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一、引言

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路在2000年以前主要用于解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題[1]，“十六大”后我國(guó)把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的戰(zhàn)略舉措[2]。近十年來(lái)，全國(guó)各地各級(jí)政府推出了一系列行之有效的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策與措施，我國(guó)學(xué)者也對(duì)這些政策、措施的績(jī)效進(jìn)行了連續(xù)研究（見表1）。從評(píng)價(jià)的理論發(fā)展來(lái)看，陳衍泰等（2004）[13]總結(jié)比較了八類常用評(píng)價(jià)方法的優(yōu)缺點(diǎn)及適用對(duì)象；具體到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌評(píng)價(jià)上，各種常用評(píng)價(jià)方法基本在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上得到了有效運(yùn)用；以層次分析法為例，從開始的AHP已經(jīng)發(fā)展到ANP，并與DEA有效結(jié)合；再以熵值法為例，亦從用熵值法對(duì)研究指標(biāo)賦值發(fā)展為與模糊數(shù)學(xué)、灰色關(guān)聯(lián)法結(jié)合。評(píng)價(jià)方法使用日趨復(fù)雜，評(píng)價(jià)指標(biāo)選取大同小異。通過(guò)評(píng)估對(duì)某個(gè)地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合情況與存在問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析的研究已逐漸成熟，但評(píng)估結(jié)果依賴于評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法的選擇。在指標(biāo)選取方面，牛文元（2009）[14]、遲國(guó)泰等（2009）[15]就指標(biāo)選取及各種評(píng)價(jià)方法運(yùn)用等兩個(gè)方面做了詳細(xì)的介紹和描述。對(duì)同一組對(duì)象、選取相同指標(biāo)，運(yùn)用多種組合評(píng)價(jià)法會(huì)得出不同的評(píng)價(jià)結(jié)果，如何評(píng)判和提高評(píng)估的有效性？組合評(píng)價(jià)法是解決這一問(wèn)題的有效路徑，將各種方法進(jìn)行組合將降低方法本身的片面性。此外，評(píng)價(jià)的地域主要集中在省市（區(qū)）、地級(jí)市層面，對(duì)縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)）進(jìn)行的評(píng)估還較少見。在組合評(píng)價(jià)理論發(fā)展方面，郭顯光（1995）[16]詳細(xì)描述了平均值法、Borda法、Copeland法、模糊Borda等多種組合評(píng)價(jià)方法及組合評(píng)價(jià)方法的評(píng)價(jià)思路。近些年來(lái)，從運(yùn)用領(lǐng)域看，組合評(píng)價(jià)法已在從宏觀的地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力評(píng)價(jià)[17]到微觀的聯(lián)盟伙伴選擇[18]方面均得到了廣泛應(yīng)用。從理論進(jìn)展來(lái)看，組合評(píng)價(jià)法逐漸走向成熟，例如：遲國(guó)泰等（2009）[19]用Kendall協(xié)和系數(shù)對(duì)各種單個(gè)評(píng)價(jià)法結(jié)果進(jìn)行事前一致性檢驗(yàn)、用Spearman等級(jí)相關(guān)系數(shù)對(duì)各種組合評(píng)價(jià)法進(jìn)行事后一致性檢驗(yàn)的循環(huán)評(píng)價(jià)程序?qū)ξ覈?guó)14個(gè)省級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做了全面實(shí)證研究；郭亞軍等（2009）[20]給出了一種組合評(píng)價(jià)法有效性的定義，為解決組合評(píng)價(jià)法間的不一致性提供了一種方法。但是，組合評(píng)價(jià)法似乎尚未在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中得到有效運(yùn)用，因此本文將借助于組合評(píng)價(jià)法思路以2009年蘇浙滬縣級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為例展開實(shí)證分析。

二、指標(biāo)與方法

對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)是政府政策績(jī)效管理的重要組成部分，是推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有序發(fā)展、促進(jìn)資源優(yōu)化配置、提高政府管理水平的重要手段。我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃以省、縣、鄉(xiāng)為基本行政區(qū)，縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)）作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本行政單元，在中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中具有基礎(chǔ)和紐帶的地位。以丁萃華等（2010）[21]為代表，相對(duì)于“十一五”期間城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的區(qū)域側(cè)重在地級(jí)市及以上，“十二五”的研究已逐漸轉(zhuǎn)向地級(jí)市以下區(qū)域，浙江省已從2005年開始每年《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平綜合評(píng)價(jià)報(bào)告》，許多縣級(jí)政府也陸續(xù)對(duì)自身的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作進(jìn)行了績(jī)效評(píng)估。但是，由于縣級(jí)層面的數(shù)據(jù)分散且難獲，縣級(jí)層面橫向比較的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究開展并不十分普遍，且某些研究設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系無(wú)法應(yīng)用于其他地區(qū)，原因是指標(biāo)體系所需數(shù)據(jù)在其他地區(qū)無(wú)法獲取，從而阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指標(biāo)體系的推廣和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成效的比較。處于我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)的蘇浙滬地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力從人均GDP看已接近富裕國(guó)家水平，這個(gè)區(qū)域內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)及聯(lián)動(dòng)效應(yīng)比較明顯，以該區(qū)域的縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)）為樣本進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)證評(píng)估對(duì)我國(guó)整體城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作具有示范、借鑒作用。2009年，蘇浙滬共有24個(gè)地級(jí)市、214個(gè)縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)），由于資料可獲得性的原因，我們把除上海外的各地級(jí)市市轄區(qū)各視為一個(gè)（如蘇州市下轄6個(gè)市轄區(qū)，在本文中歸并為“蘇州市轄區(qū)”），上海的9個(gè)無(wú)農(nóng)業(yè)的中心城區(qū)也不列入考慮，因此本次共有32個(gè)市轄區(qū)、48個(gè)縣級(jí)市、61個(gè)縣、1個(gè)自治縣共142個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域（其中，江蘇省64個(gè)、浙江省69個(gè)、上海9個(gè)）列入本文研究范圍。2007年、2008年的數(shù)據(jù)根據(jù)行政區(qū)劃變動(dòng)做了一些修正。在已有文獻(xiàn)中，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的評(píng)價(jià)往往只側(cè)重于發(fā)展的結(jié)果，這種方法有一個(gè)忽視因果關(guān)系的“缺陷”。比如：把人均GDP和城鄉(xiāng)收入比放在一起賦值考慮時(shí)，許多研究已經(jīng)表明兩者之間存在著明顯的相關(guān)性，這提示我們可對(duì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)一步細(xì)化。于是，筆者在構(gòu)造統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)以“條件指數(shù)”衡量各地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展條件，以“水平指數(shù)”進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平的比較。在指標(biāo)選取上，“條件指數(shù)”方面主要是已有實(shí)力、能用財(cái)力、以往基礎(chǔ)三個(gè)方面。在“已有實(shí)力”上選取了一般慣用的GDP、城市化率（非農(nóng)人口占比），“能用財(cái)力”重點(diǎn)考慮了“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”能力指標(biāo)（如地區(qū)財(cái)政支出、非農(nóng)GDP占比），而且絕對(duì)性與相對(duì)性兼顧，在考慮總體指標(biāo)的時(shí)候設(shè)計(jì)了對(duì)應(yīng)的人均指標(biāo)使得省區(qū)間更具可比性；同時(shí)，公共服務(wù)水平集中體現(xiàn)了以往各種資源投入在城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀上的反映，但一些指標(biāo)比較難以反映出發(fā)達(dá)地區(qū)近年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的績(jī)效（如電視覆蓋率、電話普及率等）或難以獲?。ㄈ缋幚砺?、生活污水納管率等）。公共服務(wù)中最重要的就是教育和醫(yī)療，教育數(shù)據(jù)盡管在省區(qū)面上較全，但大學(xué)生源來(lái)自各地，目前很難找到外地生源地的現(xiàn)成數(shù)據(jù)，一些大城市中小學(xué)生數(shù)也已出現(xiàn)了大量的外來(lái)人口，進(jìn)行橫向比較時(shí)可能會(huì)有失偏頗。因此，筆者選取了以醫(yī)生數(shù)為代表的、“無(wú)法移動(dòng)”的醫(yī)療資源作為公共服務(wù)的代表。“水平指數(shù)”方面分城鄉(xiāng)兩個(gè)口徑考慮了收入、支出、保障三個(gè)方面，不僅要考慮農(nóng)民個(gè)體的平均指標(biāo)，也要考慮其與城市居民的差距；城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障上的差異是不容忽視的，但指標(biāo)比較復(fù)雜，社會(huì)保障（保險(xiǎn)）名目繁多，難以用簡(jiǎn)單指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，目前比較合適的指標(biāo)只有低保數(shù)據(jù)最為公開、及時(shí)、全面。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)充分考慮了所需數(shù)據(jù)的代表性和易得性，保障了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可靠性和適用性。目前我國(guó)各地統(tǒng)計(jì)工作在統(tǒng)計(jì)口徑、時(shí)間和統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目上略有不同，而彼此的不同構(gòu)成了整個(gè)調(diào)查系統(tǒng)的許多缺失；尤其是分城鄉(xiāng)兩個(gè)口徑統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)非常少，而通過(guò)一手調(diào)研獲得各地的數(shù)據(jù)幾乎是不可能的。有鑒于此，本文中蘇浙滬2007—2009年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的數(shù)據(jù)來(lái)自《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》、《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》和民政部網(wǎng)站上公布的城鄉(xiāng)社會(huì)保障數(shù)據(jù)。表2、表3以層次分析法為例描述了整個(gè)指標(biāo)體系。在評(píng)價(jià)方法上，本文從主客觀緊密結(jié)合的角度、以賦權(quán)方法為標(biāo)準(zhǔn)選取了層次分析法、熵值法、TOPSIS和因子分析四個(gè)方法分別進(jìn)行評(píng)價(jià)。（1）因子分析法是一種通過(guò)完全客觀的統(tǒng)計(jì)學(xué)計(jì)算進(jìn)行變量組合和賦權(quán)的評(píng)價(jià)方法，機(jī)理與專家的主觀性完全無(wú)關(guān)，只有賴于各指標(biāo)間的相關(guān)關(guān)系。（2）其他三者有個(gè)共同特點(diǎn)就是都可以結(jié)合專家賦權(quán)，是主客觀相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法。本文確定權(quán)數(shù)的方法以AHP為基礎(chǔ)。如不考慮AHP賦權(quán)的因素，則：（1）層次分析法側(cè)重于定性的專家主觀判斷；（2）熵值法用信息論原理通過(guò)指標(biāo)的變異程度衡量其在綜合評(píng)價(jià)中的作用，側(cè)重原始數(shù)據(jù)的客觀性；（3）TOPSIS（逼近理想解法，TechniqueforOrderPreferencebySimilaritytooIdealSolution）主要依據(jù)被評(píng)估對(duì)象與正、負(fù)理想解之間客觀關(guān)系，并不完全根據(jù)原始數(shù)據(jù)直接加權(quán)計(jì)算（而層次分析法、熵值法都根據(jù)原始數(shù)據(jù)直接匯總）。四種評(píng)價(jià)方法肯定將得到不一致的結(jié)論，組合評(píng)價(jià)法就是沿著求同存異的思路將數(shù)個(gè)評(píng)價(jià)方法已得到的結(jié)果組合起來(lái)給出最終評(píng)價(jià)結(jié)果。哪種組合評(píng)價(jià)方法最優(yōu)又是一個(gè)新課題，本文對(duì)四種評(píng)價(jià)方法的組合采用“平均值法”[16]；為了保證組合的有效性，用Kendall非參數(shù)檢驗(yàn)檢查四種評(píng)價(jià)結(jié)果的事先一致性，用Spearman等級(jí)相關(guān)系數(shù)進(jìn)行事后一致性檢驗(yàn)。

三、實(shí)證分析

首先筆者用四種方法對(duì)2007—2009年蘇浙滬142個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域進(jìn)行了評(píng)價(jià)（由于篇幅所限，這些常用評(píng)估方法的計(jì)算過(guò)程暫且略去）。四種方法的評(píng)估結(jié)果確實(shí)存在一些差異，以2009年組合評(píng)價(jià)法得到的前10名和后10名為例，列出對(duì)應(yīng)縣的五種排序值（見表4、表5）。2007年四種方法統(tǒng)籌城鄉(xiāng)條件指數(shù)的Kendall協(xié)和系數(shù)為0.017，漸進(jìn)顯著性為0.059；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水平指數(shù)的Kendall協(xié)和系數(shù)為0.013，漸進(jìn)顯著性為0.128；兩個(gè)檢驗(yàn)都在0.05顯著性水平上否定零假設(shè)，四種評(píng)價(jià)方法在2007年具有一致性。同理，筆者亦在0.05顯著性水平上檢驗(yàn)了2008、2009年四種方法對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件、水平評(píng)價(jià)的一致性。在此基礎(chǔ)上，用Spearman相關(guān)分析進(jìn)行了四種評(píng)估方法和平均值法的事后一致性分析。以2009年為例，所有相關(guān)性檢驗(yàn)皆在0.01水平上雙側(cè)顯著，各種評(píng)價(jià)值之間Spearman等級(jí)相關(guān)系數(shù)的平均值見表6。Spearman等級(jí)相關(guān)系數(shù)的平均值代表著該評(píng)價(jià)方法與其他四種評(píng)價(jià)結(jié)果的一致性，平均值愈高說(shuō)明這種方法愈理想。因此，2009年在蘇浙滬城鄉(xiāng)統(tǒng)籌評(píng)估上，基于平均值法的組合評(píng)價(jià)法確實(shí)比其他四種評(píng)價(jià)法更為理想（類似地，2007年、2008年也得到了組合評(píng)價(jià)法最為理想的結(jié)論）。同時(shí)，筆者驗(yàn)證了五種方法下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平的一致性；還是采用Spearman相關(guān)分析，2007年的相關(guān)系數(shù)為0.764**，2008年為0.764**，2009年為0.787**（**代表在置信度為0.01時(shí)顯著）（見表7）。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件愈好，水平就愈高，要提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的水平，基礎(chǔ)在于提高發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件。如果把組合評(píng)級(jí)法得到的142個(gè)縣級(jí)區(qū)域排名分成5級(jí)，每級(jí)30個(gè)小區(qū)域，第1和5級(jí)各26個(gè)，圖1、圖2中顏色愈深排名愈前。如表8所示，在組合評(píng)價(jià)法下，蘇浙滬市轄區(qū)、縣及縣級(jí)市2007年、2008年、2009年三年的條件指數(shù)、水平指數(shù)排名的平均值并無(wú)較大變動(dòng)，市轄區(qū)排名最優(yōu)先，縣級(jí)市其次。但從變化趨勢(shì)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平三年來(lái)，市轄區(qū)、縣級(jí)市兩類小區(qū)域都呈指數(shù)排名變小的趨勢(shì)，而縣類反之，這反映了三年中市轄區(qū)、縣級(jí)市與縣的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平之間的距離在拉大。從三年的水平指數(shù)與條件指數(shù)平均名次之差來(lái)看，市轄區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌效率最低，其他兩個(gè)地區(qū)較高。另從標(biāo)準(zhǔn)偏差角度看，各組數(shù)據(jù)三年變動(dòng)也不大。但總體而言，標(biāo)準(zhǔn)偏差較大，說(shuō)明各市轄區(qū)、縣及縣級(jí)市間的排名存在較大的落差；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件方面，市轄區(qū)間的差異＜縣之間的差異＜縣級(jí)市之間的差距；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平方面，縣之間的差異＜縣級(jí)市之間的差距＜市轄區(qū)間的差異。進(jìn)一步分析，在蘇浙滬區(qū)域內(nèi)，無(wú)論是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件或是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平，2007—2008年上海處于第一集團(tuán)，蘇南、浙東北處于第二集團(tuán)，蘇中、蘇北、浙西南處于第三集團(tuán)；而2009年，浙西南上升至第二集團(tuán)（見圖3）。

四、結(jié)論與建議

在分析了2007—2009年蘇浙滬地區(qū)縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?fàn)顩r后，我們可以發(fā)現(xiàn)一些分布特點(diǎn)和規(guī)律，進(jìn)而提出了以下三點(diǎn)政策建議。1.以上海為龍頭的世界第六大都市群蘇浙滬中，以上海為中心的蘇錫常、杭嘉湖地區(qū)縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的整體發(fā)展應(yīng)優(yōu)于其他地區(qū)，分別用縣級(jí)區(qū)域與上海的最短公路距離（公里數(shù)）與相應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件、水平進(jìn)行相關(guān)分析，也得到了較高的相關(guān)性，驗(yàn)證了上海在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的核心作用及輻射效應(yīng)。這個(gè)現(xiàn)象一方面當(dāng)然基于這個(gè)都市群優(yōu)良的統(tǒng)籌條件，但也說(shuō)明了在都市圈快速城市化的推進(jìn)中，這些地區(qū)也注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。隨著都市圈建設(shè)進(jìn)入深度城市化階段，可以預(yù)期這些地區(qū)在縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的資金將愈發(fā)充足，但“新二元結(jié)構(gòu)”等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的新現(xiàn)象將對(duì)這些資金在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的合理使用提出新課題。同時(shí)值得注意的是，蘇北地區(qū)在縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件、水平上絕對(duì)滯后，相對(duì)于這個(gè)區(qū)域內(nèi)的發(fā)達(dá)縣域，蘇北地區(qū)縣級(jí)區(qū)域在統(tǒng)籌資源上明顯相對(duì)不足，但其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的效率在蘇浙滬區(qū)域內(nèi)最高（以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平指數(shù)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件之差為例，2007年為-6.276、2008年為-7.103、2009年為-8.034，三年皆為區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)化效率最優(yōu)的區(qū)域），如果能在全省加強(qiáng)全局考量并加大投入，那么蘇北的整體縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展預(yù)計(jì)可以達(dá)到相對(duì)其他區(qū)域更快的發(fā)展速度。從資金的使用效率來(lái)看，蘇浙滬地區(qū)的市轄區(qū)與縣級(jí)市、縣已呈現(xiàn)各有側(cè)重的發(fā)展戰(zhàn)略。市轄區(qū)資金充沛，基礎(chǔ)良好，農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)輕，要進(jìn)一步在深度城市化背景下提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平，光靠資金有可能導(dǎo)致效率不高的困境，因此要注意偏重用等同甚至優(yōu)于城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)資源投入（如高等級(jí)醫(yī)院、高水平學(xué)校等）來(lái)提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌投入的絕對(duì)質(zhì)量，以資源投入質(zhì)量的提升換來(lái)縣域城鄉(xiāng)發(fā)展的公平?？h級(jí)市和縣當(dāng)前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相對(duì)較慢，可以通過(guò)加大投入來(lái)提升其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的速度，用資源投入數(shù)量的增加換取縣域城鄉(xiāng)發(fā)展速度的提升。