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中國物權(quán)法提高了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該法第42條第2款規(guī)定，征收集體所有的土地，除了按照《土地管理法》的規(guī)定足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用外，還要“安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活”。本文認(rèn)為，該規(guī)定有利于緩解被征地農(nóng)民生活的后顧之憂，但是，該規(guī)定也混淆了被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)，延緩了被征地農(nóng)民獲得公正補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間，不能充分地保障被征地農(nóng)民的生活。為了保障被征地農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)分開，先按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償，然后規(guī)定合理地分割補(bǔ)償款的辦法，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會(huì)保障費(fèi)用。

一、被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)關(guān)系的變遷

西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“等價(jià)交換”的基本原則，其土地征收法規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值。在土地征收過程中，補(bǔ)償權(quán)與社會(huì)保障權(quán)之間不發(fā)生關(guān)聯(lián)。與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家不同，中國在土地征收過程中，否認(rèn)土地的財(cái)產(chǎn)屬性，不是按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償，而是按照“對(duì)土地被征收者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”的原則，給予被征地農(nóng)民一定的補(bǔ)償，將重心放在安排被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活上，以保證被征地農(nóng)民能夠維持原有生活水平，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。這種重安置、輕補(bǔ)償?shù)囊?guī)定實(shí)際上是將補(bǔ)償權(quán)與社會(huì)保障權(quán)融于一體的補(bǔ)償安置辦法，自新中國成立以來，除了中間有一段時(shí)間有所偏離之外，中國長期堅(jiān)持了這種補(bǔ)償安置辦法。

（一）補(bǔ)償權(quán)與勞動(dòng)就業(yè)保障權(quán)的融合階段

在社會(huì)主義改造期間的1953年12月5日，政務(wù)院了《國家建設(shè)征用土地辦法》（以下簡稱辦法），這是新中國成立后的第一個(gè)全面規(guī)范土地征收行為的法律文件。辦法第3條規(guī)定的基本原則中有兩條：一是“既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確實(shí)需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝妫仨殞?duì)土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。”二是“凡雖屬需要（的工程），而對(duì)土地被征用者一時(shí)無法安置，則應(yīng)俟安置妥善后再行舉辦，或另行擇地舉辦。”這兩條原則都強(qiáng)調(diào)了對(duì)被征地農(nóng)民的妥善安置問題。辦法第8條規(guī)定，對(duì)一般土地是按照土地最近3年至5年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償[1]，而不是按照其市場(chǎng)價(jià)值給予公正的補(bǔ)償。在沒有給予公正的補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢瑸榱私鉀Q被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活問題，辦法第13條規(guī)定政府和用地單位必須承擔(dān)妥善安置被征地農(nóng)民的義務(wù)：“農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動(dòng)部門和工會(huì)在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作。”根據(jù)該規(guī)定，當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助被征地農(nóng)民解決繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)屬于社會(huì)保障范疇，被征地農(nóng)民根據(jù)該條享有的是勞動(dòng)就業(yè)保障權(quán)。當(dāng)時(shí)農(nóng)村實(shí)行的是土地私有制，農(nóng)民的土地在被征收以后，當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助其獲得繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的土地時(shí)，并不是由當(dāng)?shù)卣脟谢蚬型恋剡M(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償，而是由當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助其用補(bǔ)償款重新購買土地，或者安排其耕種國有土地。這時(shí)，政府承擔(dān)的是為被征地農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)的義務(wù)。如果當(dāng)?shù)卣疅o法協(xié)助被征地農(nóng)民找到繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，或被征地農(nóng)民不愿意進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，當(dāng)?shù)卣仨毎才疟徽鞯剞r(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這時(shí)，政府承擔(dān)的是為被征地農(nóng)民提供非農(nóng)勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)的義務(wù)。以后，這種補(bǔ)償安置辦法一直延續(xù)下來了。

在改革開放的初期的1982年5月14日，國務(wù)院頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》（以下簡稱條例），廢除了辦法。根據(jù)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)，條例對(duì)補(bǔ)償和安置辦法作了一些修正，其中一個(gè)非常重要的修正是將征地補(bǔ)償費(fèi)用分成了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩個(gè)部分。土地補(bǔ)償費(fèi)支付給土地所有人，是對(duì)被征收土地價(jià)值的一種象征性的補(bǔ)償，而安置補(bǔ)助費(fèi)用于安置喪失耕作土地的農(nóng)民，其功能是為被征地農(nóng)民提供勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，該費(fèi)用只能隨著被安置農(nóng)民流轉(zhuǎn)，而不能直接支付給被安置農(nóng)民。這個(gè)變化遵循的仍然是將補(bǔ)償權(quán)和勞動(dòng)就業(yè)保障權(quán)相融合的辦法。后來，1986年，全國人民代表大會(huì)通過了土地管理法，廢除了條例，但吸收了條例的內(nèi)容，沒有修改土地征收的補(bǔ)償安置辦法。1988年修訂后的土地管理法也沒有修改土地征收的補(bǔ)償安置辦法。將補(bǔ)償權(quán)和勞動(dòng)就業(yè)保障權(quán)相融合的補(bǔ)償安置辦法一直延續(xù)到1998年土地管理法的修改。

（二）補(bǔ)償權(quán)與勞動(dòng)就業(yè)保障權(quán)分離的階段

1998年修訂后的土地管理法對(duì)具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法進(jìn)行了修改。一是提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在維持1988年土地管理法規(guī)定的補(bǔ)償原則的前提下，將征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的3-6倍，提高為6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的2-3倍，提高為4-6倍，每畝被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的10倍提高為15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的20倍提高為30倍。二是取消了地方政府和用地單位承擔(dān)安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)的義務(wù)。只是在第50條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)。”這種修改實(shí)際上是通過提高貨幣補(bǔ)償額度來代替政府和用地單位承擔(dān)安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)的義務(wù)。這種補(bǔ)償安置辦法強(qiáng)化了對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償權(quán)的保護(hù)，而弱化乃至取消了對(duì)被征地農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)保障權(quán)的保護(hù)。這種補(bǔ)償安置辦法雖然適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就業(yè)市場(chǎng)化和自主化的特點(diǎn)，但在補(bǔ)償額不是被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值、補(bǔ)償偏低和被征地農(nóng)民沒有社會(huì)保障保護(hù)的情形下，被征地農(nóng)民如果不能重新就業(yè)，原有生活水平無法維持，長遠(yuǎn)生計(jì)也沒有保障。

（三）補(bǔ)償權(quán)與各種社會(huì)保障權(quán)融合的階段

為了解決1998年土地管理法在征地補(bǔ)償安置辦法方面存在的缺陷，國務(wù)院于2004年10月21日了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱決定），對(duì)補(bǔ)償和安置辦法進(jìn)行了修訂，決定又回到了1988年土地管理法及以前法律規(guī)定的思路，強(qiáng)調(diào)既要對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)也要對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不下降，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。與以往主要是保障被征地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)相比較，決定規(guī)定的安置辦法有了突破性的變化，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是擴(kuò)展了社會(huì)保障的內(nèi)容。既強(qiáng)調(diào)要保障被征地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，又規(guī)定必須將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系。二是保障被征地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)的方式也發(fā)生了變化。一方面提供傳統(tǒng)的就業(yè)方式，即給被征地農(nóng)民安排從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的土地或提供工作崗位；另一方面也提供市場(chǎng)化的就業(yè)方式，即為被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。不過，決定沒有詳細(xì)規(guī)定如何保障被征地農(nóng)民能夠通過市場(chǎng)就業(yè)和安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，只是責(zé)令勞動(dòng)和社會(huì)保障部門會(huì)同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障制度的指導(dǎo)性意見。

根據(jù)國務(wù)院的決定，勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱意見），2006年4月10日，國務(wù)院辦公廳以29號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了該《意見》，《意見》規(guī)定，各地要從實(shí)際出發(fā)，采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對(duì)符合享受城市居民最低生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。已開展城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)的地區(qū)，對(duì)符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系解決其基本生活保障問題。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民，凡已經(jīng)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)和實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，要按有關(guān)規(guī)定將其納入相應(yīng)的保障范圍。沒有建立上述制度的地區(qū)，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實(shí)際情況采取多種形式保障被征地農(nóng)民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)，并將符合條件的人員納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助范圍。對(duì)于資金來源，意見規(guī)定，開展被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)所需資金從當(dāng)?shù)刎?cái)政列支；社會(huì)保障所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)戶的土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排，兩項(xiàng)費(fèi)用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。有條件的地區(qū)，地方財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)要加大扶持力度，支持和引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)。被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金籌集辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。根據(jù)該意見，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用首先來源于當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)戶的土地補(bǔ)償費(fèi)，當(dāng)這兩項(xiàng)費(fèi)用不足以支付時(shí)，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。

由上可知，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的被征地農(nóng)民享受的社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容存在差別。從總體上講，和補(bǔ)償權(quán)融合在一起的社會(huì)保障權(quán)有以下四種：一是傳統(tǒng)的屬于社會(huì)優(yōu)撫范疇的勞動(dòng)就業(yè)保障權(quán)；二是屬于社會(huì)救助范疇的最低生活保障權(quán)；三是屬于社會(huì)福利范疇的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)保障權(quán)；四是屬于社會(huì)保險(xiǎn)范疇的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等保障權(quán)。

二、被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)融于一體的缺陷

在土地征收過程中，將補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)融于一體的做法，在一定程度上切合了我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要，但存在著缺陷。從理論上看，這種做法忽視了補(bǔ)償權(quán)與社會(huì)保障權(quán)之間的區(qū)別。從實(shí)踐上看，這種做法對(duì)被征地農(nóng)民并不公平，不利于中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。

（一）在理論上忽視了補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)的區(qū)別

1、兩者產(chǎn)生原因不同

在實(shí)行土地私有制的國家，補(bǔ)償權(quán)產(chǎn)生的原因是國家因公共利益的需要而必須征收私人所有的土地。土地屬于不可再生資源，位置固定，為了滿足公共利益的需要，需要強(qiáng)制性地使用特定的土地。在古代，羅馬法就規(guī)定因公共利益的需要可以征收私人所有的土地。在近代，格老修斯最先在《戰(zhàn)爭與和平法》中指出國家可以為了公共利益的需要而征收私人包括土地在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)。1789年，法國頒布的《權(quán)利宣言》第17條明確規(guī)定，為了公共利益的需要，可以征收私人包括土地在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)。以后，許多國家都在憲法中明確規(guī)定，為了公共利益的需要可以征收私人包括土地在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)，如美國憲法修正案第5條、日本憲法第29條、德國基本法第14條、俄羅斯聯(lián)邦憲法第35條、意大利憲法第42條等。在中國，社會(huì)主義改造還沒有完成時(shí)的1954年憲法第13條也規(guī)定，為了公共利益的需要，可以征收私人包括土地在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)。在實(shí)行土地公有制的國家，補(bǔ)償權(quán)產(chǎn)生的原因是國家因公共利益的需要而必須征收非國有的土地。在中國，社會(huì)主義改造完成后的1975、1978、1982年的憲法也規(guī)定，為了公共利益的需要，可以征收農(nóng)民集體所有的土地。

而社會(huì)保障權(quán)產(chǎn)生的原因是為了救助生活困難者。在人類漫長的歷史長河中，人們往往只是將貧困與個(gè)人的命運(yùn)、品質(zhì)和能力等聯(lián)系在一起，認(rèn)為一個(gè)人之所以貧困，可能是因?yàn)樗摹懊\(yùn)”不好，或者是因?yàn)閼卸琛⒗速M(fèi)與無能而導(dǎo)致的。所以，在社會(huì)保障制度建立以前，國家和社會(huì)在救助生活陷入困難者的時(shí)候，只不過是出于憐憫的施舍、一種慈善行為，常常具有防范、懲戒與矯治的性質(zhì)，因?yàn)槿绻葷?jì)制度過于慷慨，就會(huì)鼓勵(lì)或放縱更多的人懶惰。英國1834年的《濟(jì)貧法》甚至明文規(guī)定，超過濟(jì)貧院標(biāo)準(zhǔn)救濟(jì)窮人為非法行為。隨著社會(huì)的發(fā)展，由于人文主義思想、人權(quán)學(xué)說、社會(huì)主義思想特別是馬克思主義理論等各種進(jìn)步的社會(huì)思潮的影響，人們對(duì)貧困與救助生活困難者的觀念意識(shí)有了改變。人們認(rèn)識(shí)到產(chǎn)生貧困的根源主要是社會(huì)性的而非個(gè)人性的，資本主義私有制基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在成就強(qiáng)者的同時(shí)，也是損害和剝奪弱者的利器。在自由競(jìng)爭中，有成功者，也會(huì)有失敗者。以此為基礎(chǔ)，以無產(chǎn)階級(jí)和底層人民為主體的生存權(quán)利訴求獲得了倫理上的正當(dāng)性，得到了統(tǒng)治階級(jí)的承認(rèn)。另外，無產(chǎn)階級(jí)及其政黨的政治斗爭甚至革命行動(dòng)也給統(tǒng)治階級(jí)施加了巨大壓力。德國作為承受巨大政治壓力的發(fā)展資本主義經(jīng)濟(jì)的后起之秀，率先在19世紀(jì)80年代頒布了《疾病保險(xiǎn)法》（1883年），《工傷保險(xiǎn)法》（1884年）、《傷殘及養(yǎng)老保險(xiǎn)法》（1889年）。“它們創(chuàng)世紀(jì)地把從前是屬于施舍或恩賜的社會(huì)救濟(jì)確認(rèn)為公民的一種法定的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利。社會(huì)保障由此獲得‘法’的形態(tài)，社會(huì)保障權(quán)亦于此確立。”[2]踏著德國的足跡，其他許多國家也紛紛建立了社會(huì)保障制度。

2、兩者功能不同

補(bǔ)償權(quán)的功能是保護(hù)被征收人的財(cái)產(chǎn)。人類在經(jīng)歷了中世紀(jì)的漫長發(fā)展歷程進(jìn)入資本主義社會(huì)以后，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系終于在近代全面確立起來了，私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的原則獲得了肯定，國家和政府的主要目的被定位于保護(hù)財(cái)產(chǎn)[3]。不過，必須指出的是，私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的原則只能適用于私人，當(dāng)面對(duì)維護(hù)社會(huì)公共利益的國家及其政府時(shí)，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)并不是完全絕對(duì)的，可以被剝奪。《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)可的公共需要必需，且在公平而事先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得被剝奪。”民法學(xué)者往往引用這條規(guī)定來論證私人財(cái)產(chǎn)權(quán)是絕對(duì)的、神圣不可侵犯的，有意或無意地忽視了后面的規(guī)定。其實(shí)，為了滿足公共利益的需要，私人的包括土地在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)可以被剝奪。不過，被剝奪的只是私人自由處分其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，對(duì)于被剝奪的財(cái)產(chǎn)的價(jià)值必須給予公平且事先的補(bǔ)償，該補(bǔ)償權(quán)的設(shè)置是為了保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)。保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的《法國民法典》第545條就明確規(guī)定：“非因公益使用之原因且事先給予公正補(bǔ)償，任何人不得受強(qiáng)迫而讓與私有權(quán)。”其他資本主義發(fā)達(dá)國家的憲法和民法也有關(guān)于財(cái)產(chǎn)征收的補(bǔ)償權(quán)規(guī)定。在中國，社會(huì)主義改造之前，土地可以私有，社會(huì)主義改造完成之后，土地只能屬于國家所有或農(nóng)民集體所有。中國1954年憲法第13條、1975和1978年憲法第6條第3款、1982年憲法第10條也規(guī)定，為了公共利益的需要可以征收私有或農(nóng)民集體所有的土地，但沒有明確規(guī)定必須給以補(bǔ)償。2004年修正后的憲法第10條第3款明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收，并給予補(bǔ)償。

而社會(huì)保障權(quán)的功能在于保證公民能夠有尊嚴(yán)地生存下去。雖然學(xué)者對(duì)社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)涵與外延存在分歧，[4]但一致認(rèn)為社會(huì)保障權(quán)的功能是保證公民能夠有尊嚴(yán)地生存下去，認(rèn)為社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容包含了公民在面臨威脅其生存的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)保障，使之維持生存的權(quán)利。1919年的德國魏瑪憲法第161條規(guī)定：“為了保持公民健康及其工作能力、保護(hù)產(chǎn)婦、預(yù)防因年老、體弱導(dǎo)致的生活困難以及保證生活的平穩(wěn)，在被保障者積極參與的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦應(yīng)制定綜合的保障制度。”[5]公民的社會(huì)保障權(quán)第一次在憲法層面上確立起來了。后來西方國家憲法都明確規(guī)定了公民的社會(huì)保障權(quán)，例如，日本憲法第25條、俄羅斯聯(lián)邦憲法第7條、意大利憲法第38條等。雖然中國明確提出建立社會(huì)保障制度是在2004年憲法修正后，體現(xiàn)在第14條第4款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。”其實(shí)，屬于社會(huì)保障范疇的規(guī)定在中國憲法中早就有了。1954年憲法第93條就規(guī)定：“中華人民共和國勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利。”1975年憲法第27條第2款、1978年憲法第50條、1982年憲法第45條也都作了類似規(guī)定。

3、兩者法律關(guān)系不同

補(bǔ)償權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇，不涉及人身權(quán)，而社會(huì)保障權(quán)是以人身權(quán)為主、兼具人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的綜合性權(quán)利。兩者的權(quán)利主體、客體和內(nèi)容都存在區(qū)別。

補(bǔ)償權(quán)的主體特定，只限于因土地征收而利益受到損害的土地所有人及其他利害關(guān)系人。按照物權(quán)法第42條第2、3款和第132條的規(guī)定，補(bǔ)償權(quán)的主體包括土地的所有人和使用土地的農(nóng)民。按照2004年修訂后的土地管理法第10條的規(guī)定，可以成為農(nóng)村集體土地所有人的主體包括村農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，依此規(guī)定推之，只有以上四種主體能夠成為土地所有權(quán)的補(bǔ)償主體。使用土地的農(nóng)民包括承包土地的農(nóng)民和在宅基地上修建的房屋被征收的農(nóng)民。而社會(huì)保障權(quán)的主體不特定，具有普遍性。“每個(gè)公民都具有成為社會(huì)保障權(quán)主體的資格，即是說，任何公民在難以維持其基本生活需要時(shí)，都有權(quán)要求獲得國家和社會(huì)的物質(zhì)幫助。”[6]

補(bǔ)償權(quán)的客體包括貨幣和實(shí)物，沒有服務(wù)。貨幣是指現(xiàn)金，實(shí)物是指土地。物權(quán)法第42條第2款的規(guī)定，“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”。據(jù)此推之，補(bǔ)償權(quán)的客體都是貨幣，而沒有包括實(shí)物。1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》第8條和1958年修訂后的《國家建設(shè)征用土地辦法》第7條曾規(guī)定可以用國有、公有的土地補(bǔ)償。[7]1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》雖然沒有明確規(guī)定可以用土地補(bǔ)償被征地農(nóng)民，但其第12條第2款第2規(guī)定的“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”、第3項(xiàng)規(guī)定的“遷隊(duì)或并隊(duì)”安置措施其實(shí)就是用土地補(bǔ)償被征地農(nóng)民的辦法。1986年頒布及修正后的土地管理法都沒有再明確規(guī)定用土地補(bǔ)償被征地農(nóng)民。國務(wù)院的決定所規(guī)定的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置”和“異地移民安置”實(shí)際上就是兩種用土地補(bǔ)償被征地農(nóng)民的辦法。而社會(huì)保障權(quán)的客體包括貨幣、實(shí)物、服務(wù)和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)。養(yǎng)老保險(xiǎn)金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、失業(yè)保險(xiǎn)金等是政府向公民提供的一定數(shù)額的貨幣。就業(yè)培訓(xùn)是勞動(dòng)和社會(huì)保障部門向公民提供的一種服務(wù)。民政部門提供的救災(zāi)物質(zhì)或房地產(chǎn)管理部門提供的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房屬于實(shí)物范疇。為了保障殘疾人的生存和生活，國家通過設(shè)立福利企業(yè)安排殘疾人就業(yè)，給殘疾人提供勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)。[8]

補(bǔ)償權(quán)的內(nèi)容是土地的所有人及利害關(guān)系人可以要求征收人補(bǔ)償被征收的財(cái)產(chǎn)及遭受的損失。根據(jù)物權(quán)法第42條第2款規(guī)定，補(bǔ)償權(quán)包括土地所有人的土地補(bǔ)償權(quán)、土地所有人或使用人的土地附屬物補(bǔ)償權(quán)、土地所有人或使用人的青苗補(bǔ)償權(quán)。而社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容是公民在面臨威脅其生存的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以從國家獲得物質(zhì)幫助和社會(huì)服務(wù)，使之維持生存并達(dá)到相當(dāng)水準(zhǔn)。社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容一般包含這樣四個(gè)層次的權(quán)利：社會(huì)保障請(qǐng)求權(quán)、社會(huì)保障待遇受領(lǐng)權(quán)、社會(huì)保障待遇支配權(quán)和社會(huì)保障救濟(jì)權(quán)。[9]

（二）在實(shí)踐上不利于被征地農(nóng)民

在現(xiàn)階段，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)融于一體的補(bǔ)償安置方式，被形象地概括為“土地?fù)Q社保”，其主要內(nèi)容是：土地補(bǔ)償費(fèi)的30%留給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，70%的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)被用于安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。從實(shí)踐的角度分析，這種安置方式不利于被征地農(nóng)民。

1、延緩了被征地農(nóng)民獲得公正補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全國經(jīng)濟(jì)是一盤棋，不同生產(chǎn)主體之間的利益獨(dú)立性不強(qiáng)，土地作為生產(chǎn)資料屬于公有，土地的財(cái)產(chǎn)屬性沒有得到承認(rèn)，任何單位和個(gè)人不可能通過占有土地而獲得土地的增值收益，在土地方面，不同單位和個(gè)人利益的獨(dú)立性還沒有凸現(xiàn)出來，當(dāng)國家為了進(jìn)行各種建設(shè)而征收農(nóng)民集體所有的土地時(shí)，征地單位和被征地農(nóng)民之間的利益沖突并不明顯。在當(dāng)時(shí)，雖然補(bǔ)償費(fèi)比較低，但被征地農(nóng)民都能獲得妥善的安置：要么可以重新獲得土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；要么由政府、征地單位或協(xié)助單位提供工作崗位，可以被安排轉(zhuǎn)業(yè)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。不管哪種安排，被征地農(nóng)民在生產(chǎn)和生活方面都能獲得有效的保障，被征地農(nóng)民一般不會(huì)覺得補(bǔ)償不公正。所以，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，重安置、輕補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償安置辦法雖然在理論上忽視了補(bǔ)償權(quán)與社會(huì)保障權(quán)之間的區(qū)別，但在實(shí)踐上并沒有損害被征地農(nóng)民的利益。可是，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，如果還采取原來的補(bǔ)償安置辦法，就對(duì)被征地農(nóng)民不公平了。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，不同生產(chǎn)主體之間的利益是獨(dú)立的，土地具有了雙重屬性，一方面土地作為生產(chǎn)資料仍然屬于公有，所有權(quán)不能買賣，集體所有的土地只能通過征收的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀涣硪环矫妫恋氐氖褂脵?quán)作為財(cái)產(chǎn)可以私有和買賣，單位或個(gè)人可以通過買賣土地的使用權(quán)而獲得土地的增值收益，在土地使用權(quán)方面，不同單位和個(gè)人利益的獨(dú)立性是凸現(xiàn)的，當(dāng)國家為了進(jìn)行各種建設(shè)而征收農(nóng)民集體所有的土地時(shí)，征地單位和被征地農(nóng)民之間的利益沖突非常明顯。在這種背景下，如果還按照原來的補(bǔ)償方式向被征地農(nóng)民支付補(bǔ)償費(fèi)，將導(dǎo)致被征地農(nóng)民無法獲得土地的增值收益，對(duì)被征地農(nóng)民來說，補(bǔ)償是不公正的。

1998年的土地管理法所規(guī)定的補(bǔ)償安置方式的問題就在這里，一方面沒有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“等價(jià)交換”的基本原則給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償，另一方面又不能給被征地農(nóng)民提供土地或有保障的工作崗位，采取了貨幣安置的方式。這種補(bǔ)償安置方式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩種思路混合的產(chǎn)物，支付補(bǔ)償費(fèi)的時(shí)候按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路，按照被征收土地的年產(chǎn)值的一定的倍數(shù)給予補(bǔ)償，安置被征地農(nóng)民的時(shí)候按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路，由被征地農(nóng)民到勞動(dòng)力市場(chǎng)上自謀職業(yè)。被征地農(nóng)民一旦不能就業(yè)，就成為了“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2004年3月止，“三無農(nóng)民”的人數(shù)已達(dá)到4000萬。九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，60％的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。[10]人數(shù)龐大的“三無農(nóng)民”成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)不容忽視的群體，稍有風(fēng)吹草動(dòng)，他們中的一些人很有可能成為擾亂社會(huì)秩序的積極參加者，這是非常可怕的一件事。

為了妥善地解決被征地農(nóng)民的生活問題，國務(wù)院在2004年了決定，要求各地為不能繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的被征地農(nóng)民安排社會(huì)保障費(fèi)用，以保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不下降，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。各地在根據(jù)國務(wù)院的決定為被征地農(nóng)民安排社會(huì)保障費(fèi)用后，緩解了許多被征地農(nóng)民生活的后顧之憂，這是一個(gè)進(jìn)步。但是，該決定維持了原有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并被2007年的物權(quán)法所吸收，這就延緩了被征地農(nóng)民獲得公正補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間。

2、不能充分地保障所有被征地農(nóng)民的生活

目前，各地在建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度時(shí)[11]，作了兩個(gè)方面的劃分：一是將被征地農(nóng)民分成城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民和城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民；二是將被征地農(nóng)民按照年齡分成了三類：（1）被征地養(yǎng)老人員。不同的地方規(guī)定的年齡不同，有的地方是男滿55歲，女滿45歲，例如，上海市；有的是男滿60歲，女滿50歲，例如杭州市；（2）被征地勞動(dòng)力。指年滿16歲以上至養(yǎng)老年齡的被征地農(nóng)民；（3）被征地未成年人。指16歲以下的被征地農(nóng)民。不同的地方將被征地農(nóng)民納入了不同的社會(huì)保障體系。（1）有的是將行政區(qū)域內(nèi)所有被征地勞動(dòng)力都納入了城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，而將被征地養(yǎng)老人員排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外，為其建立了獨(dú)立的養(yǎng)老辦法。例如，北京市。（2）有的是將行政區(qū)域內(nèi)的被征地農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外，為其建立了單獨(dú)的社會(huì)保險(xiǎn)體系，稱為小城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。例如，上海市。（3）有的是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，而將城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民排除在外。例如，南昌市。（4）有的是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民也排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外，為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的被征地農(nóng)民建立了單獨(dú)的社會(huì)保障體系，社會(huì)保障資金專款專用，該保障體系也與農(nóng)村社會(huì)保障體系不同。例如，浙江省、江蘇省和黃山市。

通過分析各地為被征地農(nóng)民建立的社會(huì)保障制度，可以得知，除了被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系或獨(dú)立的養(yǎng)老保障體系的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地養(yǎng)老人員、重新就業(yè)了的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的被征地勞動(dòng)力的生活能夠獲得比較充分的保障之外，其他情形下的被征地農(nóng)民的生活很難獲得充分的保障。

一是與城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民相比較，城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民的生活不能得到充分的保障。勞動(dòng)和社會(huì)保障部2006年的《意見》是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的被征地農(nóng)民區(qū)別對(duì)待的，沒有要求地方政府將城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系或?yàn)槠浣⑴c農(nóng)村社會(huì)保障體系不同的獨(dú)立的社會(huì)保障體系。目前除了北京和上海等少數(shù)地區(qū)將城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系或?yàn)槠浣⒘伺c農(nóng)村社會(huì)保障體系不同的獨(dú)立的社會(huì)保障體系之外，大部分地區(qū)都是將被征地農(nóng)民納入了農(nóng)村社會(huì)保障體系。在現(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)保障體系的保障水平?jīng)]有城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系或與農(nóng)村社會(huì)保障體系不同的獨(dú)立的社會(huì)保障體系的保障水平高，導(dǎo)致城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民比城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民獲得的收入要少，而城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民失去土地以后，和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民所面臨的狀況是一樣的，只有通過出賣自己的勞動(dòng)力或者開展工商經(jīng)營活動(dòng)，才能夠獲得養(yǎng)家糊口的收入，日常的生活完全商品化和市場(chǎng)化，必須通過市場(chǎng)購買自己的日常生活用品。這種狀況就導(dǎo)致城市規(guī)劃區(qū)外被征地農(nóng)民的生活不能得到充分的保障。

二是與重新就業(yè)了的被征地勞動(dòng)力相比較，不能就業(yè)的被征地勞動(dòng)力的生活不能得到充分的保障。一般來講，只要被征地勞動(dòng)力能夠重新就業(yè)，生活就能夠有保障。問題恰恰出在這里，由于外在的和自身的原因，許多被征地農(nóng)民無法就業(yè)。從外在的形勢(shì)來講，我國現(xiàn)階段的就業(yè)形勢(shì)非常嚴(yán)峻，供給大于需求，勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭非常激烈。在這種不利的局面下，從自身來講，被征地勞動(dòng)力普遍地缺乏文化知識(shí)，素質(zhì)不高，沒有從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一技之長，沒有競(jìng)爭力，如果再遇上年齡偏大或身體不好，就更沒有競(jìng)爭力了。被征地勞動(dòng)力一旦不能就業(yè)，其自身的生活不能得到充分的保障。根據(jù)各地的規(guī)定，被征地勞動(dòng)力只有在達(dá)到養(yǎng)老年齡以后才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，在此之前只能領(lǐng)取一定期限的生活補(bǔ)助費(fèi)，如，南京市和上海市規(guī)定的期限是2年，北京市規(guī)定的最長期限是5年，而且支付標(biāo)準(zhǔn)比較低，如南京市2005年的標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)月160元，北京市是按照最低工資支付，2007年的標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)月730元。另外，被征地勞動(dòng)力的負(fù)擔(dān)很重，很多人是上要養(yǎng)老，下要養(yǎng)小。收入少、負(fù)擔(dān)重導(dǎo)致不能就業(yè)的被征地勞動(dòng)力的生活不能得到充分的保障。

三是與被征地養(yǎng)老人員和勞動(dòng)力相比較，被征地未成年人的生活不能得到充分的保障。現(xiàn)階段，除了有些地方為16歲以下的被征地未成年人安排了一定金額的一次性的生活補(bǔ)助費(fèi)[12]之外，所有的地方都沒有將他們納入社會(huì)保障體系，為他們安排社會(huì)保障費(fèi)用。這種安排忽視了被征地未成年人的社會(huì)保障權(quán)，被征地未成年人作為集體所有土地的共同所有人之一，在共同所有的土地被征收，未來的生活來源喪失的情形下，應(yīng)當(dāng)和被征地養(yǎng)老人員和勞動(dòng)力一樣，也獲得一份社會(huì)保障費(fèi)用。如果不為被征地未成年人安排社會(huì)保障費(fèi)用，其生活費(fèi)用和教育費(fèi)用等都將由承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)的被征地養(yǎng)老人員和勞動(dòng)力來承擔(dān)，當(dāng)承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)的被征地養(yǎng)老人員或勞動(dòng)力自身的生活都很難獲得充分的保障時(shí)，被征地未成年人的生活同樣將不能獲得充分的保障。

三、被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)的現(xiàn)實(shí)架構(gòu)

從理論上看，將被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)融于一體的補(bǔ)償安置模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，都有問題；從實(shí)踐上看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，該模式的缺陷不是很突出，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，該模式的缺陷非常明顯。為了解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下該模式存在的缺陷，本文認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)相區(qū)別的理論，將這兩者分開，修改補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場(chǎng)價(jià)值給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償，然后規(guī)定合理地分割補(bǔ)償款的辦法，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會(huì)保障費(fèi)用。

1、修改補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場(chǎng)價(jià)值給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償

修改現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場(chǎng)價(jià)值給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償具有充分的正當(dāng)性。事實(shí)已經(jīng)證明，許多被征地農(nóng)民之所以出現(xiàn)生活困難的問題，與現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有直接的關(guān)系。因?yàn)椋谕恋厥且还P巨大財(cái)富的今天，如果被征地農(nóng)民能夠獲得按照市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)支付的補(bǔ)償款的話，被征地農(nóng)民在失去土地的同時(shí)應(yīng)當(dāng)能夠獲得一筆不菲的收入，除非遇到其他的導(dǎo)致生活困難的原因，在正常情況下，被征地農(nóng)民的生活應(yīng)當(dāng)是沒有問題的。所以，按照市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償被征地農(nóng)民，有利于解決被征地農(nóng)民的生活困難問題，符合建設(shè)和諧社會(huì)的需要。

在經(jīng)濟(jì)上符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“等價(jià)交換”基本原則的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則是“等價(jià)交換”。土地征收中的補(bǔ)償行為應(yīng)當(dāng)是受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則支配的行為。土地征收只是意味著征收人可以借助國家公權(quán)力強(qiáng)制性地獲得被征收人的土地，并不意味著征收人可以不按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值向被征收人支付補(bǔ)償款。正因?yàn)槿绱耍鞣绞袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國家所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無一例外的都規(guī)定土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值，該市場(chǎng)價(jià)值是指一個(gè)自愿的賣方在公開市場(chǎng)上出售給一個(gè)自愿的買方時(shí)所獲得的金額。[13]既然中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就沒有理由在土地征收補(bǔ)償方面不遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“等價(jià)交換”的基本原則。可喜的是，國務(wù)院在這個(gè)問題上已經(jīng)賣出了一小步。2004年的決定要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)。該規(guī)定將按照統(tǒng)一的“區(qū)片綜合地價(jià)”作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)選項(xiàng)之一就是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“等價(jià)交換”基本原則的初步承認(rèn)。不過，“區(qū)片綜合地價(jià)”與被征土地的市場(chǎng)價(jià)值之間還是存在著差異，“區(qū)片綜合地價(jià)”只是同一地區(qū)的土地的平均價(jià)值，忽視了同一地區(qū)的不同地塊之間的價(jià)值差異，因此，雖然與按照“年產(chǎn)值”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地相比較，按照“區(qū)片綜合地價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“等價(jià)交換”基本原則方面是一個(gè)進(jìn)步，但還不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“等價(jià)交換”基本原則的要求。

在法律上符合正義的要求。法律的價(jià)值之一是實(shí)現(xiàn)正義。法律是正義的，還是非正義的，有一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，那就是法律能否同等對(duì)待相同情形下的不同主體，如果能夠給予同等對(duì)待，法律就是正義的，如果不能給予同等對(duì)待，法律就是非正義的。土地征收法規(guī)定按照被征收土地前3年的平均年產(chǎn)值的一定的倍數(shù)給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償就是非正義的，原因在于土地征收法給予被征地農(nóng)民的待遇不同于其他法律給予相同情形下的其他主體的待遇，被征地農(nóng)民在向國家出賣集體所有的土地時(shí)，沒有像包括國家在內(nèi)的主體出賣自己的財(cái)產(chǎn)時(shí)那樣獲得應(yīng)當(dāng)獲得的金額。征收人在征收農(nóng)民集體所有的土地時(shí)，和被征地農(nóng)民在補(bǔ)償問題上形成的關(guān)系就是一種買賣關(guān)系，這種買賣關(guān)系和其他買賣關(guān)系的區(qū)別主要在于，征收人可以借助國家公權(quán)力單方面地締結(jié)這種關(guān)系，而其他的買賣關(guān)系是在雙方形成合意的基礎(chǔ)上才能締結(jié)。根據(jù)現(xiàn)有的法律，其它和土地征收相關(guān)的買賣關(guān)系都遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“等價(jià)交換”的基本原則。根據(jù)合同法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，按照市場(chǎng)價(jià)值獲得國有土地使用權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)公司在銷售房屋時(shí)，也是按照市場(chǎng)價(jià)值銷售的。既然都是與土地有關(guān)的買賣關(guān)系，國家和房地產(chǎn)開發(fā)公司能夠按照市場(chǎng)價(jià)值賣地，被征地的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)能夠按照市場(chǎng)價(jià)值賣地，否則，就是受到了不公正對(duì)待。因此，土地征收法規(guī)定的現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是非正義的，按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償被征地農(nóng)民才符合正義的要求。

2、合理地分割土地補(bǔ)償款，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會(huì)保障費(fèi)用

目前，我國被征地農(nóng)民在獲得補(bǔ)償款之后，并不需要按照稅法的規(guī)定向國家繳納土地增值稅稅款，國家也還沒有建立比較完善的社會(huì)保障制度，所以，本文認(rèn)為，在改變土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值支付補(bǔ)償款的前提下，為了保證社會(huì)的穩(wěn)定和正義的實(shí)現(xiàn)，除了被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)直接支付給所有權(quán)人之外，還需要合理地分割土地補(bǔ)償款。一是需要在被征地農(nóng)民和國家之間分割補(bǔ)償款。土地的增值不僅與被征地農(nóng)民投入的改良勞動(dòng)有關(guān)，而且與被征收土地周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，后者的影響是主要的。因此，被征地農(nóng)民不能獨(dú)享補(bǔ)償款，而應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償款中與自己的勞動(dòng)無關(guān)的增值部分交給國家。二是需要將被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償款分割為社會(huì)保障款項(xiàng)和自由支配款項(xiàng)。在土地沒有被征收之前，被征地農(nóng)民通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有固定的工作崗位和比較穩(wěn)定的收入，而在土地被征收后，被征地農(nóng)民就被拋向了勞動(dòng)力市場(chǎng)，將從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工作崗位和收入都處于不穩(wěn)定狀態(tài)，面臨著風(fēng)險(xiǎn)。為了抵御風(fēng)險(xiǎn)，國家需要將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，將被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償款分割出一部分用作社會(huì)保障費(fèi)用。

首先，用于為被征地農(nóng)民安排足夠的社會(huì)保障費(fèi)用。根據(jù)上述，目前各地方將被征地農(nóng)民納入了不同的社會(huì)保障體系，安排了不同的社會(huì)保障費(fèi)用，存在著缺陷。在這樣的背景下，如果我們也像西方國家那樣，允許被征地農(nóng)民在向國家繳納了土地增值稅稅款之后，可以自由地支配自己的補(bǔ)償款，也會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。原因在于，被征地農(nóng)民一旦因各種原因花光了補(bǔ)償款而又不能就業(yè)時(shí)，生活將陷入困境。為了防止出現(xiàn)這種情況，本文認(rèn)為，為了有效地維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)先針對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障費(fèi)用安排存在的缺陷，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會(huì)保障費(fèi)用。

（1）為城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民也安排城鎮(zhèn)社會(huì)保障費(fèi)用。中國的城市化和工業(yè)化將逐步推進(jìn)，這是社會(huì)發(fā)展的歷史趨勢(shì)，為城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民安排城鎮(zhèn)社會(huì)保障費(fèi)用，有助于增強(qiáng)城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的意向，促使大多數(shù)城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，從而不僅可以推動(dòng)城市化進(jìn)程，而且可以為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供大量的勞動(dòng)力，推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程。

（2）為不能就業(yè)的被征地勞動(dòng)力安排足夠的就業(yè)保障費(fèi)用和生活補(bǔ)助費(fèi)用。為了幫助就業(yè)困難的被征地勞動(dòng)力就業(yè)，應(yīng)當(dāng)安排足夠的就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)、開業(yè)指導(dǎo)費(fèi)和開業(yè)補(bǔ)助費(fèi)。為了實(shí)現(xiàn)既要保障被征地勞動(dòng)力本人及其家庭的基本生活的目的，又要鼓勵(lì)被征地勞動(dòng)力積極就業(yè)的目的，應(yīng)當(dāng)從征地之時(shí)起至退休之時(shí)止將被征地勞動(dòng)力都納入社會(huì)保障范圍，在這一段時(shí)間內(nèi)，將支付給不能就業(yè)的被征地勞動(dòng)力的生活補(bǔ)助費(fèi)逐漸遞減，在征地時(shí)起5年內(nèi)，按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)，6至10年內(nèi)按照高于失業(yè)保險(xiǎn)金和低于最低工資的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)，以后按照高于最低生活保障費(fèi)和低于失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)。不能只是給不能就業(yè)的被征地勞動(dòng)力發(fā)放城鎮(zhèn)最低生活保障費(fèi)，因?yàn)椋麄兪菫閲液蜕鐣?huì)的發(fā)展做出了犧牲的群體，應(yīng)當(dāng)比一般的生活困難的城鎮(zhèn)居民享受更高一點(diǎn)的待遇。

（3）為被征地未成年人安排社會(huì)保障費(fèi)用。為了保障被征地未成年人的基本生活，應(yīng)當(dāng)為被征地未成年人安排從土地被征收之時(shí)起至成年時(shí)止的生活補(bǔ)助費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用。為了保障被征地未成年人的發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)為被征地未成年人安排教育補(bǔ)助費(fèi)用。

其次，用于繳納土地增值稅稅款。現(xiàn)階段，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值，被征地農(nóng)民沒有獲得土地增值帶來的收益，所以，被征地農(nóng)民在獲得補(bǔ)償款后不需要向國家繳納土地增值稅稅款。當(dāng)按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償被征地農(nóng)民時(shí)，被征地農(nóng)民就可以獲得土地增值帶來的收益了，這時(shí)，就需要針對(duì)被征地農(nóng)民獲得的土地增值收益征收土地增值稅了。為了實(shí)施該制度，可以通過修改國務(wù)院1993年頒布的土地增值稅暫行條例的方式來實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的土地增值稅條例的征稅對(duì)象只限于轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上建筑物及其附著物所獲得的增值額，可以修改其征稅對(duì)象，將其擴(kuò)大到轉(zhuǎn)讓集體土地所有權(quán)所獲得的增值額。

最后，剩余的款項(xiàng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民之間進(jìn)行分割。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情形采取不同的分割方法。當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地全部被征收，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被撤銷，被征地農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為了城市居民時(shí)，可以由被征地農(nóng)民按照2/3的多數(shù)自己決定如何分割。當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地被部分征收，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保留，部分被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民時(shí)，可以將60%的剩余款項(xiàng)留給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，40%的剩余款項(xiàng)支付給轉(zhuǎn)為城市居民的被征地農(nóng)民。

綜上，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，將被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)與社會(huì)保障權(quán)融于一體的補(bǔ)償安置辦法在理論上有問題，但在實(shí)踐上還是可行的。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，如果還延續(xù)該補(bǔ)償安置辦法，不僅在理論上有問題，在實(shí)踐上也有缺陷。為了保護(hù)被征地農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)先按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償被征地農(nóng)民，然后再合理地分割被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償款，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會(huì)保障費(fèi)用。