)的各單位、公司實(shí)行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規(guī)劃人員都要在國(guó)土資源廳備案登記。根據(jù)貴州省土地學(xué)會(huì)公布的信息，至2013年底，全省具備土地規(guī)劃甲級(jí)機(jī)構(gòu)2家，乙級(jí)機(jī)構(gòu)89家。根據(jù)2012年貴州省國(guó)土資源公報(bào)，全省具有測(cè)量資質(zhì)單位384家。這為土地整治項(xiàng)目的開展提供了堅(jiān)實(shí)的管理保障和技術(shù)保障。

3存在的問題

3.1項(xiàng)目立項(xiàng)隨意，公眾被動(dòng)參與

土地整治項(xiàng)目選址過于隨意，缺乏科學(xué)性，政府主導(dǎo)色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項(xiàng)目規(guī)模大，把土地整治看成是地方投資項(xiàng)目或換取建設(shè)用地指標(biāo)的手段，而忽視了該地區(qū)土地整理是否有必要性。缺乏對(duì)群眾的引導(dǎo)和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項(xiàng)目選址、立項(xiàng)之前沒有經(jīng)過公眾參與決定，更多地體現(xiàn)出一種政府強(qiáng)制性投資行為，未體現(xiàn)公眾意愿。雖然在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)村民簽署了各種意見書，但由于農(nóng)村村民知識(shí)水平低，法律意識(shí)薄弱，難以體現(xiàn)真正的民眾意愿。村民只知道這個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)確定要開展，需要他們簽字、征求規(guī)劃意見，而沒有決定這個(gè)項(xiàng)目該不該開展的權(quán)利。

3.2資金管理漏洞多

不少土地整理項(xiàng)目變質(zhì)，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關(guān)系不大的道路建設(shè)，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計(jì)算填挖方量時(shí)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，超限誤差直接影響工程質(zhì)量和資金使用精確度。在預(yù)算時(shí)部分費(fèi)率的選取不符合《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額》的規(guī)定［12］。另外，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目承擔(dān)單位，這不利于資金監(jiān)管，不僅存在挪用拖欠的風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)造成上級(jí)部門監(jiān)管困難等。

3.3許多管理制度流于形式

土地整治項(xiàng)目通常都是省市一級(jí)的投資項(xiàng)目，且涉及耕地占補(bǔ)平衡，影響地區(qū)發(fā)展。專家評(píng)審時(shí)受政府的干預(yù)強(qiáng)，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評(píng)審可行性研究報(bào)告時(shí)，基本上是全部通過，這不符合實(shí)際。在評(píng)審規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，缺乏系統(tǒng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發(fā)項(xiàng)目所設(shè)計(jì)的蓄水池全部規(guī)劃在田間道生產(chǎn)道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)不合理造成整治資金和土地資源浪費(fèi)。在項(xiàng)目施工過程中，絕大多數(shù)項(xiàng)目都要做變更設(shè)計(jì)，有的施工單位為避開高難度作業(yè)地段(如道路涉及大面積爆破作業(yè))申請(qǐng)變更規(guī)劃設(shè)計(jì)，使得規(guī)劃缺乏法律效力。項(xiàng)目管理配套制度建設(shè)滯后和懲罰措施缺乏，項(xiàng)目管理制度執(zhí)行效果不理想。

3.4缺乏后期管理維護(hù)制度

項(xiàng)目往往出現(xiàn)重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，溝渠堵塞未及時(shí)清理影響灌溉，田間道損毀不能及時(shí)補(bǔ)修。項(xiàng)目業(yè)主一般情況下是項(xiàng)目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政府在取得業(yè)主管理費(fèi)用之后，往往不再重視項(xiàng)目區(qū)維護(hù)。目前沒有對(duì)后期管理責(zé)任進(jìn)行全面系統(tǒng)的安排，也沒有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，責(zé)任模糊化直接影響整理區(qū)各工程設(shè)施的有效使用年限，導(dǎo)致不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象產(chǎn)生。

3.5土地整治法律效力低

目前我國(guó)土地整治缺少一套完整的法律體系來發(fā)揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺(tái)了一些規(guī)范、條例，但其法律約束力不強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)操作中缺乏強(qiáng)制力，對(duì)各項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位沒有有效規(guī)范力度，效果甚微。尤其缺少生態(tài)工程方面的規(guī)范和制度，規(guī)劃設(shè)計(jì)中每涉及到生態(tài)工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。

4對(duì)策建議

4.1建立一套系統(tǒng)的土地整治管理制度

一是制定專門的土地整治法規(guī)。高效力的規(guī)章制度是高質(zhì)量執(zhí)行土地整治活動(dòng)的前提。我國(guó)是法治國(guó)家，法制化的土地整治使得規(guī)劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據(jù)。二是加強(qiáng)調(diào)查研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取應(yīng)對(duì)措施。尤其是要加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)理體制、資金審計(jì)制度，確保項(xiàng)目的質(zhì)量以及資金利用的規(guī)范合理。建立項(xiàng)目后期管護(hù)制度，以保正整治工程的可持續(xù)利用和長(zhǎng)期效益。

4.2建立項(xiàng)目糾察制度

由國(guó)土資源廳定期組織省外專家對(duì)省內(nèi)各土地整治項(xiàng)目進(jìn)行隨機(jī)抽查評(píng)價(jià)。對(duì)項(xiàng)目的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告、投資預(yù)算、施工質(zhì)量等進(jìn)行核查，并建立評(píng)價(jià)考核體系，對(duì)考核不合格的項(xiàng)目，按情節(jié)輕重追究相關(guān)單位、人員責(zé)任，對(duì)高質(zhì)量的整治項(xiàng)目予以表?yè)P(yáng)。定期組織從業(yè)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)、考核，提高行業(yè)人員素質(zhì)。

4.3建立統(tǒng)一的土地整治項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)

將歷年來開展的土地整治項(xiàng)目統(tǒng)一錄入專門的數(shù)據(jù)庫(kù)中，內(nèi)容包括項(xiàng)目地址、規(guī)模、參與項(xiàng)目的各負(fù)責(zé)單位以及項(xiàng)目的各相關(guān)資料，如可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資預(yù)算書、監(jiān)理日志、竣工驗(yàn)收資料等。為以后的數(shù)據(jù)查詢、責(zé)任追究、新項(xiàng)目選址意向等起到高效率管理作用。

4.4完善公眾參與制度

推動(dòng)土地整治公眾參與的最大動(dòng)力來自制度的保障和法律的規(guī)范，而非政府鼓勵(lì)或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項(xiàng)目基本信息及時(shí)公開，保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)，接受公民的監(jiān)督。建立暢通的土地機(jī)制，使公民的意見、問題能得到及時(shí)的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對(duì)土地整治活動(dòng)重要性的認(rèn)知。在全省范圍內(nèi)成立土地整治公眾監(jiān)督團(tuán)體組織，對(duì)政府土地整治行為實(shí)行監(jiān)督、提供建議。

5小結(jié)

第2篇

一、日本憲法29條3項(xiàng)「正當(dāng)補(bǔ)償之內(nèi)容

日本憲法29條3項(xiàng)規(guī)定，「私有財(cái)產(chǎn)，在有正當(dāng)補(bǔ)償之下，可供公共所使用。根據(jù)此一憲法條文，作為有關(guān)以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補(bǔ)償設(shè)有相關(guān)規(guī)定。因公共目的有興辦事業(yè)之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場(chǎng)合，成為征收對(duì)象之土地或建筑物上所存在的所有權(quán)或租借權(quán)等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會(huì)全體所共享之場(chǎng)合，本即應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體平等負(fù)擔(dān)之；但實(shí)際上，某特定人因特定事業(yè)而需用土地之場(chǎng)合，卻不得不讓土地所有人負(fù)擔(dān)該需用土地，而將之充作公共事業(yè)之用。此雖然是現(xiàn)實(shí)（實(shí)際）情況，但是本來應(yīng)由社會(huì)全體分擔(dān)的負(fù)擔(dān)，卻由該土地被征收者個(gè)人所承擔(dān)者，乃是不平等之負(fù)擔(dān)；因此為將此不平等負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)由社會(huì)全體負(fù)擔(dān)而被承認(rèn)的制度，即為損失補(bǔ)償制度。因此，日本憲法29條3項(xiàng)所規(guī)定的「正當(dāng)補(bǔ)償，若舉土地征收的案例來說，在對(duì)照私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的旨趣及平等原則之同時(shí)，因土地征收乃是個(gè)別且屬偶發(fā)地剝奪土地所有權(quán)之故，對(duì)其補(bǔ)償必須是完全補(bǔ)償；而如此一想法正是議論學(xué)說或判例之出發(fā)奌.

二、土地征收法之程序及征收補(bǔ)償?shù)戎畠?nèi)容

簡(jiǎn)單就土地征收法所規(guī)定的程序流程作一介紹，之后再對(duì)征收補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當(dāng)事人土地征收程序之當(dāng)事人有「為公共利益興辦事業(yè)之事業(yè)主〈起業(yè)者、土收3條〉以及土地所有人或關(guān)系人。所謂關(guān)系人，是指土地所有人以外之權(quán)利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業(yè)認(rèn)定及征收裁決—土地收用法所規(guī)定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區(qū)分為①關(guān)于事業(yè)認(rèn)定階段以及②關(guān)于征收裁決階段。所謂事業(yè)認(rèn)定，是在確認(rèn)具體的起業(yè)者或事業(yè)計(jì)劃，并判斷是否該當(dāng)土地征收要件之后，對(duì)于起業(yè)者賦與征收土地權(quán)利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會(huì)站在第三人的立場(chǎng)，確定起業(yè)者的權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整起業(yè)者和被征收人間的紛爭(zhēng)同時(shí)，并確定權(quán)利關(guān)系，以尋求實(shí)現(xiàn)征收權(quán)之行政行為。事業(yè)認(rèn)定是由國(guó)土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設(shè)置在都道府縣下的征收委員會(huì)為之。又、關(guān)于事業(yè)認(rèn)定或征收裁決，因一旦作出認(rèn)定或裁決后，則該被征收土地之利用或權(quán)利將單方地（權(quán)力的）被限制并同時(shí)被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對(duì)象。此外，關(guān)于后面將再討論的土地收用法上所定補(bǔ)償金額之計(jì)算時(shí)奌，現(xiàn)存有「事業(yè)認(rèn)定公告時(shí)以及「征收裁決時(shí)此兩對(duì)立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業(yè)者之申請(qǐng)而開始的，基本上于征收委員會(huì)作出裁決后程序終了。裁決可區(qū)分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權(quán)利取得裁決和交付裁決所構(gòu)成〈土收47條之2〉。是以權(quán)利取得裁決來決定被征收土地之區(qū)域、權(quán)利取得或消滅的時(shí)間奌以及有關(guān)對(duì)權(quán)利之損失補(bǔ)償?shù)仁乱隧?xiàng)；而除移轉(zhuǎn)費(fèi)用等應(yīng)依據(jù)權(quán)利取得裁決決定之事項(xiàng)外，對(duì)于損失之補(bǔ)償或土地之移轉(zhuǎn)時(shí)間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補(bǔ)償（征收補(bǔ)償?shù)龋┲瓌t（特別是金錢補(bǔ)償原則）及補(bǔ)償之內(nèi)容等（1）金錢補(bǔ)償原則日本土地收用法是以金錢補(bǔ)償為原則〈土收70條〉。但是在有關(guān)提供換地、作成住宅用地、替代進(jìn)行建筑工程等情形下，例外地承認(rèn)現(xiàn)物補(bǔ)償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容〈種類〉①對(duì)于土地等之補(bǔ)償土地征收之補(bǔ)償之核心，在于對(duì)被征收土地其本身作出補(bǔ)償。因?qū)儆趯?duì)權(quán)利本體的補(bǔ)償，所以又被稱之為權(quán)利補(bǔ)償。又此一補(bǔ)償必須是「完全補(bǔ)償。②通損補(bǔ)償〈亦稱為通常所生之補(bǔ)償、附隨性損失之補(bǔ)償〉土地收用法對(duì)于因征收所生的通常損失亦予以補(bǔ)償。具體來說，例如對(duì)象移轉(zhuǎn)費(fèi)用之補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)上的損失補(bǔ)償、離作費(fèi)用之補(bǔ)償?shù)取赐潦?7條、88條〉。雖然對(duì)于這些費(fèi)用之補(bǔ)償是否包括在「完全補(bǔ)償里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補(bǔ)償損失補(bǔ)償被認(rèn)為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對(duì)象。因?yàn)殚g接性不利益并不被認(rèn)為是權(quán)利遭受侵害，只不過是事實(shí)上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認(rèn)「溝渠圍丬之補(bǔ)償〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場(chǎng)合，則承認(rèn)對(duì)其補(bǔ)償。因?yàn)閷?duì)于被征收人以外的第三人亦承認(rèn)對(duì)其補(bǔ)償，因此也可以將之歸類為對(duì)第三人補(bǔ)償?shù)囊环N。又，依據(jù)土地收用法所受的第三人補(bǔ)償只限于「溝渠圍丬之補(bǔ)償而已；但是依據(jù)政府的內(nèi)部基準(zhǔn)「因供公共用地所生損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱〈以下稱「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱〉，則對(duì)于少數(shù)殘存補(bǔ)償或離職者補(bǔ)償?shù)?，亦有所?guī)定。以上為損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但是對(duì)于補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法、補(bǔ)償范圍有無擴(kuò)大到上述補(bǔ)償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對(duì)此些問題的所在說明于后。

三、損失（征收）補(bǔ)償相關(guān)問題（課題）

關(guān)于日本損失補(bǔ)償?shù)膯栴}（課題），可整理為以下4奌：亦即①「完全補(bǔ)償金額及其計(jì)算方法與基準(zhǔn)，②土地價(jià)格的計(jì)算和客覌主義，③第三者補(bǔ)償，以及④生活補(bǔ)償。1．「完全補(bǔ)償金額及其計(jì)算方法與基準(zhǔn)如前所述，土地征收的補(bǔ)償必須是「完全補(bǔ)償。對(duì)于計(jì)算此「完全補(bǔ)償金額的時(shí)間奌，有學(xué)說主張應(yīng)該以事業(yè)認(rèn)定時(shí)為基準(zhǔn)，亦有學(xué)說認(rèn)為應(yīng)該以裁決時(shí)為基準(zhǔn)〈另有對(duì)此些學(xué)說的修正〉。關(guān)于此些學(xué)說的對(duì)立，在此暫予省略。就計(jì)算時(shí)間奌，土地收用法于第71條有如下的規(guī)定。「對(duì)于被征收土地及有關(guān)該土地所有權(quán)以外權(quán)利之補(bǔ)償金之金額，是將以考慮鄰近類似土地而算出公告事業(yè)認(rèn)定時(shí)之一定價(jià)格，再乘上對(duì)照至裁決時(shí)為止之物價(jià)變動(dòng)的修正系數(shù)所得出之金額?；旧?，系以事業(yè)認(rèn)定時(shí)為基礎(chǔ)，在此一基礎(chǔ)上，采取納入若干裁決時(shí)想法的形式來考慮物價(jià)變動(dòng)等來計(jì)算補(bǔ)償金額。此一規(guī)定在于予測(cè)征收后的事業(yè)以避免投機(jī)性地價(jià)高漲而導(dǎo)致影響補(bǔ)償金額；但是問題并未被解決。因?yàn)榈貎r(jià)變動(dòng)在與物價(jià)變動(dòng)產(chǎn)生明顯落差時(shí)，問題才會(huì)被顯現(xiàn)出來。而地價(jià)轎一般物價(jià)高漲時(shí)，此一部分因被認(rèn)為是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予補(bǔ)償；但是站在完全補(bǔ)償?shù)牧?chǎng)，則存有疑問。又如地價(jià)下跌的情形，則有過度補(bǔ)償?shù)膯栴}。換言之，上述問題均是起因于固定價(jià)格一事上。關(guān)于此問題奌，依據(jù)日本法院的見解，雖然地方法院判決認(rèn)為土地收用法71條違反日本國(guó)憲法29條3項(xiàng)的規(guī)定〈廣島地裁昭和49年5月15日判時(shí)762號(hào)22頁(yè)〉，但是最高法院卻作出合憲判決〈平成14年6月11日民集65卷958頁(yè)〉2．土地價(jià)格之計(jì)算及客覌主義關(guān)于土地收用法第71條，根據(jù)實(shí)務(wù)專家的著作〈參考文獻(xiàn)④參照〉，有如下之?dāng)⑹觯骸竿恋貎r(jià)格應(yīng)以客觀價(jià)值來計(jì)算，因此在評(píng)定價(jià)格的時(shí)，應(yīng)該統(tǒng)一以一般交易價(jià)格為基礎(chǔ)。所謂一般交易價(jià)格，是指在鄰近類似土地有交易價(jià)格存在的場(chǎng)合，就以該價(jià)格為基準(zhǔn)；如交易價(jià)格不存在的情形，就以鄰近土地或類似土地的正常價(jià)格、收益還原價(jià)格等為基準(zhǔn)，并就該土地之位置、形狀、環(huán)境等綜合考慮后評(píng)價(jià)之?！唇庹f19頁(yè)〉扼要說明此一主張的話，就是土地價(jià)格的計(jì)算，應(yīng)該依據(jù)客觀價(jià)值來決定，而其客觀性取決于交易價(jià)格。進(jìn)而導(dǎo)出，對(duì)于予期利益﹝逸失利益﹞〈假設(shè)該土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予補(bǔ)償?shù)脑懻?。然而，如此是否妥?dāng)，尚有疑問；亦即，關(guān)于予期利益應(yīng)否被包括在通損補(bǔ)償中處理，縱使是對(duì)于精神上的痛苦，學(xué)說上亦嘗試朝向承認(rèn)補(bǔ)償方向解釋。關(guān)于土地收用法的客觀主義，有下述說服的說法。「對(duì)于人來說，如因征收而導(dǎo)致土地被剝奪，只要能得到財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償?shù)脑?，就沒有精神上的痛苦，又，即是以能憑藉一己之力維持向來的生活此種人生觀為前提的。〈參考文獻(xiàn)①參照〉但是在此應(yīng)附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生觀的動(dòng)向。3．第三者補(bǔ)償在日本，伴隨土地征收而來的損失補(bǔ)償，應(yīng)該以直接被征收的被征收者為實(shí)施對(duì)象，除「溝渠圍丬補(bǔ)償之外，原則上第三人非屬損失補(bǔ)償對(duì)象所及。但是，因貫徹此一原則所衍生的問題，已被提出。例如，在興辦大規(guī)模公共工程的場(chǎng)合，因該事業(yè)的實(shí)施導(dǎo)致該土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受損失的情況。此可說是伴隨公共工程所経常發(fā)生的現(xiàn)象；但是對(duì)于此類所謂「事業(yè)損失的問題，該采取如何因應(yīng)方式，已成為問題。對(duì)此，日本土地收用法并無相關(guān)規(guī)定；但透過為施行「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱的閣議了解，如事業(yè)損失超過一般社會(huì)通念的忍受程度，且其發(fā)生被視為當(dāng)然者，則對(duì)其賠償，已被承認(rèn)〈參考文獻(xiàn)②④228頁(yè)參照〉。4．生活權(quán)補(bǔ)償所謂生活權(quán)保障，是指為保障生活或生存權(quán)而被承認(rèn)的補(bǔ)償。舉日本國(guó)憲法來說，一般是將其根據(jù)求諸于憲法25條以及14條。在過去，損失補(bǔ)償是出自于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)，故因土地征收所生補(bǔ)償?shù)膽?yīng)有方式，基本上是金銭補(bǔ)償。本文前述的強(qiáng)烈近代生活觀，乃是其前提。相對(duì)于此一思考方式，在日本學(xué)說或?qū)崉?wù)上存有部分修正。具體來說，成為問題的有：①狹義的生活補(bǔ)償，②生活重建措施，③少數(shù)殘存者補(bǔ)償，④離職者補(bǔ)償。關(guān)于②和③，透過「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱，已被承認(rèn)；但是①則不被承認(rèn)。再者，此生活權(quán)補(bǔ)償如果沒有法律規(guī)定，僅是依據(jù)其為「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱所承認(rèn)的關(guān)連，對(duì)于國(guó)民能否作為向行政或法院提出請(qǐng)求的權(quán)利，又其根據(jù)為何，均尚有議論之余地。學(xué)說雖主張可由憲法導(dǎo)出，但是裁判例卻是呈現(xiàn)消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題確可說是日本損失補(bǔ)償?shù)闹匾n題。

結(jié)語

以上為本人的報(bào)告?？傊毡镜膿p失（征收）補(bǔ)償，是以所有權(quán)（權(quán)利）及其它權(quán)利的歸屬者為對(duì)象所架構(gòu)起來的損失補(bǔ)償。而補(bǔ)償金額是基于客觀主義根據(jù)交易價(jià)格所確定的這種想法，乃是運(yùn)用的基礎(chǔ)；但是，對(duì)于此一運(yùn)用，仍存有許多問題及課題被指摘出來，因此，對(duì)于此些問題的因應(yīng)，乃是目前必須面對(duì)的課題。

注釋：

徳田博人：琉球大學(xué)教授

參考文獻(xiàn)

①芝池義一[行政救済法講義﹝第3版﹞]〈有斐閣、2006年〉205-225頁(yè)。

②室井力編[新現(xiàn)代行政法入門﹝2﹞]〈法律文化社、2004年〉176頁(yè)以下﹝安本典夫執(zhí)筆﹞.

第3篇

[關(guān)鍵詞]征地；供地；政府職能；土地價(jià)格

目前，我國(guó)建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過程一般是：首先，國(guó)家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地；然后，國(guó)家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過中間人——國(guó)家。這樣就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場(chǎng)主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等問題。

一、供地與用地脫節(jié)

征地和供地的分離，使國(guó)家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實(shí)現(xiàn)平衡，造成要么國(guó)有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費(fèi)，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

目前，各地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，憑借征地權(quán)，大量設(shè)立開發(fā)區(qū)。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個(gè)。一些省會(huì)城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達(dá)五六個(gè)。開發(fā)區(qū)的面積也越來越大，近年新設(shè)立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當(dāng)年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動(dòng)輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬平方公里，超過了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。

大量設(shè)立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。國(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院學(xué)者唐健對(duì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)象進(jìn)行過大量調(diào)研。一般而言，開發(fā)區(qū)達(dá)到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達(dá)到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國(guó)開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)到這一要求需要數(shù)萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國(guó)年固定資產(chǎn)投入額，超過各地現(xiàn)階段承受能力，造成開發(fā)區(qū)建設(shè)停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)省級(jí)以上900多家開發(fā)區(qū)中，國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃了近3000萬畝地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51％，近2600萬畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費(fèi)。另外，各開發(fā)區(qū)為了吸引投資項(xiàng)目，主要競(jìng)爭(zhēng)手段就是壓低地價(jià)，一些級(jí)別較低開發(fā)區(qū)對(duì)于級(jí)別較高開發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機(jī)者腰包。

二、土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲

在征地過程中，國(guó)家是買者的壟斷；在供地過程中，國(guó)家是賣者的壟斷，缺乏市場(chǎng)機(jī)制，土地價(jià)格發(fā)生嚴(yán)重扭曲。

價(jià)格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場(chǎng)中形成。而我國(guó)的征地價(jià)格按土地的原用途確定，加之地方政府對(duì)自身利益的追求，征地價(jià)格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)行。據(jù)了解，一些建設(shè)項(xiàng)目，特別是國(guó)家和地方的重點(diǎn)基建項(xiàng)目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價(jià)”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如1999年福建省漳浦機(jī)場(chǎng)征地，建設(shè)單位與地方達(dá)成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；2001年四川318國(guó)道征地，應(yīng)按年產(chǎn)值1014元/畝測(cè)算補(bǔ)償，而當(dāng)?shù)卣畢s下文按650元/畝測(cè)算。國(guó)土資源部對(duì)京珠、京福高速等12個(gè)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。

供地價(jià)格也以難按市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。國(guó)家——實(shí)際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價(jià)格隨意性大。因?yàn)檎┑啬繕?biāo)的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式。據(jù)《審計(jì)署關(guān)于國(guó)土專項(xiàng)資金試點(diǎn)審計(jì)情況的報(bào)告》，截至2001年底，鞍山、濟(jì)南、深圳三城市土地資源市場(chǎng)配置率仍很低，對(duì)地價(jià)確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協(xié)議出讓國(guó)有土地的宗數(shù)、面積分別占總宗數(shù)和面積數(shù)的98.97％和96.2％。招標(biāo)拍賣掛牌出讓的不足5％。另有數(shù)字顯示，截至2000年年底，全國(guó)總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的5％，在全國(guó)范圍內(nèi)有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來采用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價(jià)格的合理性，還有待于研究。

據(jù)審計(jì)署調(diào)查，低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)、違規(guī)減免地價(jià)在鞍山、濟(jì)南、深圳三城市中有明顯體現(xiàn)。三城市2000年與2001年兩年共違規(guī)減免、低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國(guó)有土地總面積的2.97％)，減免和低于市價(jià)出讓金額8.39億元。據(jù)一位參與該項(xiàng)審計(jì)的官員透露，審計(jì)署在深圳共抽查了127份協(xié)議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)地價(jià)協(xié)議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場(chǎng)價(jià)計(jì)算的15.22億元低7.52億元。

三、政府職能嚴(yán)重越位

根據(jù)市場(chǎng)失靈理論，政府應(yīng)在以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務(wù)；校正外部效應(yīng)；維持有效競(jìng)爭(zhēng)；調(diào)節(jié)收入分配；穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)從具體的市場(chǎng)行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為合為一體，政府職能嚴(yán)重越位，容易產(chǎn)生以下問題：

1．政府尋租

目前，分灶吃飯的財(cái)政體制，使地方政府經(jīng)濟(jì)利益獨(dú)立化，地方政府的財(cái)政收入與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護(hù)耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，在與其他地方政府的競(jìng)爭(zhēng)中吸引更多的資源，不惜以土地為代價(jià)，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價(jià)提供給開發(fā)商使用，而把保護(hù)耕地的任務(wù)推給社會(huì)，不利于耕地保護(hù)，使整個(gè)社會(huì)的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動(dòng)。目前，各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。

2．政府官員尋租

(1)追求政績(jī)。根據(jù)政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利

潤(rùn)的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。一些政府官員為了顯示政績(jī)，片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入的增加，建造形象工程。現(xiàn)行的土地征用制度成為他們達(dá)到上述目的重要手段。憑借征地權(quán)，隨意圈占農(nóng)民的土地，或者用于房地產(chǎn)開發(fā)，或用于招商引資，或者用于建造超標(biāo)的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價(jià)格。某市為了吸引工業(yè)投資，狠壓地價(jià)，征用一畝土地的費(fèi)用大概需要5萬元，而工業(yè)用地的地價(jià)才2～3萬元。

(2)追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，滋生腐敗現(xiàn)象。1993年《深圳法制報(bào)》報(bào)道，僅在1993年上半年，深圳市經(jīng)濟(jì)罪案舉報(bào)中心就收到有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)利用土地出讓之機(jī)進(jìn)行貪污受賄的舉報(bào)36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制報(bào)》報(bào)道，湖南省長(zhǎng)沙市國(guó)土局從局長(zhǎng)到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年《改革》雜志報(bào)道，在廣西北?！叭Φ剡\(yùn)動(dòng)”中，貪污受賄人員達(dá)123人，其中廳級(jí)干部5人，處級(jí)干部20人，涉案金額達(dá)1.1億元人民幣；1998年《中國(guó)土地報(bào)》報(bào)道，原廣東省常務(wù)副省長(zhǎng)、省人大常委會(huì)副主任，，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬元。

3．企業(yè)尋租

企業(yè)尋租就是企業(yè)為了獲得盡可能多的價(jià)格低、質(zhì)量?jī)?yōu)的土地所采取的行動(dòng)。企業(yè)的尋租活動(dòng)，不但會(huì)扭曲土地資源的配置，而且會(huì)損害分散的消費(fèi)者、尋租行為的失敗者以及沒有進(jìn)行尋租的企業(yè)的利益。對(duì)消費(fèi)者來說，尋租企業(yè)會(huì)把其尋租成本加入產(chǎn)品成本中，從而強(qiáng)加給消費(fèi)者；對(duì)于其他企業(yè)來講，他們?yōu)榱藦恼种蝎@得更優(yōu)惠的土地，必然會(huì)開展尋租競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)第三方資源配置的扭曲。

四、管理缺乏科學(xué)性

1．管理模式倒置

征地的審批權(quán)在中央政府和省級(jí)政府，征地量大，審批人員不可能到實(shí)地進(jìn)行審核，往往依賴報(bào)件進(jìn)行審批，審批流于形式；具體的操作和監(jiān)督在地方各級(jí)政府，不利于調(diào)動(dòng)地方對(duì)違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時(shí)，這種模式也不利于被征土地的及時(shí)審批。在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府違法先提供土地建設(shè)用地使用權(quán)，后辦理土地征用審批手續(xù)。征地審批不及時(shí)是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。

2．職能交叉重復(fù)，權(quán)力分配不合理

土地利用的規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批，征地的審批，土地利用計(jì)劃等職能交叉重復(fù)，而且審批權(quán)都集中在中央和省級(jí)土地管理機(jī)關(guān)，權(quán)力分配不合理，不利于地(市)和縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權(quán)可以放到中央和省一級(jí)的土地管理部門；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合規(guī)劃和計(jì)劃的要求，其審批權(quán)可以放在低一級(jí)的土地管理機(jī)關(guān)——地市級(jí)土地管理機(jī)關(guān)；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的作用及其審批權(quán)，有利于充分發(fā)揮各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)的作用。

3．交易費(fèi)用高

所有征用土地的報(bào)批要到中央和省級(jí)土管部門；涉及農(nóng)用地的要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，征地審批手續(xù)；土地征用后，還要通過土地出讓、租賃、作價(jià)入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個(gè)過程中不僅程序多手續(xù)繁瑣而且浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。

五、政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)